全面深化改革课题调研报告10篇

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全面深化改革调研报告聚焦经济、政治、文化等领域,提出切实可行的改革措施,推动社会发展与治理现代化。以下是网友为您整理分享的“全面深化改革课题调研报告”相关范文,供您参考!


目 录

法官检察官惩戒运行机制研究............................................2实现流域协同立法到共同立法的实践与探索.................21按名责实各司其职统筹协调形成合力推动新时代基层纪检监察工作实现高质量发展..........................................39政务服务"跨省通办"探索实践......................................59紧扣高质量发展的"十四五"地方财政能力建设研究75山区地质灾害成因机理及防治对策研究.........................93环境污染责任保险实践与创新研究...............................106创新运用税收大数据助推X中医药特色产业高质量发展研究....................................................................................121大数据创新驱动公安接处警改革实践研究...................138民族文化传承发展法治保障情况专题调研报告...........154

法官检察官惩戒运行机制研究

我国在20xx年3月部署的司法体制改革系列任务中,提出要完善法官检察官惩戒制度。最高人民法院、最高人民检察院于

20xx年10月印发《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》,明确建立法官检察官惩戒制度。我省于20xx年10月分别设立法官惩戒委员会、检察官惩戒委员会,正式开启惩戒制度改革。20xx年以来,全国除少数省份开展了少量惩戒事项外,大部分省份法官惩戒委员会、检察官惩戒委员会呈"空转"状态,我省至今也是"零惩戒"。完善法官检察官惩戒运行机制,推进惩戒正常运行,对促进法官检察官依法公正行使职权,推动司法责任制真正落实到位具有十分重要的现实意义。

一、完善法官检察官惩戒运行机制的重要意义

(一)完善法官检察官惩戒运行机制,是贯彻落实习近平法治思想关于加快构建规范高效的制约监督体系改革重要任务的迫切需要

党的十八大以来,习近平总书记创造性提出了关于全面依法治国的一系列新理念新思想新战略,形成了习近平法治思想。

20xx年11月,习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上发

表重要讲话,明确提出"要加快构建规范高效的制约监督体系"

的重要任务,不仅为推进法官检察官惩戒制度改革指明了方向,更提出了加快推进的要求。法官检察官惩戒制度自建立以来,因运行机制不健全、不完善,导致该项改革进展缓慢。抓紧完善法官检察官惩戒运行机制,尽快推进惩戒实质化运转,及时将司法监督惩戒问责短板补齐,确保制约监督体系改革重要任务不折不扣得到全面落实。

(二)完善法官检察官惩戒运行机制,是贯彻落实党管干部原则的迫切需要

党管干部原则是巩固党的执政地位、履行党的执政使命的重要保证。习近平总书记强调,政法队伍肩负责任重、掌握权力大、面临诱惑多,必须打造一支纪律严明、行为规范、作风优良的政法铁军。司法责任制改革后,法官检察官办案自主权增大,容易出现"灯下黑"问题,一次不公正的司法活动,对当事人而言,轻则权益受损,重则倾家荡产。抓紧完善法官检察官惩戒运行机制,尽快推进惩戒常态化运转,有助于打造一支忠诚干净担当、敬畏信守法律的革命化、正规化、专业化、职业化法官检察官队伍,使之更好地为人民群众提供优质的司法服务。

(三)完善法官检察官惩戒运行机制,是全面落实司法责任制的迫切需要

审判权、检察权是极为重要的国家公权力,涉及面广、专业性强、裁量权大,权力一旦失控,对社会公平正义的损害也更严

重。深化司法责任制改革以来,"让审理者裁判"涉及赋权、放

权的改革步伐相对较快,"由裁判者负责"涉及明责、追责的改革却相对滞后,司法责任制落实不到位、不彻底。抓紧完善法官检察官惩戒运行机制,尽快推进惩戒规范化运转,使"有权必有责、用权必担责、失职必问责、滥权必追责"的原则得到严格遵循,切实保证审判权、检察权在制度框架内运行,在责任约束下行使。

(四)完善法官检察官惩戒运行机制,是全面提升司法公信力和群众满意度的迫切需要

当前,人民群众对美好生活的向往已经从"有没有"转向"好不好",更多向民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面延伸,对公正司法期望值更高,对司法顽瘴痼疾容忍度更低。实践证明,人民群众反映强烈的违法违规"减假暂""金钱案""权力案""人情案"等问题之所以屡禁不绝,在一定程度上与定责不清、尽责不够、问责不力有关。抓紧完善法官检察官惩戒运行机制,尽快推进惩戒优质化运转,以此规范法官检察官公正文明司法,更好实现人民群众对高品质美好生活的向往。

二、法官检察官惩戒制度改革运行现状和其他职业惩戒制度运行实践

(一)国家层面法官检察官惩戒制度改革概况

1.相关改革文件及司法文件制定情况

20xx年3月,我国在部署司法体制改革系列任务中,提出

要完善法官检察官惩戒制度。20xx年6月,中央全面深化改革

领导小组审议通过《上海市司法改革试点方案》,提出探索法官检察官惩戒制度改革任务。20xx年9月,最高人民法院、最高人民检察院分别下发《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》,规定应当追究法官、检察官司法责任的,移送法官惩戒委员会、检察官惩戒委员会审议;20xx年10月,联合印发《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》,决定建立法官检察官惩戒制度。随后出台了《最高人民法院关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》《最高人民法院关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》《人民检察院司法责任追究条例》《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》《关于加强司法权力运行监督管理的意见》《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》《关于加强政法领域执法司法制约监督制度机制建设的意见》,对推进法官检察官惩戒制度改革和完善相关制度机制作出规定。

2.相关法律规定情况

20xx年4月,第十三届全国人大常委会第十次会议对《法官法》《检察官法》进行修订,规定在最高人民法院、最高人民检察院和省(自治区、直辖市)设立法官惩戒委员会、检察官惩戒委员会,负责从专业角度审查认定法官、检察官是否存在故意违反法律法规办理案件和因重大过失导致裁判结果错误、案件错

误并造成严重后果的违反审判职责、检察职责的行为,提出构成

故意违反职责、存在重大过失、存在一般过失或者没有违反职责等审查意见。同时规定,两个惩戒委员会分别由法官代表、检察官代表和其他从事法律职业的人员及有关方面代表组成,其中法官代表、检察官代表不少于半数。至此,我国从法律层面正式将法官检察官惩戒制度予以固定。

3.国家层面法官检察官惩戒委员会设立情况目前,最高人民法院、最高人民检察院尚未设立最高人民法

院法官惩戒委员会、最高人民检察院检察官惩戒委员会。

(二)省内外法官检察官惩戒、其他职业惩戒运行情况及惩戒实践经验

1.省内外法官检察官惩戒运行情况

(1)我省法官检察官惩戒运行情况。①惩戒委员会组建情况。20xx年10月,省法院、省检察院分别成立省法官惩戒委员会、省检察官惩戒委员会。省法官惩戒委员会委员为17名,分为常任委员和非常任委员;常任委员由法院、组织部、政法委、人大监察司法委领导和人大代表、政协委员、法学专家、律师代表9人组成,非常任委员由三级法院法官代表8人担任。省检察官惩戒委员会委员为19名,分为专门委员、专家委员和检察官代表委员;专门委员由检察院、组织部、政法委、人大监察司法委领导7人组成,专家委员由人大代表、政协委员、法学专家、律师代表4人组成,检察官代表委员由三级检察院检察官代表8

人担任。省法官惩戒委员会主任、省检察官惩戒委员会主任分别

由省法院院长、省检察院检察长担任,相应下设惩戒工作办公室,负责承担日常工作。②相关改革文件和惩戒运行机制制定情况。省法院制定了《关于审判权运行机制改革的实施意见(试行)》

《落实违法办案责任暂行规定》,省检察院先后制定、修订了三级检察院《检察官司法办案权力清单》等与惩戒相关的改革文件。目前,两个惩戒委员会除审议通过惩戒委员会章程外,尚未制定其他有关惩戒运行机制的规定,也未开展惩戒审议事项。③惩戒前期工作开展情况。20xx年以来,省法院、省检察院开展了一些惩戒前期准备工作,分别对20xx年以来审结的案件随机开展评查和20xx年以来经审判监督程序改判无罪的案件组织评查,为正式启动惩戒作准备。

(2)外省法官检察官惩戒运行实践。①建立惩戒线索发现机制。河南省检察院出台《检察官司法过错责任追究办法(试行)》,在司法责任追究程序中对惩戒线索发现途径予以明确,规定监察部门根据来信来访、申诉赔偿、检务督察、专项检察、案件管理和业务指导,启动司法过错责任调查,认为需要追究检察官故意违反法律法规责任或者重大过失责任的,移送检察官惩戒委员会审议。②建立惩戒前置审查机制。辽宁省明确由省委政法委相关负责人和学术界、律师协会、法检系统代表等7名经验丰富的"行家"组成惩戒专家委员会,先行审查形成初审决定,惩戒委员会大会对初审决定进行审议,以票决方式形成最终惩戒意

