数控编程零基础入门【精编4篇】

【前言导读】这篇优秀范文“数控编程零基础入门【精编4篇】”由阿拉题库网友为您精心整理分享，供您学习参考之用，希望这篇资料对您有所帮助，喜欢就复制下载吧！

数控编程零基础入门【第一篇】

关键词：轴类零件；数控加工；图形；自动编程

中图分类号：TG527 文献标识码：A

1 概述

随着计算机数控技术的发展，国内外许多商业化的CAD＼CAM软件都能实现针对零件三维模型的自动编程，但这些软件价格昂贵，又需要长时间的专门学习才能熟练掌握，对于造型相对简单、结构复杂程度较低的轴类零件来讲，使用的意义并不是很大。中小企业常常要面对小批量甚至单件零件的数控加工，而手动编程效率低下且出错率高，并不能完全适合灵活多变的加工过程。这就需要一种操作简单、能够直接通过轴类零件二维模型直接生成NC程序的自动编程软件，方便工程人员使用。

2 系统总体设计

本文所述的轴类零件自动编程系统通过调用自行开发的零件基本特征二维图形库生成零件图形。在分析零件各部分几何参数和加工信息的基础上使用人机交互输入加工工艺参数的方式生成刀位轨迹，由系统自动生成数控加工程序。

系统结构如图1所示，主要由参数化图形绘制模块、工艺数据库、工艺信息人机交互模块、NC代码生成模块、数据文件管理模块等五部分构成。

3 各模块的结构及其功能

参数化图形绘制模块

本模块主要通过调用二维图形库中的图形数据文件并给定其几何参数生成轴类零件二维图形。通过对典型轴类零件进行分析，可将轴类零件分解为表1所示的几个最基本特征类型。生成零件图形时可以直接调用二维图形库中的基本特征，通过分段叠加的方式依次输入各部分参数，最终形成二维图形。为了简化图形生成过程，对于一些具有固定特征组合的轴类零件，可以事先建立不同特征组合的零件模型，通过修改参数的方式得到准确的零件图形。

根据数控车床的特点，在输入轴类零件图形时，要指定各部分特征-§ 在数控车床主轴Z轴方向上的定位坐标，这样就可以方便的解决零件在叠加时的结构衔接问题。

表1 轴类零件的基本特征类型

工艺数据库模块

用于存储机床、夹具、刀具、工件材料、切削参数等信息。由于轴类零件加工机床和夹具选择较为单一，所以本模块主要由刀具参数库和切削参数库两部分组成。

在数控车削轴类零件时，可以按照其加工工艺特点将车削工艺过程分解为外圆车削、端面车削、螺纹车削和切槽切断等基本工步，每个工步具有共同的加工对象表面、刀具、切削速度和进给量等参数，这就为系统设置工艺路线提供了基础。在绘制零件二维图形时，为不同的特征预设加工工艺参数。零件图形绘制完成后，通过系统自带的工序合并功能，将具有同类加工参数的工艺过程合并为同一个工步（区分粗加工和精加工），提供给后置处理模块使用。

工艺信息人机交互模块

通过人机交互输入过程，用户可以对已经输入完成并显示在系统界面上的工艺信息进行校对检查，并由系统提供修改、添加和删除相关数据的功能。

刀位轨迹和NC代码的自动生成模块

自动生成刀位轨迹的核心问题是准确判断零件的轮廓。在本系统中，基于二维图形的参数化绘制过程，可在系统中预设各个特征的边界线（包括直线和圆弧）为零件初始外轮廓线，此时读取输入的几何参数值并记录外轮廓上各个特征点的X、Z坐标。由于各个基本特征二维图形中平行于X轴方向的轮廓线均为直线（其实质为平面的投影），所以只记录沿Z方向轮廓线的特征点和几何参数，如表2所示为圆柱特征的轮廓线定位坐标数据。

表2 圆柱特征二维轮廓定位点坐标数据

同理，对于其他构成零件轮廓的基本特征都可以列出其轮廓线上的特征点坐标，经系统判断并自动剔除叠加后坐标段重合的轮廓部分（主要是X方向的各条轮廓线的重合部分），就可以判断零件的实际加工轮廓。

在此基础上，由系统对已处理完成的零件外轮廓和通过工艺数据库提供的刀具信息、切削用量参数如起刀点、背吃刀量、切削余量、换刀点、退刀点等来计算刀具运动轨迹上的各个特征节点数据，最终生成刀位轨迹文件。

通过已经生成的刀位轨迹文件，经系统后置处理可以方便的生成零件NC程序：通过对刀位轨迹进行逐段“翻译”，根据不同加工位置特征生成对应的G代码，根据对应位置已记录的刀具轨迹定位点插入坐标数据，根据当前机床加工状态生成F、S、T代码和开、关切削液启停机床等辅助功能指令，最终生成完整的数控加工程序。NC代码自动生成的具体实现过程如图2所示。本模块带有数控指令语法检查和刀具轨迹模拟功能，可以主动的发现程序中存在的语法错误和刀具加工干涉情况并进行提示。

数据文件管理模块

本模块主要是用来管理和编辑系统输出的程序文件。通过人机交互的方式查看、修改、存储和传递生成的NC程序，便于用户对程序进行检查和修改。

结语

本系统通过用户熟悉的零件基本特征生成轴类零件二位图形，使用方便；使用人机交互参数检查减少了出错率；能够自动分析刀具轨迹生成NC程序，方便了计算机和数控机床联机加工，能够满足常用轴类零件数控车削编程的需要。

参考文献

[1]王芳，王琨琦。特征技术在数控图形自动编程系统中的应用[J].西安工业学院学报，2001，21（4）：322.

数控编程零基础入门【第二篇】

1、能够掌握数控基础理论模块：

、数控基础理论部分：在编制教材时，这是数控操作很重要的一个理论基础模块。

、这个模块的教学目标：主要让学生掌握数控加工基础理论，为实作打下足够的理论基础。

、模块的教学内容包括：

数控机床的产生、发展、组成、分类、特点、数控机床的坐标系。工序的划分及必备的工艺基础知识，包括切削用量及工装设备的选择的基础知识。

安排教学时数：20学时。

通过这个模块，学生要有对数控车床的最基本的认识，对数控编程要有最一个感性的理解。

2．能够掌握数控操作入门模块：

、数控操作入门，让学生熟悉数控机床的各种运动状态，掌握坐标系在实作时的实质含意。要求学生不是要学得快，而是要学得好。进而让教学的内容更丰富，一方面手动操作数控机床，要求学生熟练掌握数控机床的结构及运动状态，坐标方向，并能用手动的方式加工简单零件；另一方面定义工件坐标系，要求学生能够独立建立工作坐标系，并能自动加工简单零件，要求手动切断。

、教学课时：20学时（包括相关的理论课时）。

相关的理论教学是要学生在实际的操作和现场充分认识数控车床的结构及运动状况，为其自动操作打下坚实的基础，这是专门针对现在的学生空间理解能力弱而设定的一个模块。

3．掌握单把刀具自动加工模块：这是数控操作基础的升华过渡模块

、单把刀具自动加工模块让学生能够完全独立地建立工作工件系并自动加工一些简单的零件，并能够掌握怎样在加工中保证加工精度的基本知识，要求学生能够独立磨外圆刀。

、单把刀具自动加工模块教学内容：

、阶梯小轴的加工。要求能独立编制简单零件的自动加工程序并完成自动加工过程。用手动的方式切断。并在实践中进一步理解加工阶段的划分原则及切削用量的选择原则，以达到要求的加工精度。

、实训课题二：锥度的加工。

、实训课题三：圆弧面加工。

、实训课题四：圆角及倒角的加工。

、教学课时：40学时（包括相关的理论课时）。

原本在数控加工中是不能截然的将单把刀和多把刀的自动加工分开，但是由于我们是针对特殊的群体，基础特别薄弱的学生，所以我认为在教学中设定这个模块有助于学生深入理解数控程序的编定方法及自动加工过程中一些技巧。而且通过实践教学确实取得了很好的效果，基本上所有的学生都能掌握最基本的自动加工程序及工件坐标系的确定，起到了很好的过渡作用。

4．多把刀具自动加工模块：这是数控操作的深化模块

、多把刀具自动加工模块，让学生能够编制较为复杂零件的数控程序并能使用多把刀具自动加工一些较为复杂的零件，并能进一步掌握怎样在数控加工中保证加工精度的方法。

、这个模块的的教学内容：

、实训课题一：对刀的操作（对切断刀）。要求学生能够独立对刀，保证两把刀具的坐标同一性，并用两把刀具自动加工简单外圆，不要求切断。

、实训课题二：切槽及切断加工。要求学生能够独立编制切槽及切断程序。并自动加工零件，要求自动切断。

、实训课题三：切宽槽加工。要求学生能够独立编制切宽槽程序，并自动加工及切断零件。

、实训课题四：螺纹加工。要求学生能够对螺纹刀具，保证多把刀具的坐标同一性。能够编制简单螺纹零件的程序并自动加工及切断。

：内凹圆弧的加工。要求学生掌握内凹圆弧的编程方法，并自动加工内凹圆弧。

、教学课时：40学时（包括相关的理论课时）。

在学生掌握了最基本的数控编程及操作技术的前提下，更进一步深化所学的基本知识，使学生对前一个模块的知识理解更深刻，更具体，起到了很好的知识扩展和延伸作用。

5．外轮廓综合零件加工：这个模块为综合训练模块

、外轮廓综合零件加工，要求学生能够熟练编制复杂零件的程序，并自动加工、切断并保证加工质量，熟练掌握多把刀具的对刀操作。

、这个模块的教学内容：

、实训课题一：综合零件一加工。要求独立编制复杂零件的程序及自动加工及自动切断，保证加工质量，熟练对刀。

、实训课题二：综合零件二加工。要求同上。

、实训课题三：综合零件三加工。要求同上。

、实训课题四：综合零件四加工。要求同上。

、教学课时：40学时（包括相关的理论课时）。

在这个阶段学生把所学的知识融会贯通，形成完整的知识链，并在操作上达到非常熟练的程度。还可以在这个阶段划分出学生接受知识的层次，以备下一步因材施教。

二．强化训练阶段：(含三个模块)

6．异型表面的加工：这个模块为强化模块（针对优生使用）

、这个模块的教学目标：要求学生能够编制较特殊地一些零件表面的自动加工程序，并能自行选择刀具，初步掌握刀具的一些特殊要求。

、这个模块的教学内容：

实训课题一：较深内凹表面的加工。要求学生掌握异型表面对刀具的特殊要求，并能编制简单异型表面的程序且自动加工。

实训课题二：手柄的加工。能编制较复杂异型零件的加工，满足复杂异型表面对刀具的特殊要求。

实训课题三：葫芦的加工。

7．内孔表面加工：这个模块为强化模块（针对优生使用）

、这个模块的教学目标：要求学生初步掌握对内孔表面的数控编程及自动加工方法。

、这个模块的教学内容：

实训课题一：光孔的加工。要求学生能够独立编制光孔加工程序并完成自动加工，保证加工质量。

实训课题二：圆弧内孔的加工。

实训课题三：螺纹内孔的加工。

8．配合零件的加工：这个模块为竞赛模块（针对竞赛学生使用）

、这个模块的教学目标：要求学生能够加工较复杂的配合零件，并达到相关的配合要求，同时要能独立制作一些必需的专用夹具，刃磨刀具等工装设备。

、这个模块的教学内容：

数控编程零基础入门【第三篇】

一、企业介绍

安全工程研究院是中国石化的直属科研单位，是中国石化HSE科技创新、技术进步及应用开发的重要研究基地，是国内石油石化安全技术优势突出的安全工程研究机构，也是国家危险化学品危害预防与控制、行业安全风险评价、石化行业HSE管理咨询的主要支撑单位。

安全工程研究院现有科研人员400余名，拥有一支在安全技术研究和应用领域优势突出、团结有为、勇于创新的科技队伍，并建有研究生工作站。经过30年的发展，安全工程研究院已在危险化工工艺安全技术研究、设备安全运行保障技术研究、化学事故应急响应技术研究、雷电静电危害控制技术研究、储运安全与工程技术、过程安全管理与风险评估、作业场所有害因素监测检验、火灾爆炸事故实验与模拟研究、化学品危险性鉴别与控制、安全仪器仪表校验和研发、隐患评估与整改工程设计、职业病预防与控制技术、基于风险的HSE管理咨询和工程建设项目HSE监理等方面形成了独有的特色技术和专业能力，已取得国家和行业科研成果100多项。“化学品安全控制”国家重点实验室是经国家科技部批准的首批36家企业国家重点实验室之一，是国内危险化学品领域唯一一家从事安全研究的国家重点实验室，也是安全工程研究院在国内化学品安全研究领域科研综合实力的体现。

二、实施背景

科研单位与制造性企业不同，其主要产品就是所提供的技术服务，在进行成本管理时，需要严格控制成本支出。这就需要设计一个适合科研单位的可操作、可执行的成本管理体系。而成本预算是成本管理的核心，因此，成本预算编制是成本管理体系设计的中心环节。

因此，采用动因零基预算法，分析成本费用要素特性，构建成本预算模型，一方面有助于推进企业成本管理的精细化、规范化、科学化，强化成本管理与生产管理紧密结合，不断提高经济效益，改革企业经营管理模式；另一方面，对成本预算编制的研究，不仅有利于改善企业现行成本预算机制，提高企业成本管理水平，而且还能够促进企业的快速发展。

成本预算体系的构建，有利于优化配置各类资源，细化和量化年度科研经营管理目标，不断加强事前、事中控制，严格预算执行情况的分析、检查和考核，确保院长期规划目标的落实和当期预算目标的实现。

三、内涵特征

（一）成本预算的内涵及职能

成本预算是成本管理的中心环节，是事前的控制手段，是成本管理的最初阶段。成本预算是根据企业生产管理现状、管理目标、技术发展趋势对企业未来经济活动的成本数额进行预测而编制出的测算数据，可以作为日常控制、分析评价、考核的依据。