见。③建立惩戒举证评鉴机制。上海市高级法院出台《关于完善

司法责任制的实施意见》,规定法官遴选(惩戒)工作办公室向市法官、检察官遴选(惩戒)委员会通报当事法官的违法审判事实及拟处理建议,并就其违法审判行为和主观过错进行举证。上海市检察院出台《落实司法责任制工作细则(试行)》,规定市检察院成立司法责任评鉴委员会,作出的司法评鉴结果经检察委员会讨论后报党组决定,认为应承担责任的,根据惩戒相关规定和程序予以追究。④建立惩戒听证程序机制。黑龙江省高级法院提出建立法官惩戒听证制度,由惩戒委员会听取相关部门调查意见和当事法官陈述、辩解,双方进行举证质证,最后由惩戒委员会对当事法官是否存在违反审判职责问题进行审议,形成一致意见。⑤建立执行惩戒委员会机制。云南省针对惩戒委员会委员兼职身份、地域分散和难以集中等实际,从31名惩戒委员中随机抽选13人开展听证、审议工作,简化程序,为后续救济留足空间,较好地兼顾了惩戒工作的规范性和灵活性。

2.其他职业惩戒制度运行情况

(1)律师行业惩戒工作程序。20xx年3月,中华全国律师协会制定《全国律协关于进一步加强和改进律师行业惩戒工作的意见》,要求完善调查发现、提请审查、审议决议、权利救济等程序,依法依规查处律师和律师事务所违规违纪行为。

(2)注册会计师惩戒权利救济程序。20xx年7月,中国注册会计师协会修订《中国注册会计师协会会员执业违规行为惩戒

办法》,规定会员对协会惩戒委员会作出的惩戒决定不服的,可

以向协会申诉与维权委员会提起申诉,申诉与维权委员会作出的决定为最终惩戒决定。

(3)期货从业人员惩戒调查和审议程序。20xx年8月,中国期货业协会修订《中国期货业协会纪律惩戒程序》,要求遵循调查与审议分离的原则,明确由协会自律监察部门负责调查,必要时相关业务部门派员加入。调查结束后,协会自律监察部门提交会长办公会审议,会长办公会根据集体讨论意见作出纪律惩戒决定。

3.法官检察官惩戒和其他职业惩戒实践经验

(1)惩戒程序的完整性。律师行业关于惩戒程序的规定比较完整,对调查发现、提请审查、审议决议、权利救济等程序均作出较为详细的规定,形成一个完整的链条,从程序上确保作出的惩戒决定正确。

(2)惩戒程序的专业性。《法官法》《检察官法》规定惩戒委员会负责从专业角度审查法官、检察官是否存在故意违反法律法规办理案件和因重大过失导致裁判结果错误、案件错误并造成严重后果的行为,提出审查意见。如何将应当给予惩戒的行为与因对法律法规的理解认识不一致或能力水平低导致案件错误的行为区别开来,必须由专业人士从专业角度进行审查,这就要求惩戒委员会委员主要由精通法律的专业人士担任。

(3)惩戒程序的公正性。黑龙江省在法官检察官惩戒中设

置听证程序,由双方举证、质证,充分听取双方陈述、辩解意见;

期货从业人员惩戒将调查程序与审议程序分离;注册会计师、律师惩戒规定对决定不服,可以提起申诉进行救济。这些程序设置体现的公平公正,在实体上最大程度保证了惩戒决定的公平公

正。

三、法官检察官惩戒运行存在的问题

(一)运行机制顶层设计不够

我国在20xx年10月建立法官检察官惩戒制度后,国家层面没有出台关于法官检察官惩戒工作程序等运行机制方面的改革文件。全国只有少数省份开展惩戒工作,且做法各异,"摸着石头过河"审议一两件惩戒事项后,因调查发现、提请审查、审议决议、权利救济等方面的运行机制不健全、不完善,惩戒工作陷入困境,相继步入"空转"状态,未再继续深入推进。

(二)惩戒追责原动力不足

部分法院、检察院在内部监督上存在"盲区",存在发现问题不深入、结果运用点到为止的现象,刀刃向内的力度尚待加强;即使评查出问题案件,也不能做到由案及人、由事及人,结果大事化小、小事化了。实践中,法院、检察院主动进行追责的情形一般是社会影响重大、错案已被证实、难以回避问责的案件。

(三)审查认定程序司法属性不强

部分省份由"行家"组成的专家委员会或评鉴委员会通过会议进行讨论,提出初审意见或审查意见。因没有进行听证,审议

程序的独立性、中立性和平等性、对抗性较弱甚至没有,无法对

当事法官检察官是否是基于审判检察的职业特点,对证据、法律、知识、经验和良心作出的司法判断,即是否构成故意违反职责、重大过失、一般过失或者没有违反职责。当事法官检察官的陈述、举证、辩解的权利不能得到充分保障,审查认定过于行政化。有的省份虽举行听证,但系执行委员会开展听证,不是全体委员,未参加听证的委员无法全面了解惩戒争议双方举证、质证、陈述、辩解的情况,可能会导致作出的审议意见存在不全面、不公正的情形。

(四)与纪检监察衔接不畅

惩戒工作与纪检机关执纪工作和监察机关执法工作紧密联系。法官检察官往往是党员,同时又是公职人员,其违法审判检察行为必定属于违纪行为,惩戒审查意见作出后,法院党组、检察院党组与纪检机关、监察机关均应依法、依纪、依规作出相应处理、处分。目前,纪检监察部门与法院检察院等部门就查处移送问题尚未作出规定,相关移送事项尚待细化明确。另外,根据纪检监察制度设置的监督执纪权、监察权位阶高于根据法官检察官惩戒制度设置的惩戒权力,且前者已经成熟运行而后者尚处于探索之中,如果机制不完善、衔接不畅,惩戒委员会作出的审查意见无法移送纪检机关和监察机关最终进行处理,惩戒制度将无法发挥其特有的惩戒作用。

四、完善法官检察官惩戒运行机制的对策建议

(一)坚持党对惩戒工作的领导

1.坚持党管干部习近平总书记强调"法治工作是政治性很强的业务工作,也

是业务性很强的政治工作"。法官检察官作为行使专业性很强的审判权检察权的公务员,必须忠实执行宪法和法律,公正司法。惩戒委员会作为相对独立的第三方机构,根据法院检察院调查结果对审判检察责任进行评定确认,提供专业审查意见。法院党组、检察院党组履行全面从严治党主体责任,按照党员干部分级管理规定,根据惩戒委员会审查意见,最终决定对当事法官检察官进行处理或将其移送纪检监察机关。惩戒决定及处理情况,应及时归入受惩戒法官检察官的干部人事档案。

2.强化顶层设计国家和省级层面的法官检察官惩戒运行机制在主体构成、调

查发现、提请审查、审议决议、权利救济等程序机制均应符合现行《法官法》《检察官法》《公务员法》《公职人员政务处分法》

《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党组织处理规定(试行)》

《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》《人民检察院司法责任追究条例》等法律、党内法规、改革文件、司法文件的规定,形成具有中国特色的法官检察官惩戒制度体系。

3.强化统筹协调法官惩戒与检察官惩戒相关运行机制的规定应当一致,均应

体现司法权的基本特征。二者在明确法官检察官一定程度的办案

自主权限的同时,应严格规定法官检察官应承担的司法办案责任,实现"让审理者裁判"与"由裁判者负责"和"谁办案谁负责"与"谁决定谁负责"的权责对等,以及对法官检察官惩戒力度的平衡,促进司法权力合理配置、顺畅运行。

(二)明确惩戒工作的原则要求

1.遵循司法规律法官检察官依法独立行使专业性很强的审判权检察权。惩戒

应将故意违反法律法规办理案件和因重大过失、一般过失与对法律法规、司法解释理解认识不一致,在专业认知范围内能够予以合理说明等不应作为错案进行责任追究的行为,通过科学、合理、完备的专业审查程序区别开来,严格遵循法定错案判定标准,避免不应当承担审判检察责任的法官检察官受到追责惩戒。

2.责任过错相适应惩戒的轻重应与当事法官检察官违法办案行为及应承担的

责任相适应,惩戒委员会作出审查意见时,应充分考虑当事法官检察官故意违反法律法规办理案件和因重大过失,导致案件裁判结果、案件结果错误并造成严重后果的程度,以及主观过错的表现,做到惩戒问责与过错责任相一致。

3.惩戒教育结合坚持严管和厚爱结合、激励与约束并重,注重教育转化,惩

戒极少数、教育大多数。法官检察官被惩戒后,其所在法院检察

院组织人事部门要做好思想政治工作,继续给予关心,帮助他们

在工作中继续发挥作用。

(三)完善惩戒运行机制

1.完善主体构成机制

(1)加强惩戒委员会人员选任。惩戒委员会由政治素质高、专业能力强、职业操守好的人员组成,主任由惩戒委员会全体委员从实践经验丰富、德高望重的资深法律界人士(非法院院长、检察院检察长)中推选,经同级组织部门对人选把关后产生。委员分为常任委员和非常任委员,其中常任委员由主任和政法委、组织部、人大监察司法委、法院检察院等部门领导各1名担任,非常任委员组成非常任委员库,由人大代表、政协委员、法学专家、律师等系统代表各3名和法官检察官代表若干名组成。

(2)建立常任委员会议和全体委员会议制度。常任委员会议由主任和其他常任委员组成,对惩戒事项形成初审意见。全体委员会议由常任委员和从非常任委员库中随机抽选的人大代表、政协委员、法学专家、律师等系统代表各1名和法官检察官代表若干名组成,其中,法官、检察官代表应不低于全体委员的50%,从辖区内不同层级人民法院、人民检察院选任。全体委员会议负责组织听证并对初审意见进行审议,形成最终审查意见。

(3)建立常设工作机构。惩戒委员会设立工作办公室,承担惩戒委员会日常工作,由法院检察院督察部门承担。

2.建立惩戒受理调查机制

(1)受理问题线索并初步核实。按照干部管理权限,法院

检察院督察部门受理反映法官检察官违反审判检察职责的举报、投诉,以及有关单位、部门移交的相关问题线索。在法院检察院日常监督管理工作中,发现法官检察官有涉嫌违反审判检察职责的行为,需要追究违法审判检察责任的,由办案部门或审判检察管理部门提出初步意见,报请院长检察长批准后移送本院督察部门。法院检察院督察部门经初核,认为有关法官检察官可能存在违反审判检察职责的行为,需要给予惩戒的,报请院长检察长批准后立案,并组织调查。

(2)法院检察院组织调查。在调查过程中,对涉及案件是否存在错误有争议的,应当报请院长检察长批准,由审判检察监督部门进行审查或提请审判委员会检察委员会进行讨论,并提出意见。经审判检察监督部门或审判委员会检察委员会审查,认定案件存在错误,办理该案的法官检察官可能存在违反审判检察职责行为的,法院检察院应当启动惩戒程序,对当事法官检察官立案调查。法官检察官涉嫌违反审判检察职责,已经被立案调查,不宜继续履行职责的,报请院长检察长批准,暂时停止其履行职

务。

(3)保障当事法官检察官合法权益。法院检察院对法官检

察官涉嫌违反审判检察职责行为进行调查的过程中,当事法官检察官享有知情、申请回避、辩解和举证的权利。调查人员应当如实记录当事法官检察官的陈述、辩解和举证,并对法官检察官提

出的问题和要求作出解释和说明。

3.建立惩戒提请审查机制

(1)分别情况处理。一是当事法官检察官存在违反审判检察职责行为,需要给予惩戒的,法院检察院调查部门应将审查报告移送本院督察部门,由督察部门制作提请审议意见书,报送院长检察长审批提请惩戒委员会审议。二是当事法官检察官存在违反审判检察职责行为,但情节较轻无需给予惩戒处理的,由相关部门进行提醒谈话、批评教育、责令检查,或者予以诫勉。三是没有证据证明当事法官检察官存在违反审判检察职责行为,应当撤销案件;经调查当事法官检察官不存在违反审判检察情形的,应当在一定范围内及时澄清、恢复名誉。

(2)分级提请审查。一是省法院省检察院的法官检察官违反审判检察职责的,由省法院省检察院提请省法官检察官惩戒委员会审议。二是市县法院检察院和专门法院检察院的法官检察官违反审判检察职责的,层报省法院省检察院提请省法官检察官惩戒委员会审议。上级法院检察院认为下级法院检察院提请审议的事项不符合相关要求的,可以要求下级法院检察院补充完善,或者将提请审议的材料退回下级法院检察院。

4.建立惩戒专业审查机制

(1)做好听证审议组织工作。一是将审议意见书送达当事法官检察官,告知相关权利与义务。二是提前将会议议程及召开会议的时间、地点通知惩戒委员会委员。三是将听证的时间、地

点通知当事法官检察官和相关法院检察院调查部门。四是根据当

事法官检察官和相关法院检察院调查部门的申请,通知相关证人参加听证。五是做好听证、审议的会议组织工作。

(2)组织开展听证。全体委员会议组织开展听证,按照下列程序进行。一是询问当事法官检察官是否申请回避,并作出决定。二是督察部门派员宣读提请审议意见书。三是调查人员出示当事法官检察官违反审判检察职责的证据,并就其违反审判检察职责行为和主观过错进行举证。四是当事法官检察官陈述、举证、辩解。五是惩戒委员会委员可以就惩戒事项涉及的问题进行询问。六是调查人员和当事法官检察官分别就事实认定、当事法官检察官是否存在过错及过错性质发表意见。七是当事法官检察官最后陈述。

(3)提出初审意见。听证结束后,召开常任委员会议,初步审查惩戒事项,根据惩戒相关资料和听证情况,对惩戒事项进行初步审查,形成初审意见,作为全体委员会议审议文件。如果某惩戒事项存在较大争议,可暂不列入全体委员会议议程。

(4)审议审查意见。常任委员会议形成初审意见后,召开全体委员会议。一是审议应在五分之四以上全体委员出席情况下召开。二是全体委员审议初审意见及相关材料,对证据采信、事实认定、法律法规适用等进行充分讨论,并根据听证情况独立发表意见。三是审议应经全体委员三分之二以上多数通过,对当事

法官检察官是否构成违反审判检察职责提出审查意见。经审议,

未能形成三分之二以上多数意见的,由法院检察院根据审议情况进行补充调查后重新提请审议,或者撤回提请审议事项。四是惩戒委员会认为惩戒事项需要补充调查的,可以要求相关法院检察院补充调查;相关法院检察院也可以申请补充调查。

5.建立惩戒纪检监察衔接机制

(1)移送纪检监察机关。对干部管理权限不在本院的法官检察官涉嫌违反审判检察职责的,应根据有关规定及时移送有管辖权的纪检监察机关。法院检察院在办理法官检察官违反审判检察职责案件过程中,如果发现法官检察官涉嫌犯罪或者需要对其进行不限于审判检察业务的全面调查,应及时移送纪检监察机关。如果惩戒委员会审查意见或法院检察院惩戒决定已经作出,可以作为专业意见供纪检监察机关参考。

(2)征求派驻纪检监察组意见。法院检察院督察部门应及时将惩戒委员会审查意见移送至组织人事部门或调查部门,由组织人事部门或调查部门按照职责权限提出处理建议,征求派驻纪检监察组意见后,报党组研究作出处理决定。

(3)研究作出处理决定。一是对于党员身份的法官检察官,由法院检察院党组或纪检机关依据《中国共产党纪律处分条例》及相关规定作出党纪处分。二是对于担任领导干部的法官检察官,由法院检察院党组依据《中国共产党组织处理规定(试行)》及相关规定作出组织处理。三是对于公职人员的法官检察官,由

监察机关依据《公职人员政务处分法》及相关规定给予政务处分。

四是由法院检察院党组依据法官检察官单独职务序列相关规定,对当事法官检察官作出延期晋升或退出员额等惩戒决定。法官检察官因惩戒委员会意见退出员额5年后,可以重新申请入额。五是由相关法院院长、检察院检察长提请本级人大常委会依据有关人事任免条例及相关规定,免去当事法官检察官的法律职务。上述处理方式,可以单独使用,也可以同时使用。

6.建立惩戒权利救济机制

(1)提出异议。审查意见应书面送达当事法官检察官和相关法院检察院。当事法官检察官对审查意见提出异议的,可以通过督察部门向惩戒委员会提出。惩戒委员会应对异议及其理由进行审议,作出异议审查决定,书面回复当事法官检察官。惩戒委员会审查异议期间,相关法院检察院应暂缓对当事法官检察官作出惩戒决定。

(2)申请复核。法院检察院依据惩戒委员会的审查意见作出惩戒决定后,应以书面形式通知当事法官检察官,并列明理由和依据。当事法官检察官对惩戒决定不服的,可以向作出决定的法院检察院申请复核。法院检察院应以书面形式告知申请人复核决定。复核期间不停止惩戒决定的执行。

(3)提出申诉。当事法官检察官对复核结果不服的,可以向上一级法院检察院提出申诉,也可以不经复核,直接提出申诉。上一级法院检察院应作出处理决定;案情复杂的,可以适当延长

时间。申诉期间不停止惩戒决定的执行。

(4)及时纠正。对法官检察官作出错误处理、处分决定的,在事实查清之后,其所在法院检察院应积极为其恢复名誉、消除不良影响,并商请有关机关依法追究诬告陷害者或滥用职权者的责任。

实现流域协同立法到共同立法的实践与探索

党的十九大报告明确提出实施区域协调发展战略,对推动地区实现更高质量一体化发展具有重大现实意义。从京津冀一体化到成渝双城经济圈建设,从20xx年《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》出台,到《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求坚持"系统观念",专篇部署区域协调发展,我国区域发展的协同性和整体性不断增强,高质量发展的动力源不断拓展。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央总揽全局、科学谋划,部署实施长江经济带发展战略。习近平总书记强调,"把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护、不搞大开发";要走生态优先、绿色发展之路,从生态系统整体性和流域系统性出发,推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理。20xx年12月全国人大常委会出台长江保护法,把习近平总书记关于长江保护的重要指示要求和党中央重大决策部署以法律形式确定下来。作为长江一级支流的X河,全国人大常委会栗战书委员长十分重视,20xx年

6月和20xx年1月,先后两次对X三省共同立法保护X河流域作出批示,要求三省开展跨流域共同立法探索,共同推动X河

流域生态保护和高质量发展。X省人大常委会深入贯彻落实习近

平生态文明思想、习近平法治思想,认真落实栗战书委员长两次批示精神,在全国人大全面指导下,在省委的坚强领导下,与云南省、四川省人大常委会共同制定并出台三省一致的关于加强X河流域共同保护的决定(以下简称"决定"),以及各自的X河流域保护条例(以下简称"条例"),并于20xx年5月底经三省人大常委会分别审议、全票通过,7月1日同步实施。20xx年7月,栗战书委员长在X调研座谈时,对X河流域保护共同立法给予了肯定。

一、X河流域保护共同立法的现实意义

协同立法是地缘相近的两个以上平行立法主体之间,就涉及各方利益关切但跨行政区域的法律调整对象协商相关立法内容,并分别根据各自的立法权限和立法程序以立法形式体现协商内容的一致行为。共同立法则是在协同立法的基础上,更多反映共同意志、共同行动、统一标准等重大事项,要求法规文本的"同一化"和法规生效的"同步化",是一种更高层次的同步、统一和相互认同。