成本预算的目的是行使成本管理职能，成本预算编制的过程既是一个成本预测的过程，也是确定控制标准、进行成本决策的过程。具体来说有以下几点：①明确成本管理目标。通过成本预算，将成本管理目标以数据的形态呈现在管理者面前，使成本管理目标清晰化。②成本控制。一方面成本预算编制完成后，可以作为成本控制的依据和标准，另一方面通过对成本预算指标的层层分解，可以作为成本控制的工具。③成本分析。企业会计期间结束后，通过将企业成本核算的实际数据与成本预算的数据进行比较，以对成本的发生及经营者的业绩进行分析评价。

（二）成本预算管理模式

1.企业产品生命周期基础上的预算管理模式

对于生产单一产品的企业来说，其企业的生命周期与产品的生命周期相同。企业预算管理在产品的不同生命周期，应采取不同的模式。企业所生产产品的生命周期具体分为产品开发期、市场增长期、成熟期和衰败期四个阶段，不同生命周期的预算管理模式如下：

（1）产品开发期的预算管理——以资本投入为中心的预算管理模式；（2）市场增长期的预算管理——以销售为中心预算管理模式；（3）市场成熟期的预算管理——以成本控制为中心的预算管理模式；（4）衰退期的预算管理——以现金流量为中心的预算管理模式。

随着预算管理及预算机制深入到社会经济生活的各个层面，为提高预算管理的成效，企业必须以生命周期为切入点，根据生命周期的阶段特征，实施针对性较强的预算管理。采用企业产品生命周期基础上的预算管理模式，有利于提高企业管理效率，降低成本，避免经营风险，促进企业健康、持续发展。

2.以成本为中心的预算管理模式

随着我国企业公司化改造步伐的加快，许多企业经过合并、重组、改制后，取消了下属企业的法人地位，使之成为了分公司。在这些分公司中，尤其是工业企业的分公司中，一般都是成本中心。因此，以成本为中心的预算管理模式已成为当前许多企业的首选。成本中心以货币衡量投入或费用，其标准成本费用是最适合进行预算控制的。

成本为中心基础上预算管理模式有利于促进企业不断降低成本，提高盈利水平，能够帮助企业采取低成本扩张战略，扩大市场占有率，提高企业成长速度。但采用这种预算管理模式，可能会导致企业只顾降低成本，而忽略新产品开发，忽视产品质量。

（三）成本预算编制的主要方法

1.弹性预算和固定预算

弹性预算是在固定预算基础上形成的一种预算。固定预算适用于那些发生比较规律、每年基本不变的成本费用项目，这些成本通常为固定成本或者可控的生产性成本，如折旧费用、人工成本等。有些成本费用项目每年变化较大，固定预算不再适用，因此可以采用弹性预算进行编制。当实际的业务量与所预测的业务量差别比较大的时候，固定预算就很难编制工作。相比之下，弹性预算比固定预算的应用范围更为广泛。

2.零基预算和增量预算

零基预算是为克服增量预算的缺点而形成的，二者的不同之处在于是否考虑过去会计年度发生的成本费用项。增量预算法以上年度的成本费用项目预算数额为基数，根据预算年度可能影响预算编制的一些因素来编制成本预算。

零基预算是以零为基础编制预算，一切都从零开始，本年度的预算数额与以前年度无关。也就是说，不考虑过去，只看未来，从根本上考虑各项费用项目的必要性及预算数额。零基预算以企业的战略目标为出发点确定必须的费用开支项目，有利于企业长远目标的实现，这种方法可以充分发挥全员的积极性和主动性，让各个责任中心“节衣缩食”，优化资源配置，发挥资源的最大潜能，有助于减少资金的浪费。

3.作业成本预算

作业成本预算法是一种以作业和动因为关键点的预算编制方法。作业成本预算理论认为所有成本的发生都是有原因的，即作业成本动因。在这个前提下，可以找出所有作业的动因，建立成本与动因之间的关系，在此基础上编制成本预算。

4.动因零基预算法

企业成本管理中的成本动因理论、作业成本法和零基预算思想形成了动因零基预算法的理论基础。

所谓动因零基预算法，是指从企业输气生产出发，层层追溯到决定企业成本支出的发生原因，并且对成本发生的原因进行系统全面分析，然后以生产工艺为对象，依据各级责任中心和各类成本项目之间建立起来的作业量与成本动因的函数关系；紧接着企业采用零基预算法来确定成本动因，进而编制预算，并在成本动因分析的基础上对成本预算实行全过程的控制和考评。

四、成本预算编制方案设计

成本预算是成本管理的中心环节。为保证成本指标在企业范围内得到合理和高效配置，切实保障科研工作的实际需要，成本预算按照分级编制和归口编制相结合的模式进行。

（一）成本预算编制的基本原则

1.真实性。预算要真实反映预算期间科研经营各项工作及各类资源的安排情况，不断增强对科研经营的指导性和约束力。

2.合理性。编制预算应当认真分析判断技术市场形势、政策走向和自身经营管理实际，优化配置内部资源，合理确定年度预算目标，反映预期经营成果、财务状况和企业的努力程度，做到不高估、不压低。

3.全面性。预算应当全面、系统、完整地反映与预算目标有关的各项经济业务及事项。

4.重要性。编制预算应结合预算期间的管理重点，合理确定并详细反映对资产负债、损益、现金流量有重要影响的事项，其他事项可以合并列示。

（二）成本预算编制的主要内容

1.成本预算编制的依据

（1）科研发展规划和法律法规。（2）对国内外技术市场形势的分析和判断。（3）发展战略和中长期发展规划。（4）当前研发能力及计划安排。（5）集团公司经营管理相关政策。（6）集团公司研究确定的其他预算条件。（7）院面临的个性化因素，以及经营预计影响。

2.成本预算编制的程序

成本预算的编制采取“自下而上，上下结合，分项归口，分级编制，逐级汇总，综合平衡”的程序以及“基础预算在先，价值量预算在后”的方法，从工作量和价值量两个方面持续不断的优化和平衡。

不断加强预算管理工作，不断完善预算管理制度，健全组织机构，明确工作分工，明晰工作程序，落实有关部门和人员在预算管理中的责任，组织开展预算编制、执行、监督和考核工作，不断提高预算管理工作水平。

3.院分管领导协助院长做好预算管理工作，负责组织、领导本单位预算的编制、执行、分析、控制和考核等工作，组织制定预算管理的具体措施和办法，协调解决预算编制和执行过程中出现的矛盾和问题。

4.财务处具体负责组织预算的编制、审查、汇总、平衡、上报、下达、调整、考核等工作，并跟踪监督预算执行情况，分析预算与实际执行的差异及原因，提出改进管理措施和考核建议。

5.有关职能部门具体负责本部门分管业务预算的编制、执行、分析、控制等工作，配合财务处做好预算的综合平衡、分析、控制等工作。

6.所属各部门是预算执行单位，按照预算管理要求，做好本部门预算的编制及执行工作，落实本部门在预算目标中应承担的责任，确保院预算目标的实现，并接受院有关职能部门的工作指导、检查和考核。