区域协同立法是法治普遍性原理在区域协调发展实践的具体呈现,它具有促进资源有效利用、保障协同战略实施的实践价值,能够弥补现有法律供给不足,弥合地方间法治发展差异。20xx年,栗战书委员长在省级人大立法工作交流会上强调,地方人大要着眼于推动区域协调发展,围绕区域发展战略和特点,积极探

索所在区域协同发展的立法问题,抓好协同立法。以京津冀和长

三角沪、苏、浙、皖三省一市为代表的各地人大勇于探索,持续开展了一系列形式多样、内涵丰富的协同立法实践,依法保障和推动区域协调发展战略落实落地。X河流域保护共同立法,是在全国人大指导下地方立法形式的一次创新实践,X三省通过共同立法提升生态环境保护的协同性和整体性,丰富了现有立法体制的内涵,为各地开展协同立法共同立法提供了有益借鉴和经验示

范。

(一)X河流域保护共同立法是构建新发展格局的应有之义

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央将系统观念作为具有基础性的思想和工作方法,提出了一系列旨在促进国家发展的重大战略。实现经济社会发展全面绿色转型,构建新发展格局必须坚持系统观念。由于X三省行政区域内的流域功能定位、产业布局、保护方式和环境监管执法标准等存在差异,三省联动不足,以行政单元为管理边界和单要素的割裂式治理,使得"各自为阵""分河而治"带来的流域治理难题还较为突出,亟需树立"共生共赢""协同合作"的理念,通过共同立法破除区域生态环境协同治理中行政管辖造成的属地主义弊端,统筹考虑上游与下游、干流与支流、左岸与右岸等关系,以系统性思维解决跨行政区域的协调配合、联防联控问题,促进省际间跨区域生态环境保护共同治理。

(二)X河流域保护共同立法是融入长江经济带发展的路径

选择

习近平总书记高度重视长江生态环境保护,三次亲自主持召

开长江经济带发展座谈会,站在历史和全局的高度,从中华民族

长远利益考虑,对推动长江经济带生态环境修复和高质量发展作出重大部署、提出明确要求。为贯彻落实习近平总书记关于长江保护的重要指示要求和党中央重大决策部署,全国人大常委会颁布实施了长江保护法。X河是长江上游的重要生态屏障,流域内三省需要将X河流域生态保护和绿色发展纳入长江经济带发展战略中去谋划、去落实,把自身发展放到协同发展的大局之中,根据流域实际贯彻实施、细化补充长江保护法,加强X河流域生态环境系统保护修复,强化生态环境协同治理,共同寻求有效适应全流域完整性管理需求的法治路径,全面推进长江经济带X河流域高质量发展。

(三)X河流域保护共同立法是完善立法体制的制度探索

我国确立了统一而又分层次的立法体制,为维护社会主义法制的统一和尊严,保障各个层次的立法活动和谐、有序进行,划分了中央与地方的立法权限,遵循"在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性"的原则。区域协同发展战略、生态环境保护和协同治理,需要多个行政区域共同参与,受制于固有的权力和行使权力的范围,行政区域之间的联合被认为超越其权限而不被鼓励。涉及区域协调发展的法治建设,在现有的行政区划与立法体制下,不太可能采取区域整合、合并的方式或者全部

由国家层面来推进,需要法律制度的创新和新的法律资源。省级

行政区域通过协同立法共同立法方式破解协同发展难题,有利于最大限度地统一区域环境与经济发展的法律依据、协调治理举措,完善协同治理机制、巩固协同治理成果,弥补现有立法体制的制度空白。

(四)X河流域保护共同立法是回应人民群众共同诉求的法治行动

X河流经X三省,是长江流域唯一保持自然流态的一级支流,是长江上游众多珍稀特有鱼类的重要栖息地和繁殖场所,被誉为长江上游的"生态河""美酒河""美景河""英雄河",保护好X河对构建长江上游重要生态安全屏障、对地区经济社会发展和生态文明建设意义重大。三省人民群众十分珍视X河流域特有的历史、文化和生态资源,保护生态环境就是保护生产力、绿水青山就是金山银山成为三省人民群众共同的诉求。传统生态治理模式缺乏统一的规划、标准和防治等举措,生态治理陷入孤立、碎片化的无序状态,治理效率低下,这是区域间共同面对的棘手问题。流域生态系统的整体性及其生态服务功能的公共性,决定了流域治理必须从碎片化走向协同,由属地管理向区域共治转变。打破流域生态环境治理区域分割的藩篱,构建协同治理长效机制,追求生态治理的共生性、整体性、系统性,最终实现流域可持续发展、增进流域内人民群众福祉,亟需协同立法共同立法予以回应。

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二、X河流域保护共同立法的实践路径

法治是生态环境保护的基本方式和重要依托,流域生态环境协同治理离不开和谐统一的流域法治环境,通过区域协同立法共同立法服务区域生态环境协同治理,有利于促进流域法制一体

化。

(一)共同立法的实践基础--《X省X河流域保护条例》

早在20xx年,X省率先出台全国第一部流域管理地方性法规《X省X河流域保护条例》(以下简称《条例》)。《条例》打破以往仅针对某一方面的单一立法模式,秉承保护优先、适度开发原则,立足对流域自然、社会、经济、文化各要素组成的生态系统进行整体管理,统筹协调各系统之间的关系,统筹兼顾XX河流域上下游、左右岸、干支流之间在经济社会发展、生态建设和环境保护以及资源开发利用等方面的不同利益需求,探索建立流域管理与行政区域管理相结合、行政区域管理服从流域管理的管理体制,先行先试作出了制度探索。省人大常委会积极发挥主导作用,从立项、起草、论证到提案,都由人大自己负责,加强与有关方面的沟通协调,使各方面的意见和关切得到充分表达。立法中牢固树立政治意识、大局意识,不仅在《条例》出台前专程走访云南和四川两省征求意见建议,还前瞻性地提出了X河法治保护应当"一省先行、三省齐推"的思路,"加强与邻省的沟通协调"被明确写进《条例》。协同立法的先进理念在那时已经萌芽。

《条例》颁布实施以后,省人大常委会不断强化人大监督,

20xx年至20xx年连续3年、20xx年第四次组织开展X河X环保行活动,持续跟踪监督突出环境问题的整改。20xx年,组织对《条例》开展立法后评估,创造性地实行跨区域合作,特别邀请全国人大、水利部长江委等国家层面的专家及四川省、云南省人大常委会全程参与,总结、提炼X以法治思维和法治方式推动流域经济与环境协调发展的先行先试经验模式。十年来,省政府就X河流域保护建立了"一揽子"长效管理机制,扎实推进生态文明建设12项制度创新,还在全国率先建立起从省到村的五级河长制,设立从省到乡的"双总河长"。全省累计投入X河流域环保基础设施建设资金达40多亿元,关闭小酒厂、小作坊

2000余家,建成县级以上城镇污水处理厂21座,80%以上的行政村生活垃圾得到收运处置。X河特有的珍稀鱼类由以前的46种增加到了目前的64种,还发现了国家二级珍稀保护鱼类胭脂鱼;20xx年X河(X段)荣获"中国好水"优质水源称号;20xx年,流域森林覆盖率达61%,16个水质监测断面水质优良率达

100%,出境断面水质维持在Ⅱ类以上,高于国家标准;流域地区生产总值占全省比重超过20%,人均地区生产总值、农村居民人均可支配收入均超过全省平均水平,X河流域生态环境质量与经济发展实现了双赢,正在走出一条百姓富与生态美有机结合的发展新路。这些举措和成效为三省共同立法保护X河流域奠定了坚实的实践基础,《条例》也因此成为三省共同立法时四川、

云南新制定各自X河保护条例的蓝本。

(二)全国人大全面指导开启地方共同立法新篇章

全国人大常委会对地方性法规行使立法监督权,为维护法制统一,需要加强对地方立法的指导和协调。栗战书委员长高度重视X河流域保护共同立法工作,以全流域保护一盘棋的战略思维,从流域综合治理、系统治理、依法治理的角度,为X三省依法推进X河流域生态保护和高质量发展提供了具体指导和路径指引。全国人大常委会分管领导两次组织召开三省共同立法推进会议,深入X河流域实地调研,根据栗战书委员长批示精神,提出共同立法统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施、统一责任"五个统一"的要求,指导推进共同立法工作。全国人大环资委、常委会法工委加强与三省人大有关机构的沟通交流,先后四次召开视频会议,了解立法进度、协调三省联动;参加三省秘书长联席会讨论协商,还直接参与三省联合起草和改稿工作,就共同立法的内涵、方法、步骤、程序等立法技术和立法重点难点问题提供指导支持。三省自觉接受全国人大的指导,积极请示汇报,每一过程的草案稿都向全国人大征求意见;共同立法的牵头省份、立法形式、立法工作机制、主要立法内容等,均是在全国人大的指导下确定。"决定"和"条例"通过后,全国人大常委会办公厅组织中央主要媒体进行专题集体采访,推动宣传贯彻工作。此次共同立法,开创了全国人大常委会全面指导地方协同立法共同立法新模式,赋予了地方立法新的内涵,《中国人

大》将其称之为共同立法的经典范本。

(三)X河流域保护共同立法的模式和内容

X三省在全国人大常委会的指导下,深刻领会把握自我发展和协同发展的关系,运用法治思维、法治方式加强跨流域规划、政策和重大事项、利益冲突的统筹协调,在法律层面有效增强流域保护的系统性、整体性、协同性,通过"决定"+"条例"的模式,按照同一文本、同时审议、同时公布、同时实施的标准,实现了区域立法从协同到共立的跃升。

共同立法的原则和内容。共同立法站在人与自然和谐共生的高度来谋划经济社会发展,建立健全保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的利益导向机制,引导和倒逼形成绿色发展方式、生产方式和生活方式,推动实现从"要我保护"到"我要保护"的转变。同时,细化衔接长江保护法有关规定,坚持系统观念,突出水资源、水环境、水生态协同治理,山水林田湖草沙一体化保护和修复,切实维护流域生态系统原真性和完整性,保护X河流域独特的自然、生态和人文环境。三省人大常委会在消除分歧和解决问题上做文章,在形成共识与加强合作上下功夫,围绕X河流域保护的重大问题,以"决定"+"条例"的立法形式探索实现流域绿色发展平衡之道。三省共同决定内容完全一致,就X河流域保护遵循的共同原则、采取的共同措施等重大问题作出共同承诺;各省的条例细化了三省保护X河流域的防治措施、法律责任等,组织制定并实施更严格的水环

境质量标准,禁止在X河流域进行一切捕捞行为,禁止非法采

砂活动,禁止在河湖管理范围内倾倒、填埋、堆放、弃置、处理固体废物,禁止违法利用、占用X河流域水域岸线等,狠抓突出问题整治。"条例"和"决定"互相融合、相辅相成,既强化流域共治,又体现各自特色,将有效破解共立和共治的难题,使流域层面的整体治理效能最大化,为区域共同立法提供了X河方案。

共同立法的机制和做法。不同于京津冀、长三角三省一市等地区协同立法,源自区域一体化发展需求,担负落实国家区域协调发展战略的责任和使命,X河流域保护共同立法没有国家战略驱动,立法需求来源于流域内三省以新发展理念共护X河一江清水的共同意愿。虽然相较于已经有协同立法成熟经验的其他地区,这一启动机制略显松散,但正是在这种强烈的共同意愿支撑下,X三省面对没有相同路径可以参照等各种困难和挑战,大胆探寻出一条立法保障全流域共同治理的新路径。

一是坚持正确的指导思想。共同立法坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习贯彻落实习近平生态文明思想、习近平法治思想,认真贯彻落实习近平总书记关于"共抓大保护,不搞大开发""生态优先、绿色发展"等重要指示精神;贯彻执行上位法和国家相关政策文件的新精神,特别是长江保护法的立法原则、最新理念和重要制度,坚持以高质量发展统揽全局,以更高站位、更高标准、更高要求、更高水平推进X河流

域保护。

二是坚持党对立法工作的领导。坚持党的领导是立法工作的政治原则,也是做好立法工作的根本保证。党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。X省委高度重视X河流域保护共同立法,省委书记、省人大常委会主任谌贻琴主持召开省委常委会专题研究,并多次作出指示,要求抓好共同立法工作;省人大常委会党组组织召开10余次专题会部署落实,成立了由三位省级领导任组长的领导小组,发挥把方向、管大局、保落实的重要作用。

三是坚持人大主导,牵头完成新任务新课题。人大主导立法有利于克服部门利益,提高立法质量,发挥立法引领保障作用。共同立法作为重大改革任务,由人大主导首先夯实了高质量立法的责任根基。X省人大常委会建立了人大副主任、分管副省长共同负责的"双组长工作专班制",自主起草、集中攻关;统筹协调、加强各方参与联动,充分发挥流域内有关方面法治实践丰富的优势,对各方面提出的意见建议进行通盘考虑,科学论证评估,增强立法的针对性、及时性和系统性。

四是坚持建立完善共同立法机制。三省秘书长联席会议作为共同立法的议事机制和决策层,是共同立法的组织保障,发挥统筹各方面力量、协调处理意见分歧、保障目标任务扎实推进的作用。成立三省共同立法专班,开展共同调研、共同起草、共同论

证修改工作,是此次共同立法的工作方式创新,对重大紧急任务

的完成而言,效率最高,能保证步调一致、集中力量解决问题。三省遇到的矛盾和焦点、难点问题,都及时报请全国人大有关专委会、常委会工作机构研究,寻求全国人大的有力支持和具体指导。复杂疑难问题向全国人大请示汇报机制,在共同立法的关键节点上对化解分歧、顺利推进发挥了突出作用。

三、区域协同立法共同立法的模式探究

最早的地方协同立法实践可追溯至2006年东北三省辽宁、黑龙江和吉林召开的立法协作座谈会,达成了《东北三省政府立法协作框架协议》,明确要求三省根据共同性或相关性立法事项采取不同形式的立法协作。此后,京津冀、长三角、泛珠三角直至新近的粤港澳大湾区等区域的一体化发展均对协同立法进行了不同形式、范围和程度的实践探索。四川、重庆两地人大常委会就优化营商环境开展协同立法;广西人大常委会修订《广西北部湾经济区条例》,明确各设区的市建立协同立法机制。区域协同立法方兴未艾,正在逐步走向深化。

(一)国内已有协同立法模式分析

探究已有区域协同立法模式,主要有以下三种:一是对共性立法项目由一省市牵头组织起草,其他省市配合;对其他立法项目,由各省市独自立法,结果由其他省市共享。这种模式最早在东三省地区出现,京津冀区域在水污染防治、道路运输等协同立法中多有采用。二是采取协调互补的立法协作模式,共同确定一

个示范性条款文本,在具体到本地立法的表述时则可有个性化差

异,最终形成若干个不同版本的立法文件,由各地人大常委会分别审议通过,在本行政区域内施行。这种模式具有开放、灵活的特点,尤以长三角区域协同立法最为典型。20xx年,长三角区域三省一市人大常委会分别制定或修改了大气污染防治条例,在条例中均专章规定了大气污染防治协作作为标准条款,内容上保持一致。虽然四方的条例在章节设置、条款顺序和法律规范表达等方面不尽相同,但大体上体现了跨区域协同的意思表示,并且基本做到同步立项、同步起草、同步审议、同步通过和实施,为协同立法向共同立法迈进做好了准备。三是围绕重大立法项目成立联合工作组,从立法草案的准备阶段即开展协同,共同进行调研起草修改论证工作,便于为下一阶段法规同步审议、表决、公布实施等夯实基础。

值得一提的是,20xx年起,京津冀三地人大先后出台了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》《京津冀人大立法项目协同办法》《京津冀人大法制工作机构联系办法》和《京津冀人大立法项目协同实施细则》等协同立法规范性文件,形成了联席会议机制、协商沟通机制、立法规划协同机制、法规清理常态化机制等一系列立法协同机制,目前已就50多部法规开展了不同程度的工作协同。在推动长三角区域一体化的路径中,三省一市建立了地方人大立法工作联席会议制度,确立了区域立法工作协同的基本制度框架,包括立法规划计划协同、起草工作协同、立

法工作推进协同、立法工作共享等方面,区域协同立法获得了全

方位、多层次、一体化协同的内涵和外延,已从一种松散型协同向紧密型协同的强协同立法形式转化。

(二)X河流域保护共同立法模式对比

较之已有的立法模式,X河流域保护共同立法是一种兼而有之的模式。第一阶段三省起草修订各自的X河流域保护条例时,由四川省人大常委会牵头,以X20xx年《条例》为蓝本,起草了三省条例共同文本,实现了立法宗旨、主要内容、体例等基本相同;第二阶段制定关于加强X河流域共同保护的决定时,由三省秘书长联席会议确定成立三省共同的起草专班,共同开展调研、共同起草文本,经过反复协商,形成内容完全一致的共同决定文本,并最终做到了三省"决定"+"条例"同时审议、同时公布、同时实施。工作机制方面,X河流域保护共同立法有其自身的特点:一是全国人大常委会的指导全面具体,上下联动形成立法工作整体合力,进一步统一思想、协调意见分歧、统筹立法进度、提高立法质量和效率。二是专班制提供组织保障。三省有共同的工作专班,各省有各自的工作专班,分层次的专班制为重大立法项目的推进提供了组织保障和能力支撑。三是X先行先试经验打下良好基础。X《条例》实施10年来,接受了实践充分的检验,其立法定位、基本原则、规范措施等先行先试的制度设计,以及环保行、立法后评估查找的问题能够作为三省共同立法的实践支撑,以其文本作为三省共同立法的蓝本减少了起草的

难度,三省更有针对性的就共性问题达成共识。共同"决定"真

正实现体例结构、适用范围、基本制度、监管或调控的目标措施程序以及法律责任等方面的一致,以及时间效力与空间效力的协调一致;"条例"以"决定"为指导原则、行动纲领,细化各省的贯彻落实措施,并基本统一了跨区域联合保护的专章内容。在共同立法中蕴含协同立法,"决定"+"条例"的组合,充分运用立法资源,形成了X河流域生态环境保护的制度合力,为地方共同立法探索了新路子、新模式,提供了新经验。

四、深化地方协同立法共同立法的对策建议

明确的区域协作立法机制是区域协调发展和跨区域生态环境治理的重要保障。但是,宪法和立法法都未对区域协同立法作出明确规定,也未对其法律地位予以正式界定,从法理角度看,其与现行立法体制存在着内在的冲突。另一方面,行政格局的复杂性导致环境政策的不均衡,经济发展的不均衡性导致环境治理能力的差异,对环境污染的评价与环境质量的需要不同,在协同治理中很难做到标准统一、政策均衡。诸多矛盾之下,区域协同立法不可避免的存在相对松散、约束力不强的问题。X河流域保护共同立法面临同样的困境:区域环境协同治理机制不够健全;协同立法的启动机制缺失,区域立法主体参与立法容易陷入被动;立法原则过于宏观容易忽略区域内部各地方的差异性;立法主体较为单一,政府和社会公众协同立法参与度低;区域环境治理缺乏区域政策制定协调机构,对区域政策向各地方政策的转化