（三）成本预算编制的具体方案

1.基础分析

（1）现状分析

现状分析是预算编制的重要基础，主要包括企业基本情况和指标完成情况两个方面的内容，如图3所示：

（2）预测和潜力分析

为确保完成年度成本控制指标，需要在现状分析的基础上展开预测和潜力分析。预测和潜力分析主要从环境分析、未来变化分析、管理降耗潜力等方面展开分析。预测和潜力分析，如图4所示：

其中，环境分析包括国家政策、市场环境和企业发展战略分析。国家政策的变化势必影响科研单位的研究方向，因此，要密切关注国家政策变化分析。市场环境一方面影响科研成本，另一方面也影响企业物资采购价格。企业发展战略主要指上级单位发展战略。管理降耗潜力分析是从节能降耗、机制优化等方面挖掘企业潜力，降低运营成本。

2.工作量预算

工作量预算要结合科研及创收任务等影响因素，采用技术测定等方法合理确定各项工作量，包括纵向课题、横向课题、国家项目、基建装备基础性工作量数据。

3.成本费用具体预算

研究院费用预算坚持以科研发展规划为导向，科学预测年度经营目标，合理配置内部资源，实行总量平衡和控制。预算编制应按照先业务预算、资本预算、筹资预算，后财务预算的流程进行，各项预算间应相互衔接、相互支撑，构成院预算的有机整体。

业务预算是反映预算期内可能形成现金收付的经营活动的预算，一般包括科研项目预算、营业收支预算、采购预算、期间费用预算等。按照“谁负责、谁编预算”的原则，业务预算由业务管理部门按照职责权限负责编制。

资本预算是在预算期内进行资本性投资活动的预算，主要指固定资产投资预算。资本预算主要由基建装备部门负责编制。

筹资预算是在预算期内需要吸收股本及其他权益性投资、新借入的长短期借款及对原有借款、债券还本付息等预算。筹资预算主要由财务部门负责编制。

财务预算是指在预测和决策的基础上，围绕院科研战略目标，对一定时期内院资金取得和投放、各项收入和支出、经营成果及其分配等资金运行所作的具体安排。财务预算应以收入、成本、费用、利润为核心，以成本费用、经营风险和现金流量控制为重点。

预算编制按照“自上而下、自下而上、上下结合”、“统一要求、规范程序、分级编制、逐级汇总”的程序和方法进行。

（四）成本预算的执行与控制

1.成本预算的执行

根据上级批复的年度预算，将预算指标层层分解，从横向和纵向落实到各职能部门及研究室，形成全方位的预算执行责任体系。

实行月度滚动预算制度，在每月末根据本月预算执行情况以及科研经营条件的变化，采用滚动预算的方法编制上报下月度执行预算，经主管领导审核批准后报上级部门。编制月度执行预算的基本要求： （1）以年度预算为基础，以月度科研经营计划、业务发生规律以及当期经营条件的变化为依据进行编制。（2）月度执行预算要确保年度预算目标的完成，在年度预算条件下，累计预算指标未达到年度预算进度时，必须通过追加以后月度预算指标进行弥补。下月滚动执行预算与上月实际执行情况差异较大的，应说明差异原因。

2.成本预算的控制

（1）要加强资金集中管理，建立健全资金支出授权审批制度，严格按照财务预算控制资金支付。对于预算内的资金拨付，按照授权审批程序执行；对于预算外项目支出，必须经过特别授权方可支付。

（2）严格执行收入和成本费用预算，保证完成各项效益指标。在日常控制中，要健全和完善各项管理规章制度，严格执行科研经营月度计划和成本费用预算，加强适时监控，确保落实各项降本增效措施及其目标的实现。

数控编程零基础入门【第四篇】

关键词：零基预算；预算过程；预算结果

传统预算模式是一种基数预算，每一年的预算决策都是在上一年预算拨款的基础之上增加一定的数额，预算基数的形成和增量的决定都主要是依赖于政治上的讨价还价。所以，预算决策的理性程度就比较低，政府支出的持续增长也就不可避免。同时，由于基数的存在，使得公共预算很难进行资源的再分配，从而降低了资源的配置效率。所以，从20世纪30年代开始，以美国为首的西方国家进行了一次又一次的理性预算改革。20世纪70年代出现的零基预算（Zero-BasedBudgeting，ZBB）就是这样一种改革。从理论上讲，零基预算要求政府支出机构每年都为它的全部预算进行辩护，预算基数不再理所当然地成为下一个预算年度进行预算决策的基础。因此，这种预算模式被称为零基预算〔1〕。虽然零基预算在美国的实施并不成功〔1〕，但是，在过去的几十年中，它对许多国家的预算改革都产生了不同程度的影响。从1993年开始，中国的一些地方政府开始试验零基预算，如海南、湖北、安徽等〔2〕。进入20世纪90年代后期，中国开始进行预算改革，主要包括部门预算、国库集中收付和政府采购改革。在部门预算改革中，零基预算被视为一种最佳的预算编制模式。目前，无论是国内理论界还是实践部门，主流的观点都将零基预算视为一种最佳的预算模式。本文的研究问题是：中国的地方政府为什么采用零基预算？他们的零基预算是不是真正的零基预算？零基预算是否改变了地方政府的预算过程和预算结果？现有的文献主要探讨零基预算的理想形式、实施零基预算有什么好处等问题，而很少关注零基预算在真实世界中的实施情况。最近，黄佩华等人调查了中国地方政府的财政问题，发现零基预算的影响范围很小〔3〕。但是，零基预算并非这一研究的重点。马骏和叶娟丽调查了我国某省实施零基预算的情况，发现零基预算的实施并不理想。不过，由于篇幅限制，他们没有全面地总结调查发现〔1〕。总之，在现有的文献中，没有一项研究全面和系统地调查和分析我国地方政府实施零基预算的情况。目前，零基预算在我国地方政府已经推行多年，非常有必要对这一预算模式的实施情况进行调查与分析。为此，2003年8月本文的研究者在我国中部某省（以下简称A省）调查了该省的省政府实施零基预算的情况。

一、研究设计

由于A省在1993年就开始引入零基预算，因此，它无疑是一个调查零基预算的最佳选择。本文的研究者在A省访谈了12个部门，包括19个预算官员，主要是财政部门、各个支出部门和省人大常委会预算工作委员会的预算官员（参见访谈附录）。虽然A省在1993年就已经开始将零基预算引入预算过程，本文主要研究A省采取部门预算改革以来实施零基预算的情况。这主要是因为在2001年部门预算改革以前，零基预算并没有系统和全面地实施。首先，在部门预算改革以前，预算编制主要是采取财政部门“代编预算”的做法，各个部门并没有真正参与预算编制。即使零基预算已经被引入，其运用范围也主要局限在财政部门，而对部门的支出决策没有影响。其次，在部门预算改革前，财权非常分散，在财政部门之外，除了计划委员会和科技部门等拥有资金分配权之外，由于预算外财政的膨胀，各个部门都对自己掌握的预算外资金拥有非常大的权力。这意味着，财政部门以及它所强调的零基预算并不能影响和控制这一部分资金的分配。2000年以来在地方一级开展的部门预算改革为零基预算的全面实施创造了条件。因为，部门预算改革要求政府预算以部门为基础进行编制，而且强调将预算外资金纳入各个部门的预算。该省财政部门这几年下达的部门预算改革文件都明确要求各个部门运用零基预算编制部门预算。

本文的研究综合运用了定性和定量研究方法。对于预算过程的调查主要运用定性研究方法。由于中国的政府预算是不对外开放的，因此，政府部门的预算官员一般都不愿意接受比较深入的访谈，尤其是那些旨在评估他们的改革成效的调查。所以，在中国进行预算调查，为了获得有价值的信息，首先必须能够“进入”，并建立信任关系，其次必须选择恰当的访谈策略。为了能够进入政府部门调查并建立信任关系，本文的研究者主要利用各种熟人关系进行调查，并承诺不透露调查省份的名称和被访谈者的姓名。在访谈中，为了获得关于零基预算在该省实施的真实信息，本文的研究者对被访谈者隐瞒了本文研究的真实目的，即没有告诉他们这是一项关于零基预算的研究。本文的研究者只是告诉被访谈者这是一项关于部门预算改革的一般性研究，目的是了解部门预算改革的一般情况。所以，在访谈中，本文的研究者要求被访谈者回答一些关于部门预算的“开放性问题”，例如，请谈谈所在部门的部门预算改革情况，他们是如何决定人员经费、公用经费和专项经费的，等等。事实也证明，这是一种有效的访谈策略。在大多数情况下，被访谈者都会自动地介绍零基预算在他们的部门是如何运作的（事实信息）以及他们对于零基预算的看法和意见（观点信息）。只有当被访谈者没有自动地谈及零基预算的时候，本文的研究者才直接就零基预算提问。此外，在访谈中，本文的研究者没有使用录音设备。本文的研究者采取的办法是，在访谈中，记下关键的用语、数据和观点；每次访谈完成后，马上进行笔录。这种办法虽然不能保证访谈记录的完全性，但是，它有助于消除被访谈者的疑虑，鼓励他们透露更深入的信息。

为了分析零基预算对预算结果的影响，本文运用了定量分析方法。由于部门预算数据是“秘密”级的政府文件，所以，本文主要运用公开的数据，即A省财政厅厅长每年向省人大会议报告支出时公布的数据（支出方向及其预算数）。由于A省的部门预算是从2001年开始的，所以，本文主要采用了从2001年到2003年的数据。在对每年的数据进行排序后，本文运用相关分析对这些数据进行分析。由于这一数据所包含的支出分类仍然比较粗略，因此，由此得出的结论仍然不是最后的。不过，在部门预算不公开的情况下，这是惟一可获得的数据。

二、为什么采取零基预算？

A省早在1993年就开始试验零基预算。部门预算改革以来，A省的财政部门更是借此机会推广零基预算。根据调查，A省积极推行零基预算的主要动机有3个：1.运用零基预算来解决在财力紧张的情况下进行资金分配所面临的各种冲突和问题；2.重新审查长期实行的“基数加增长”模式所形成的不合理“基数”；3.加强财政部门对各个部门的预算控制。

（一）财力紧张。这些年来，由于经济发展相对滞后，加上省内过分财政分权，例如A省省会城市的财力就远远大于省级财政，因此，省政府的财政一直比较紧张。在访谈中，几乎所有的被访谈者都强调他们的财政是一种“吃饭财政”。图1也表明省政府的财力的确非常紧张（数据来自A省统计年鉴）。首先，省政府财政收入在全省财政收入中所占的比重比较低。更为严重的是，省政府的财政自给系数非常低。财政自给系数是用一级政府的自有收入除以它被要求承担的支出，它用来测量各级政府的收入能在多大程度上承担它的支出责任。在这样的财力的情况下做预算就非常困难。有限的财政资金在解决了基本支出（人员和公用经费）之后，能够用于供给公共产品、支持事业发展和经济发展的专项经费就非常少，在专项经费上的竞争就会非常激烈。在这种情况，该省领导和财政部门就希望运用零基预算来解决预算分配中的冲突，并将有限的财力运用到最需要的支出项目上去。正如该省财政部门的一位预算官员所说：“一方面，我们一直面临财力紧张，另一方面，各个项目都来要钱。所以，我们希望运用零基预算，使得每个项目都从零开始，根据轻重缓急来安排资金。”（I1b）

（二）审查基数。正如我国的其他省份一样，A省的预算分配长期以来一直使用基数加增长的做法。虽然对于某些程序性支出来说基数有一定的合理性，由于以下原因，基数的形成是非常不合理的。首先，地方预算一直缺乏自，它必须执行中央的政策，即使中央并没有为这些政策提供相应的资金或者只提供一部分资金也是如此。这就是说存在“强制性支出”。对于像A省这样财力比较紧张的省份来说，强制性支出或者中央政策对于省级预算自的影响是相当显著的。因为，在财政自给系数非常低的情况下，获得中央的转移支付就是非常有吸引力的。然而，获得转移支付的代价就是在一定程度上放弃预算自，在执行中央的政策上采取比较合作的态度。中央的政策文件因而就构成省政府各个部门预算基数的基础。同时，省政府的政策也是各个部门预算基数的基础。正如许多被访谈者都指出的，各个部门在提出预算要求时都会运用这些中央和省政府的政策和文件来证明他们的经费要求的合理性。这些政策文件对于各个部门来说都像“尚方宝剑”一样，可以用来向财政部门要钱。最后，许多预算官员都指出，由于预算编制方式落后，财政的预算审查职能弱化，许多过时的政策文件每年都被用来要钱。在某些情况下，部门甚至会用省政府办公会议的会议记录去向财政要钱，尽管这些会议记录并不是正式的政策文件（I4，I6）。

其次，由于中国的省级政治体制是一种“零碎化的威权体制”〔4〕，在省一级，政策制定权被分散到各个“政策领地”，即所谓的副省长“分管”体制。此外，省委常委会的常委在各自的政策领域也有发言权。因此，政策制定权就被分割到近20个政治官员的“政策领地”，围绕着各个政策领地的就是形形的官僚部门。与这种分割的政策领地相伴随的必然是支出权的分散，即各个政策领地的领导都要求在资金分配中有发言权。由于财力非常紧张，A省并没有像某些财政富裕的省份那样非正式地将资金的分配权“切块”到各个政策领地，由分管领导自行分配。从内部的非正式制度上来看，A省实行了一种相对集中的财政资金分配体制，由省长和分管财政的常务副省长垄断资金的分配权。但是，实际上，其他的政策领地的分管领导能够在一定程度上影响资金的分配。在访谈中，许多预算官员都认为领导人“批条子”是预算分配中最严重的问题之一（I4，I7）。A省财政部门制定的编制2004年部门预算说明书中仍然像前两年的文件那样强调要根据零基预算取消由领导人“批条子”形成的支出项目。这同样说明，领导人批条子仍然影响着财政资金的分配。这意味着，长期累积的结果，各个领导的支出意愿也构成了各个部门的预算基数。