以及协调各地方政策冲突较为乏力。此次立法中,X省曾提出三

省建立联席会议协调机制的常设执行机构并在共同决定中予以明确,但因为各方意见不一未被采纳。共同决定更接近于理念宣导、政策引导的"软法",协同治理的机制建立、治理权限、责任划分、责任追究、监督方式等方面的规定原则性较强,可操作性有待考察。在总结经验和不足的基础上,就共同立法协同立法的顶层设计和制度安排,深化协同立法共同立法实践探索,提出几点建议。

(一)加强区域协同立法共同立法顶层设计

区域协同立法虽然是立法领域产生的新事物,但它与国家结构形式、人民代表大会制度的政治体制以及现行的立法体制,都有内在关系。区域协同发展的要义,是一种与地方保护主义相区别的联合法治方式,反映了不同法域立法主体之间的平等合作关系,保障了法律调整对象跨域流动而产生的新法益和新法域。建议有关方面综合考虑各种因素,确保区域协同立法的整体部署,不妨由全国人大常委会以授权方式,明确赋予相关区域就特定事务共同立法的权力,以确保其合法性。国家立法机关有必要通过修改立法法或制定专门法律的方式,对区域协同立法作出全方位的顶层设计,尤其是确立中央层面的宏观协调、备案审查、争端解决等机制,以支持、引导、监督区域协同立法,确保国家法制统一。

(二)坚持党对立法工作的领导,实现立法工作与改革决策

协调推进

习近平总书记指出,党委要高度重视法制建设,进一步加强和改进对立法工作的领导,适时提出立法建议,及时研究立法工作中重大问题。加强党对协同立法的领导,主动对协同发展中的重大改革创新作出运筹谋划、科学决策,确定立法协同的总体思路、重点任务,明确立法协同的总体立法路径和重点立法项目,取得更高层面的共识和行动,为协同立法提供坚强政治保障。各级人大常委会在具体立法工作中,要深刻认识新战略带来的新变化新要求,围绕区域发展战略和特点,积极探索所在区域协同发展的立法问题,运用法治思维和法治手段将地方党委贯彻党中央大政方针的改革举措依法落实到位,做到政策导向和立法决策统一衔接,改革和法治相互促进、相得益彰。

(三)全国人大常委会的指导规范化制度化

区域协同立法目前大多属于一种依靠政策推动的法律活动,协同立法的主体、范围、条件、程序等均未明确,全国人大对具体协同立法项目的指导和监督活动也尚未制度化、规范化。区域协同立法涉及一系列重大复杂的理论问题,建议全国人大常委会支持和推动有关地方开展流域区域共同立法,加强指导培训;就国家层面如何推动区域协同立法开展调研,条件成熟时,针对区域协同立法的具体指导内容、指导规范、指导程序等出台文件。在全国人大指导下,鼓励和支持专家学者开展多层次多领域的理论研讨和法学课题研究,将协同立法共同立法理论与实践研究推

向深入,更好服务地方立法实际需要。地方人大要在现有立法体

制内,用好用足地方立法权,针对区域重点发展领域的规范空白或冲突问题主动开展协同立法。X山川秀丽、河流众多,各级人大常委会要着眼于山水林田湖草沙的系统治理,一盘棋考虑、一体化推进,着力解决生态环境保护深层次结构性矛盾,践行区域生态环境综合效益的法律价值,回应协同制度诉求。针对省内跨区域跨流域的生态环境协同治理,可以在省人大常委会设置或者指定专门机构对接和协调区域立法工作,科学把握好上下级地方性法规的关系,发挥省级立法对超越域内立法权限的立法事项统筹协调功能,注重市州立法的针对性和灵活性,形成省级立法与市州立法彼此间有机互动、互为补充,保障地方性法规既能反映各自行政区域的特色,又能实现区域协同立法的整体效应。

按名责实各司其职 统筹协调形成合力

推动新时代基层纪检监察工作实现高质量发展

基层治理是国家治理的基石,没有监督的基层治理不会有善治。推动全面从严治党向基层延伸、加强基层监督,提高基层治理能力和治理水平,是党中央提出的明确要求。党的十八大以来,习近平总书记对基层监督工作作出了一系列重要论述和指示批示,为推动全面从严治党向基层延伸、加强基层监督工作指明了前进方向、提供了行动指南。

乡镇纪委(街道纪工委)监察办公室(以下简称"乡镇纪委")作为最基层的纪检监察机构,肩负着协助乡镇党委(街道党工委)推进全面从严治党、加强党风廉政建设和组织协调反腐败工作的重任,是维护群众切身利益、巩固党的执政基础最重要、最现实、最可靠的力量支撑。新形势下,补齐乡镇纪委建设短板,提升基层纪检监察机关监督能力,推动监督向基层延伸,对于维护党的集中统一领导、巩固党的执政基础、坚持和完善党和国家监督体系、健全完善基层社会治理体系、推动基层纪检监察工作实现高质量发展具有十分重要的意义。

一、加强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸的重要意义

(一)加强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸是厚植党的执

政基础的必然要求

民心是最大的政治,全心全意为人民服务是党的根本宗旨。乡镇纪委能否充分发挥职能作用,直接关系到党的路线方针政策在"最后一公里"的落地落实,直接关系到人民群众切身利益的维护保障。加强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸,目的就是为了加强对基层党员干部和行使公权力的公职人员的监督,持续整治群众身边腐败和作风问题,让人民群众在正风肃纪反腐中感受到公平正义,不断增强人民群众对党的信赖和拥护,厚植党执政的政治基础和群众基础。

(二)加强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸是提升基层治理水平的必然要求

推动监督向基层延伸,做深做实基层监督,是深化纪检监察体制改革、坚持和完善党和国家监督体系、提升基层治理能力和水平的重要任务。纪检监察机关作为党内监督和国家监察的专责机关,在推动纪检监察工作融入国家治理体系和治理能力现代化建设中承担着重要职责使命。加强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸,强化对基层权力运行的制约和监督,推动监督融入基层治理,能够释放更大治理效能,提升基层治理能力和治理水平。

(三)加强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸是实现纪检监察工作高质量发展的必然要求

基层是全部工作的基础和关键环节,纪检监察工作最坚实的

力量支撑在基层。赵乐际同志指出,纪检监察工作高质量发展既

是重大理论课题,也是重大实践课题。要推动纪检监察工作高质量发展行稳致远,必须要加强乡镇纪委建设,通过健全完善乡镇纪检监察组织体系,明晰工作职责任务,创新工作机制模式,持续推动基层纪检监察工作规范化法治化发展,从而实现纪检监察工作的整体性提升。

二、X省加强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸的做法及成

党的十八大以来,X省各级纪检监察机关立足基层监督工作

实际,在加强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸方面不断进行探

索实践,基层监督工作取得了积极成效。

(一)聚焦监督全覆盖,健全完善基层监督体系

一是健全完善乡镇纪检组织。X省纪委省监委结合实际,认真贯彻落实党中央、中央纪委关于加强乡镇纪检组织建设的决策部署,深入推进基层党风廉政建设和反腐败工作,扎实做好抓基层、打基础的工作。从充分发挥职能作用、建立健全工作机制、加强干部管理教育培训、落实工作保障等方面对加强乡镇纪检组织建设作出制度安排,所有乡镇(街道)均设立纪委(纪工委),并充实了纪检监察干部队伍力量。多数乡镇纪委(街道纪工委)委员按5名予以配备,地域面积较大、人口规模较多的乡镇(街道)还根据相关规定增设到了7名,乡镇纪委基本实现了"有人干活"。二是推动监察职能向乡镇延伸。为实现对乡镇(街道)

及所辖范围内所有行使公权力的公职人员的监督全覆盖,20xx

年1月X省深化监察体制改革试点工作小组办公室印发文件,对乡镇(街道)设置监察办公室予以明确,监察办公室与乡镇纪委合署办公,实行"一套机构、两个名称"。乡镇(街道)监察办公室根据县(市、区)监察委员会授权,按照管理权限,依法履行监督、调查、处置职责。通过向乡镇(街道)派出监察办公室,监督的"触角"进一步向基层延伸,基层监督逐渐实起来、严起来、强起来。三是积极推进村级民主监督。按照中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》要求,全省各地乡镇纪委指导村(居)务监督委员会健全完善相关制度,紧紧围绕村级"三重一大"事项、集体"三资"管理、涉农补贴资金发放、宅基地审批等村级小微权力,整合村(居)务监督委员会、民生监督员等基层监督力量,切实加强和改进村级民主监督工作,从严规范和制约村级"微权力"运行。

(二)聚焦基层微权力,做深做细做实民生监督

一是紧盯民生问题,推动民生监督全覆盖。为进一步加强对基层民生政策落实情况和民生项目资金管理使用情况的有效监督,20xx年3月开始,X省在前期探索实践基础上,由省委办公厅、省人民政府办公厅印发了《关于在全省乡镇设立民生项目监督特派组的通知》,在全国范围内率先推行设立乡镇民生项目监督特派组。通过整合县级纪委派出机构和乡镇纪委力量,设立

1482个民生监督组覆盖全省所有乡镇(街道),所有村(社区)