不难理解，这样形成的预算基数是非常不合理的。在这种基数形成模式下运用基数加增长的方法不仅无法控制支出，而且会在各个部门之间形成一种苦乐不均的现象。各个部门的基数规模取决于它有多少中央和省政府的政策文件支持（无论这些政策文件是否合理或者是否已经过时），取决于它和各个分管领导的关系。后者意味着一种以私人关系为基础的非正式预算活动将影响着资金的分配和基数的形成。最后，由于基数预算本身就不利于进行资源的再分配，建立在不合理基数之上的基数预算就更是如此。所以，A省的改革者就希望通过零基预算来审查过去在基数加增长的模式下形成的不合理的预算基数，使得预算资金的分配更加科学，增进资金配置的效率。在访谈中，许多预算官员都强调零基预算的这一用处（I4，I5，I6，I7）。而且，A省财政部门这几年来的部门预算编制文件也都强调运用零基预算来砍掉那些一次性支出项目、不属于省级管辖范围的支出项目、领导人批条子形成的支出等。

（三）预算控制。如前所述，在部门预算改革前，财政部门无法真正控制各个部门的预算决策。部门预算改革为财政部门将资金分配权集中在自己手中创造了机会，而零基预算则进一步为财政部门提供了对各个部门的预算决策进行控制的工具。所以，财政部门对于推进零基预算改革比较积极而各个部门则有一些意见。在访谈中，虽然财政部门的预算官员承认零基预算目前的实施情况不理想，但是，他们都倾向于认为这是一种很好的预算模式，其中的一位预算官员还对零基预算在国外并没有成功这一事实表示怀疑（I1a，I1b，I11）。

然而，各个支出部门的预算官员则将目前的部门预算和零基预算改革理解为一种强化财政部门控制的改革。一些预算官员指出，这种以零基预算为核心的部门预算改革已经使得“副省长负责制”转变成一种“财政厅领导下的副省长负责人制”。某些预算官员抱怨说，财政部门喜欢的项目就可以得到钱，财政部门不喜欢的项目就是零基数。因此，他们提出了这样一个问题：在许多专业性很强的领域（例如支援农业支出等），究竟是财政部门还是各个职能部门有能力更好地配置资源？许多预算官员甚至说，现在财政部门的权力越来越大，因此，有必要解决谁来监督财政的问题（I6，I7，I8，I9，I10a）。这意味着，A省的零基预算已经主要成为财政部门控制支出部门的一个手段。A省财政部门积极推进零基预算的一个主要动机就是通过零基预算来加强对支出部门的财政控制。劳斯教授在调查美国佐治亚州的零基预算时也发现了相同的现象〔5〕。

三、零基预算还是控制预算？

由于A省早在1993年就开始尝试引入零基预算，所以，在2000年年底首次进行部门预算改革时，A省就决定在部门预算改革中运用零基预算来编制2001年的部门预算，要求各个部门运用零基预算来编制部门预算。显然，A省当时希望将零基预算建立成基本的预算决策框架。从农业、社会保障等各个部门介绍的情况来看，当时纳入部门预算试点的各个部门都努力按照零基预算的逻辑与步骤来编制部门预算。他们的预算编制从部门内的各个处室开始，各个处室都根据工作目标形成预算要求，砍掉不必要的过时的支出，然后排序，再上报到部门的财务处，财务处审核后将认可的支出项目按照轻重缓急排序。在部门党组同意后，部门的预算就报给财政部门。这表明，至少在以下几方面，部门的预算编制过程和零基预算的逻辑与步骤是基本相同的：自下而上的预算流程、一定程度的决策单位分析、按照机构目标排序。但是，由于当时没有规定控制数（零基预算也不要求控制数），所以，各个部门最后形成的预算都非常大，远远超出了财政的承受能力。例如，社会保障部门当时形成的预算要求高达15亿元。最后，财政部门没有办法只好给各个部门下了一个预算控制数，要求各个部门在各自的控制数内重新编制部门预算。例如，社会保障部门的控制数是8700万元，该部门曾希望得到1亿元的控制数，但是没有成功，最后只得在8700万元的控制数内编制部门预算。此后，通过下控制数的办法来控制部门的预算编制就被制度化。在每年的两上两下的预算流程中，财政部门在收到各个部门的预算（一上）并审查之后，就给各个部门下达一个预算控制数（一下）（I7，I9）。

这种通过控制数的方式来控制各个部门预算的方式表明，由于财力的限制，零基预算在A省并没有发展成一个基本的预算框架，A省的零基预算似乎已经变成了一种“目标基础的预算”（Target-BasedBudgeting，TBB）。零基预算在美国地方政府实施的过程中也逐渐演变成一种目标基础的预算。在目标基础的预算中，为了解决预算机构和各个部门之间的敌视和各个部门的策略性预算行为，在预算过程开始时，预算机构就给各个部门设置一个严格的控制数（上限），要求各个部门在该控制数内编制预算。如果一个部门的预算超过控制数，该部门的预算就会被退回直到它按照该控制数编制预算〔6〕（P2206）。很显然，目标基础的预算是一种控制预算。在访谈中，A省的预算官员没有使用“目标基础的预算”这一概念，他们显然也并不知道这样一种预算模式，但是，他们使用了控制预算这一术语。根据一位访谈者的介绍，在编制完2001年的部门预算后，财政部门组织了一次经验总结会。在会议上，各个部门的财务处长都说这不是部门预算而是控制预算（I7）。

不过，这种中国式的控制预算与美国的目标基础预算并不完全相同。其中最主要的区别是，虽然中国的零基预算没有发展成为一种基本的预算框架，但是，它也没有被完全抛弃。在中国式的控制预算框架内，零基预算主要用于专项经费决策。中国目前的部门支出主要分为3类：人员经费、公用经费和专项经费。我们的调查发现，在A省，零基预算主要适用于专项经费。在访谈中，A省的预算官员一般都这样描述他们的预算过程：“人员经费按实际，公用经费按标准，专项经费按排序。”这表明，零基预算所强调的排序主要是被运用到专项经费领域。在A省财政部门所颁布的编制2003年部门预算的指示中，只有在专项经费部分才出现了零基预算一词。

人员经费和公用经费是按照人均标准定义的，比如人均20000元的人员经费标准。对于纳入部门预算改革的部门，公用经费标准相对高一些（人均20000元），未纳入部门预算改革的部门，公用经费标准相对较低（人均15000元或者6000元）。在此基础上，将部门的人员编制数（如果实际雇员人数等于编制数）乘以人均人员经费标准或者将实际雇员数（如果实际雇员数小于编制数）乘以人均人员经费标准，就得出部门的人员经费预算。同样，也可以得出部门的公用经费预算（I1b）。因此，人员和公用经费预算是一种公式预算。

不过，在决定人员经费人均标准和公用经费人均标准时，以前的基数是非常重要的。人员经费人均标准是由人事部门和财政部门共同决定的，人事部门先根据国家人事部和国务院颁布的工资标准、福利标准核算总的人员经费支出，再定出人均人员经费标准。该标准再由财政部门根据财力和本地的工资水平、生活水平进行审查。正如人事和财政部门的官员都指出的，在核算和审查这一标准时，都要参考以前的标准（I1b，I2）。公用经费人均标准是由财政部门决定的。在决定纳入部门预算改革的部门的人均公用经费标准时，财政部门逐项决定人均公用经费标准，然后再计算总的人均公用标准。在计算某一项公用经费的标准时，例如打印费的标准（该省2003年的标准是人均60元），财政部门选择一些代表性的部门，根据这些部门在过去3年的实际打印费计算出平均的打印费，并以此决定打印费的人均标准。在计算出总的人均公用经费标准之后，财政部门再根据各个部门的业务性质及重要程度，对各个部门的人均公用经费指标进行适当的调整。可见，在决定公用经费的人均指标时，以前的支出仍然是非常重要的。至于未纳入部门预算的部门，则完全是根据以前的公用经费基数决定公用经费的人均标准（I1a，I4）。这些都表明，人员和公用经费的预算决策从根本上看是渐进的，它们是公式预算和渐进预算的混合。这也表明零基预算对于人员和公用经费的决策没有产生影响。黄佩华等人最近的研究也发现，在他们所调查的几个地方政府，占政府预算70%以上的工资没有被包括进零基预算的框架内〔3〕。

图2显示了A省的基本预算框架以及3类预算支出的决策模式。缺口表示有一部分专项支出是在财政部门的控制之外的，例如计划委员会控制的基建支出、科技厅控制的科技三项支出。A省的零基预算主要运用于专项经费，人员经费和公用经费事实上是在零基预算的过程之外决定的。由于A省的财政是“吃饭财政”，每年的财政收入（预算内和预算外）在保证了人员经费和公用经费之后，能够用于专项经费的数量就非常小。这就意味着，在像A省这样的地方政府，即使零基预算得到严格实施，它所能够影响的范围也非常小；也就是说，只有非常小的一部分地方政府的支出决策是根据零基预算决定的。

四、零基预算：改变了预算过程和结果？

现在的问题是，在专项经费领域，零基预算是否改变了A省的预算过程和结果？A省的经验表明，零基预算在我国地方政府的实施也面临着一些制约因素。首先，对于纳入专项经费中的那一部分预算支出来说，虽然零基预算已经被确定为主要的预算决策方式，但是，由于地方政府的财力非常紧张，零基预算对于实际预算过程的影响是非常有限的。A省采用零基预算的初衷是希望零基预算能够帮助财政部门在财力紧张的情况下配置资源，但是，我们的调查发现，财力紧张反过来又严重地制约了零基预算的实施。因为，在财力非常紧张的情况下，如果严格实施零基预算的话，绝大部分的专项都可能无法得到资助。一旦这种情况出现，要继续推进零基预算就会面临非常大的阻力。所以，财政部门最后只好放弃零基预算，转而采用传统的方式，即大多数的项目都能得到一点预算拨款，但是每一个项目都不能得到很多，即使该项目在零基预算的优先顺序中排在很高的位置也是如此（I2）。

此外，从支出部门的角度来看，在财政资源非常紧张的条件下，即使它们严格地按照零基预算编制了部门的预算，财政也不可能满足部门的大部分预算要求（一上）。最后的结果是，支出部门必须在财政部门规定的控制数之内编制预算。这实际上就使得支出部门最初根据零基预算形成的预算要求失去了意义。正如一位被访谈者指出的，如果部门按照零基预算形成的预算没有用处，那么部门就没有积极性继续做零基预算，部门最后主要是关心去年财政下达的预算控制数，关心能不能获得某些领导人的支持（I7）。预算控制数实际上就变成了一种新型的基数。1974年，著名公共预算专家凯顿和瓦尔达沃夫斯基在研究发展中国家的预算后发现，由于这些国家的财政非常贫穷而且预算环境充满了不确定性，所以，这些国家实际上是无法做真正意义的预算的，存在的只是“重复预算”，即在预算年度中只得不断地重新做出预算决策，年初形成的预算承诺根本是无法兑现的〔7〕。在访谈中，财政部门的一位预算官员表达了类似的观点。他指出，在财力紧张的情况下，连做一般的预算都比较困难，更何况零基预算这种非常复杂的预算模式（I1b）。

其次，由于受财力制约，A省各个部门的预算内公用经费长期处于不足的状况，公用经费的不足同样严重地制约了零基预算的实施。因为，在公用经费不足的情况下，支出部门为了确保部门的正常运转，通常会采取这样一些策略：从专项经费中挪用经费来弥补公用经费的缺口（称为“吃专项”）、运用预算外收入来弥补公用经费的缺口等。根据某些预算官员的估计，在最近对专项经费进行压缩之前，近一半的专项经费都包括有最后用于公用经费的开支（I2，I3，I4，I5）。“吃专项”的存在极大地限制了零基预算的效果。因为，在“吃专项”普遍存在的情况下，支出部门根据零基预算形成的预算要求中就有相当大的“水分”，即有相当大的一部分预算要求是为了弥补公用经费而塞进专项经费中去的。这样，零基预算实际上就不能真正地做到对支出项目进行排序，进而就不能达到预期的效果。该省在最近几年的部门预算改革中，已经在实施部门预算的支出部门中逐步地提高了公用经费的人均标准。但是，由于该省的省级财政状况很难在短期内得到根本性的改变，因此，提高公用经费标准就只能以压缩专项经费作为代价。实际上，该省最近也正准备采取这种手段。但是，这样一来，能够用于专项经费的支出可能就会更加小，从而就会进一步缩小了零基预算的影响范围。

第三，零基预算在中国的实施还面临着一些政治和行政体制上的制约。其一，目前我国的某些地方政府在政府职能的转变上不是很成功，许多政府部门的职能非常复杂而且目标众多。正如A省的一位预算官员指出的，在职能和目标不明确的情况下，就很难对预算进行真正意义的排序（I8）。其二，虽然经过了几年的部门预算改革，但是，预算分配权上的分散状况并没有得到彻底的改变，某些专项经费的分配权仍然掌握在财政部门之外的一些部门手里，仍然没有纳入部门预算改革的框架。这就意味着，某些专项经费实际上是不受零基预算过程影响的（I8，I9，I12）。其三，我国地方政府预算中领导人批条子、打招呼影响预算决策的现象仍然继续存在，各种非正式预算制度盛行（I4，I7）。这种现象的存在意味着，政治权力的非正式安排将会干扰零基预算的排序过程和排序结果，从而使得零基预算无法真正进行科学的排序。其四，体制上的制约还体现在公费医疗体制的改革没有与部门预算改革相配套。正如几个预算官员都指出的，在公费医疗改革没有完全纳入部门预算而且财政供给的公费医疗标准不足的情况下，各个部门还必须自己去解决部门员工的一部分公费医疗。对于某些人员年龄结构偏大的部门来说，公费医疗支出已是一个相当大的负担，在经费不足的情况下，“吃专项”就是不可避免的（I10b，I12）。总之，这些体制上的因素都极大地制约着零基预算的实施。