均配备民生监督员,形成了贯通县、乡、村三级的民生监督网络。

二是紧盯重点领域,持续加大民生监督力度。紧盯脱贫攻坚、城乡低保、农村危房改造等重点民生领域,把监督的"显微镜"牢牢聚焦在人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题上。全省乡镇纪委通过开展专项监督检查,科学选择监督重点,精准发现民生领域问题。仅20xx至20xx年三年时间内,就发现民生问题

万个,立案万余件,给予党纪政务处分万余人,移

送司法机关1600余人。三是紧盯基层腐败,持续开展作风问题整治。立足基层实际和社会治理,深入整治基层民生领域"微腐败"和侵害群众切身利益问题,一体推进不敢腐、不能腐、不想腐,让人民群众在反腐"拍蝇"中增强获得感、幸福感。党的十九大以来,全省乡镇纪委共查处民生领域腐败和作风问题万余个,批评教育帮助和处理万余人,其中给予党纪政务处分

万余人。

(三)聚焦工作机制创新,提升基层监督工作实效

一是探索建立片区协作机制。在认真总结民生监督工作经验基础上,按照"地域相邻、分片协作,上下联动、优势互补"的原则,在县域范围内统筹整合县乡两级纪检监察机构力量,采取"县级纪委班子成员+纪检监察室+派驻监督组+乡镇纪委"混编作战模式,探索一体推进监督检查、案件审理、提级监督等的片区协作机制,有效解决了以往乡镇纪委力量不足办不了案、业务不精办不好案、顾虑人情不愿办案、硬件滞后无法办案等问题。

二是探索实施"三员合一"改革。为有效盘活村级监督力量,安

顺市镇宁自治县积极探索将原有村(社区)党组织纪检委员、村

(居)务监督委员会主任和村(社区)民生监督员整合为专职纪检监督员的"三员合一"改革,并通过明确工作职责,完善工作机制等,构建起了务实管用、科学高效的基层监督体系,大力推进清廉乡村建设。20xx年,该县村级专职纪检监督员共发现问题228个,同比增长%;推动整改问题187个,同比增长

%;发现问题线索41件,同比增长%;立案34件34人,同比增长%。三是推进脱贫攻坚巡视巡察全覆盖。近年来,X省坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局,通过连续5轮巡视完成对全省66个贫困县、22个与脱贫攻坚关系密切的省直部门和单位巡视全覆盖,市县同步巡察贫困乡镇、贫困村,推动解决了一大批影响脱贫成果的突出问题。通过巡视巡察累计发现问题

万个,移交问题线索万件。根据巡视巡察移交问题线索,纪检监察机关立案6100余件,给予党纪政务处分5800余人,移送司法机关200余人。四是探索建立微权力清单运行机制。紧盯与群众接触最频繁、最直接的乡镇基层站所、村级组织和农民专业合作社等,从规范乡村两级重点岗位、重点人员权力运行管理着眼,探索建立微权力清单运行机制。按照简便直观、易于操作的原则,铜仁市探索建立起乡村两级"六小长"小微权力清单制度。自推行小微权力清单运行机制以来,该市共查找"六小长"廉政风险点262个,公布行政权力2668项,办理审批事项

万件,删减证明材料56项,减少申请材料742项,行政效能得

到大幅提升。

(四)聚焦科技新手段,推动精准监督精准执纪

一是创新应用大数据监督平台。抢抓X省大数据发展机遇,把纪检监察工作同深入推进大数据战略行动有效结合起来,搭建全省民生资金监督大数据平台,为监督执纪插上科技的翅膀。结合专项监督检查中发现的问题,设置互斥资金信息比对、资金重复发放比对、受益对象身份比对等监督模型,精准发现问题线索,引导快速落地查实。目前,全省所有行政村基本实现了民生资金电子显示屏、身份证件扫描查询系统全覆盖。二是强化数据共享推动协同治理。着力打通民政、人社、住建等部门之间的数据信息共享"壁垒",建立起"基础运用、纪检监察、主管部门、失职失责"等4大类监督模型。通过"数据采集-模型比对-线下核实-反馈纠正"的方式,对群众反映问题自动识别归类,快速锁定问题线索,做到精准监督、精准执纪。三是依托大数据监督整治作风顽疾。借力大数据技术,搭建纪律作风扫码评价大数据平台,并组织群众开展"微信扫码评作风"活动。通过大数据信息收集比对,及时了解掌握本地"四风"问题易发多发领域,改变以往单纯依靠纪检监察机关和纪检监察干部寻找"四风"问题线索的工作模式,切实让群众参与到监督中来。

(五)聚焦工作职责定位,推动各类监督贯通融合

一是持之以恒强化政治监督。全省乡镇纪委紧紧围绕贯彻落

实习近平总书记重要指示批示精神和党中央重大决策部署,科学

把握监督重点,注重讲究监督策略,推进政治监督具体化常态化规范化,切实推动党中央和省委重大决策部署落地落实。20xx年以来,全省乡镇纪委紧紧围绕贯彻落实习近平总书记视察X重要讲话精神和推动高质量发展、巩固拓展脱贫攻坚、疫情防控和经济社会发展成果、推进乡村振兴等重大决策部署开展政治监督,以铁的纪律确保政令畅通。二是严格责任开展日常监督。全省乡镇纪委认真落实"两个责任"要求,加强对乡镇党委(街道党工委)落实全面从严治党主体责任情况的监督检查,强化对"一把手"和领导班子成员的监督,严格落实"三个区分开来",坚持抓早抓小,把"四种形态"落实到纪法贯通全过程。党的十九大以来,全省乡镇纪委运用"四种形态"批评教育帮助和处理

万余人次,其中运用"第一种形态"批评教育帮助和处理9万余人次、"第二种形态"处理万余人次、"第三种形态"处理3500余人次。三是推动"四项监督"统筹衔接。围绕促进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督"四项监督"统筹衔接,坚持将巡视巡察作为"先遣队",根据巡视巡察发现问题,纪律监督、监察监督、派驻监督及时跟进,既增强监督的针对性和实效性,又实现各展所长、优势互补。比如,毕节市织金县探索开展协同监督工作实践,将全县分为六个片区,整合"六支力量",制定"六张清单",建立"六本台账",有效破解了同级监督、熟人监督和"一把手"监督难题。

三、X省加强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸的困难和问

X省在加强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸方面作了许

多积极探索,取得了一定工作成效,但要推动基层纪检监察工作

实现高质量发展,还存在一些突出短板和矛盾问题,主要表现在以下几个方面。

(一)思想认识还存在一定差距

调研发现,部分地区对加强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸还存在思想认识误区。突出表现在三个层面:乡镇党委层面,部分乡镇党委错误认为全面从严治党是纪委职责所在,凡是涉及监督就是纪检监察部门主责主业,工作中常常让乡镇纪委独自"挑大梁";还有的乡镇党委为了增强工作的"权威性",让乡镇纪委全程参与甚至一线推动征地拆迁、信访维稳、工程项目等"老大难"问题,错误地将"把纪律挺在前面"等同于"把纪委挺在前面",纪委监督作用泛化。乡镇纪委层面,有的乡镇纪委对自身肩负的党要管党、全面从严治党政治责任认识不清,自我弱化监督职能,特别是在开展同级监督时"畏首畏尾";有的乡镇纪委在落实同级党委和上级纪委双重领导体制时,认为接受同级党委对自身的领导更直接、更具体、更紧密,不愿、不敢正确履责、大胆开展监督,自主监督的意识还比较薄弱。乡镇纪检监察干部层面,有的乡镇纪委书记存在"求稳怕乱"心理,片面认为监督同级党委、政府班子成员会影响"团结",工作开展时忌讳较多、

"缩手缩脚";有的乡镇纪委书记聚焦主责主业不彻底、不到位,

对"监督的再监督"把握不精准,时常存在"种了别人的田、荒了自己的地";有的纪检监察干部认为自己不可能一辈子干纪检监察工作,加之基层干部朋友圈、工作圈、生活圈高度重合,导致部分纪检监察干部产生了"多栽花少种刺"的错误思想倾向,开展监督时"睁一只眼、闭一只眼"。

(二)监督力量仍然薄弱分散

实际工作中,乡镇纪委除书记、副书记、专职纪检监察干部以外的其他委员,一般由乡镇党政办公室、财政所、农业服务中心等股所站室负责人兼任,多数并不具体从事纪检监察工作,大多都是有名无实;加之乡镇机构编制相对较少,人员"混编混岗"使用较为普遍,干部岗位调整变动较快且无法及时选任补充,对乡镇党员干部队伍的监督较为乏力。从调研情况来看,全省每个乡镇实际在岗从事纪检监察工作的人员平均不到3名,兼职人员占到%;全省设置纪检委员的村(社区)共6236个,占比不足35%,大多数村(社区)党组织未按《党章》要求配备纪检委员;16440个配备了村(居)务监督委员会主任的村(社区)因工作报酬保障水平较低或直接未保障,村(居)务监督作用发挥不明显。

(三)监督职责存在交叉虚化

乡镇纪委在开展政治监督、日常监督、纪律监督、监察监督中还存在职责不清、责任不明等问题,工作中时常出现越位、缺

位、错位、失位现象。多数乡镇纪委没有发挥好纪律监督的协助

引导推动作用,在促进党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督和舆论监督等方面贯通融合不够,习惯"单打独斗",监督效果不佳。