第四，一个与政治和行政体制有关的问题是，在现有的体制下，中国的地方政府没有足够的预算自。正如黄佩华等人指出的，地方政府的预算自要求地方政府的预算编制能够独立于中央政府及其他上级政府预算，地方政府拥有收入和支出的充分稳定性和可预测性，以及地方政府有权根据自身的优先次序来安排资金，并且能够以它认为最佳的生产方式和投入组合来供给公共服务。地方政府预算自的缺乏同样也极大地制约着零基预算的实施。目前，中央政府的转移支付一般都需要下级政府提供一定数量的配套资金，但是，这些转移支付通常都是不确定的。在专项资金和配套条件不明确的情况下，为了争取转移支付，在年初编制预算时，地方政府通常只好先预留一部分的资金不分配〔3〕。这一部分预留下来与中央政府的补助金配套的地方财政收入实际上是在年初的零基预算程序之外进行安排的（I5）。我们在调查中还发现，地方政府预算自的缺乏还体现在中央政府经常运用强制性支出，即中央政府制定了某项政策后强制性地要求地方政府执行但是并不提供任何资金或者只提供一部分资金（I5）。这些强制性支出经常会干扰地方政府预算，进而妨碍了零基预算的实施。因为，即使地方政府在年初已经按照零基预算编制了当年的预算，强制性支出的存在意味着一旦中央政府要求地方政府执行某项政策而又不供给（或不完全供给）相应的资金，那么，地方政府就不得不调整预算、寻找新的资金来执行中央政府的政策，从而就会出现一笔没有按照零基预算程序与其他的支出相比较的新的支出。

当然，零基预算也并不是对于地方政府的预算过程没有产生任何积极的影响。我们的调查发现，至少在以下两个方面，零基预算对于传统的预算过程产生了一些积极的影响。首先，根据零基预算的逻辑，该省开始砍掉一些构成原来预算基数的支出项目，例如，失去了政策依据的专项经费、领导人批条子形成的专项经费、一次性的专项经费、不属于本级政府事权范围内的支出。其次，正如某些支出部门的预算官员指出的，在专项经费领域建立项目库有助于零基预算的有效实施，而且对于各个支出部门预算要求的形成构成了某种制约，使得支出部门不能再像以前那样随意申报专项经费、甚至“编造”项目来套取经费（I6，I8）。但是，和上述的那些制约零基预算实施的因素相比，这些改进所能起到的作用都是非常有限的。为了检验这一假设，本文对2001年到2003年3年的主要支出的排序进行了一个相关分析（Spearman）。这些支出的数据来源是A省财政厅厅长每年向省人大会议报告的主要支出。对于每一年的预算支出数，本文先计算各项支出在该年度的总支出中的比重，然后，根据该比重对它们进行排序：支出比重最高的支出项目排在第一位，编码为1，支出比重第二的支出项目排在第二位，编码为2，依此类推。相关分析的结果如表1所示。各年的排序之间是正相关的，而且相关系数非常高。这意味着，某一项支出前一年在总支出中占有非常高的比重，那么后一年仍然占有非常高的比重。这就是说，预算基数继续决定预算结果。当然，由于部门预算未公开，这一检验并不足以得出最后的结论。例如，由于没有数据，本文不能将某些人员和公用经费分离出去，从而不能分析在专项经费领域零基预算是否影响了预算结果。而这对于评价中国的零基预算改革来说是至关重要的，因为，中国的零基预算主要运用于专项经费的决策。不过，这一分析至少表明，零基预算整体上并没有改变预算结果。

五、结论

A省的经验表明，零基预算并没有在省级预算的层面上发展成为一种基本的预算框架，基本的预算框架是一种控制预算。在控制预算的框架内，零基预算主要被运用于专项经费的决策。这意味着，零基预算只能影响预算支出中一部分支出的决策。在财力紧张的情况下，零基预算的影响范围则更小。即使在该领域，由于财力紧张、政治与行政体制的制约等因素，零基预算并没有改变预算过程。最后，虽然现有的数据仍然不足以得出最后的结论，但是，零基预算是否改变了预算结果也是值得怀疑的。总之，在A省，零基预算主要变成了财政部门控制支出部门的工具，而不是一种改进资源配置效率的方式。

由于以下原因，那些影响和制约着A省零基预算改革的政治、行政和经济因素同样也制约着其他地方政府的零基预算改革。首先，A省实行零基预算时采取的许多做法在许多其他省也存在，例如，控制数、零基预算主要适用于专项经费等〔8〕。其次，中国是一个单一制国家，各地的政治结构和行政体制基本相同。第三，中西部的省份也都面临着财力紧张的困难。这意味着，除非中国政府进行相应的政治和行政体制改革，零基预算作为一种预算编制模式很难从根本上改变中国地方政府的预算过程和预算行为。此外，中央政府似乎应该允许地方政府根据地方的情况选择预算模式。A省的经验表明，财力紧张严重地制约了零基预算的实施。在财力紧张的情况下，很难进行预算，更不用说零基预算。因此，像A省这一类型的省份或许应该允许他们自行选择预算模式。A省固然是自己选择了零基预算，但是，其他的省份则是被要求采用零基预算。

这些发现都表明，目前的预算改革应该思考一个问题：零基预算到底是不是最适合于中国的预算模式？其他可行的预算模式是什么？当然，作为一项早期的关于零基预算在中国实施情况的研究，本研究仍有一些局限。例如，本文的经验研究主要来自于一个财力比较紧张的省政府实施零基预算的情况，这意味着，或许在另一个财力比较富裕的省政府，零基预算成功的可能性就会比较大。而且，本文的研究结论显然也不能适用于中央政府实施零基预算的情况。

附录

I1a.财政部门某负责人（8月11日上午）。

I1b.财政部门预算处副处长（8月11日上午）。

I2.人事厅计划处副处长（8月11日晚）。

I3.人大常委会预算工作室两位副处长（8月12日上午，同时访谈）。

I4.文化厅财务处副处长（8月12日下午）。

I5.统计局财务处处长（8月13日上午）。

I6.审计厅财务处处长（8月13日下午）。

I7.社会保障厅财务处处长和副处长（8月14日上午，同时访谈）。

I8.科技厅财务处科长（8月15日上午）。

I9.农业厅财务处处长（8月15日下午）。

I10a.计划委员会财务处处长与副处长（8月18日上午，同时访谈）。

I10b.计划委员会投资处处长（8月18日上午）。

I11.财政厅国库处处长（8月19日上午）。

I12.经贸委员会财务处处长和两位副处长（8月20日上午，同时访谈）。

〔参考文献〕

〔1〕马骏，叶娟丽。零基预算：理论与实践〔J〕。中国人民大学学报，2004，（2）。

〔2〕财政部。零基预算〔M〕。北京：经济科学出版社，1997.

〔3〕黄佩华等。中国：国家发展与地方财政〔M〕。北京：中信出版社，2003.

〔4〕＆，politics，：UniversityofCaliforniaPress.