(四)监督能力水平仍然较低

当前,乡镇纪检监察干部监督能力水平不足仍然是制约乡镇纪委发挥作用的突出短板。从工作开展情况看,乡镇纪委在监督方式和形式上,仍旧单一老套,多以参加会议、查阅资料、参与活动等"参与式"监督为主,导致对情况掌握不全、问题发现不及时,存在监督漏洞。目前乡镇纪检监察干部普遍办案能力水平较低,多数只是对群众反映的信访问题等进行初步核实,发现深层次、本质性问题的能力较弱,信访件成案率不高。从纪检监察干部自身看,多数乡镇纪检监察干部在从事纪检监察工作之前,没有接受过专门或系统岗位业务知识培训,"半路出家"较多,对纪检监察工作和业务知识知之甚少,大多开展工作都是"摸着石头过河",熟悉金融、财务、审计、法律等方面的专业人才更是屈指可数。

(五)工作协调配合有待加强

长期以来,乡镇纪委开展监督检查,问题线索大多来自于基层群众举报和上级交办,监督工作方式还有待改进完善。在对乡镇党员干部和公职人员开展监督方面,乡镇党委、乡镇纪委、职能部门和村级监督机构等均负有日常监督职责,但相互协调配合

不够,监督合力尚未形成,基层监督的"组合拳"没有打好打准。

(六)工作制度机制尚不健全

近年来,全省各地乡镇纪委在同级党委和上级纪委双重领导下,虽然结合工作实际,对整合基层监督力量推动监督向基层延伸进行了积极探索,形成了"片区协作""主审人制度""提级监督"等系列工作机制。但在具体实践中,也还存在一些突出问题。一是制度规定不健全。目前相关制度规定对乡镇纪委协助组织协调的范围、内容、方式、程序等还不够具体,乡镇纪委对监督标准、监督程序、工作推动等难以把握。二是规范化程度不高。从全省范围来看,乡镇纪委"各吹各的号,各唱各的调"现象较为普遍,制度机制规范化程度还不高。比如,全省大多数县级纪检监察机关对片区协作机制的协作方式、协作内容等都作了明确和细化,但在执行中也还存在具体差异。

(七)考核管理体系尚不规范

调研发现,全省各地对乡镇纪委的管理考核大致有三种形式。一是由乡镇党委统一管理考核。乡镇纪委人、财、物均由同级党委进行统一管理与考核,在业务上接受上级纪委监委领导和指导,在人员调整配备上征求县级纪委监委意见。二是由县级纪委监委统一管理考核。乡镇纪委人、财、物统一纳入县级纪委监委管理与考核,乡镇纪检监察干部参与县级纪检监察机关年度考核,同等享受县级纪检监察机关人员相关待遇。三是由县级纪委监委和乡镇党委共同管理考核。将乡镇纪检监察干部年度考核纳

入县级纪检监察机关考核,评定年度考核等次后由乡镇党委按标

准落实相关待遇,其余事项则由属地乡镇党委统一保障与管理。由于各地考核管理评价体系尚不规范,乡镇纪委和乡镇纪检监察干部作用发挥和履职成效也存在差异。

(八)工作保障不平衡不充分

近年来,全省大多数乡镇纪委抢抓纪检监察机关规范化法治化建设政策机遇,积极争取同级党委政府和县级纪委监委支持,在工作环境、办公办案设备等方面都得到明显改善,但依旧存在不平衡不充分的问题。一是硬件设施设备保障还不到位。经济条件相对较好、党委政府重视的地区,在办公阵地建设、办案设施设备配备等方面落实较好;但一些经济条件相对落后、地方财政相对吃紧的地区,各方面工作保障相对乏力。有的乡镇纪委办公室和档案室混合使用,存在安全和失泄密隐患;公务用车制度改革后,大多数乡镇公车保障不到位,乡镇纪委"私车公用"现象比较普遍,甚至存在私车接送执纪审查对象等情况,存在安全隐患;多数乡镇纪委还未接通纪检监察专用网络,材料文件接收报送基本靠人跑,工作效率较低。二是经费待遇保障还存在困难。有的乡镇纪委无可自行支配经费,所有工作所需经费均依托乡镇党委、政府予以保障;有的村(居)务监督委员会主任、民生监督员工作经费、待遇保障存在"撒胡椒面儿"现象,工作不够积极主动;有的乡镇专职纪检监察干部受事业人员身份限制,无法享受纪检监察办案人员补贴,存在"同工不同酬"等问题。

四、加强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸的对策建议

全省各级纪检监察机关特别是乡镇(街道)纪检监察组织要按照党中央、中央纪委国家监委关于推动监督向基层延伸的工作部署,结合基层实际,坚持按名责实各司其职,统筹协调形成合力的工作思路,树牢改革思维,加大创新力度,努力构建"全面覆盖、层层联动、运行顺畅"的基层监督体系,彻底打通监督执纪"最后一公里"。省级纪检监察机关应结合实际研究制定出台指导意见,确保加强乡镇纪委建设推动监督向基层延伸取得更大成效。

(一)提高政治站位,进一步深化加强基层监督思想认识

一要持续深入学习习近平总书记重要论述精神。着眼新时代新阶段新任务,立足监督职能职责,全面深入系统、持续跟进学习习近平总书记关于基层监督工作有关重要论述和重要指示批示精神,始终做到心怀"国之大者",坚守人民立场,自觉增强做好基层监督工作的政治意识和政治能力,不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力,从政治和全局高度谋划推进基层监督工作。二要更加突出整治群众身边腐败问题和不正之风。顺应人民群众对美好生活的向往,把维护基层群众利益,持续整治群众身边腐败问题和不正之风摆在更加突出的位置,围绕群众普遍关注、反映强烈的突出问题,靶向纠治、精准监督,切实让人民群众在正风肃纪反腐中感受到公平正义。三要更加强化政治能力建设。各级党委要始终把政治建设摆在首位、严管厚爱抓在经

常,切实履行好管党治党的主体责任。纪检监察机关要着力加强

纪检监察干部政治能力建设,精准把握政治判断力的方向和标准,全面提升政治领悟力的思维和方法,主动彰显政治执行力的作风和担当。

(二)坚持按名责实,进一步压实各类监督主体职责任务

一要更加细化各类监督主体职责。进一步明确乡镇纪委、监察办公室、村(社区)纪检委员、村(居)务监督委员会、村(社区)民生监督员等监督主体监督职责,厘清权责边界,区别监督范围、监督对象、监督内容、监督重点等,构建各有侧重、优势互补、上下贯通的基层监督职责体系,防止权责交叉、责任虚化。二要更加突出乡镇纪委监督职能。乡镇纪委要立足自身职能职责,发挥纪律监督协助引导推动作用,促进党内监督同其他各类监督贯通融合、协调协同。坚决杜绝"大包大揽",切实防止监督职责发散、泛化、弱化。要积极推动建立权力清单和履责清单,规范权力运行流程,明确监督范围和监督事项,有效避免监督越位、错位、缺位、失位,确保权力在阳光下运行。三要更加精准聚焦监督执纪问责。找准基层监督工作切入点着力点,以解决群众"急难愁盼"问题为突破口和落脚点,围绕贯彻落实"十四五"时期重大战略部署在"最后一公里"的贯彻落实,自觉强化政治监督,切实发挥监督保障执行、促进完善发展作用,推动基层治理取得更大成效。

(三)聚焦短板弱项,进一步补齐配强基层监督干部队伍

推动监督向基层延伸,队伍是关键。一要配齐乡镇纪委班子。

全省各地要以乡镇纪委换届为契机,配齐乡镇纪委班子,选优配强乡镇纪委委员。特别是要将政治素质过硬、综合能力较强、群众威信较高、敢于善于监督的优秀年轻干部选拔到乡镇纪检监察干部队伍中来。要进一步探索完善乡镇纪委委员作用发挥和工作考核机制,推动乡镇纪委委员更好履职尽责。二要强化村级监督力量。要注重发挥村级党组织领导核心和引领发展作用,增强政治功能,提升组织力,充分发挥村民自治作用,切实强化村级监督力量,尚未配备纪检委员的村(社区)党组织应按《党章》要求配齐纪检委员。要依规依法推动村(社区)党组织纪检委员担任村(居)务监督委员会主任。三要增强村级监督干部的责任感。充分发挥村级监督力量处于群众身边的优势,细化量化其工作责任和要求,提高其发现问题的能力和反映问题的责任心。将工作成效与适当待遇挂钩,积极探索优化村级监督人员待遇报酬标准、结构和发放程序,探索建立工作绩效考核和动态聘用管理等制度。落实村级监督人员经济待遇、政治待遇和社会待遇,切实解决基层监督人员后顾之忧,激发干事创业热情。

(四)强化统筹协调,进一步健全完善形成合力的监督工作

机制

在压实现有机构和人员职能职责的同时,要充分发挥纪检监

察组织功能和系统优势,创新机制和办法,做好监督力量的统筹

协调,推动形成衔接有序、监督有力的工作运行机制。一要继续

深化拓展片区协作工作机制。在各地现有片区协作机制基础上,

通过盘活县、乡、村三级监督资源,探索完善县对乡、乡对村上下贯通、左右衔接的片区协作机制,并对片区协作方式、协作内容、协作重点、工作考核等内容进一步予以规范明确,推动片区协作机制发挥新优势、取得新成效。二要全面推行"三员合一"改革。以全省第十一届村(社区)"两委"换届工作为契机,全面推行村(社区)纪检委员(纪委书记)、村(居)务监督委员会主任和村(社区)民生监督员由同一人担任,在村(社区)党组织和乡镇(街道)纪委(纪工委)的双重领导下,切实履行党内监督、村(居)务监督、民生监督等职责。三要统筹巡察工作力量。不断探索巡乡带村、直接对村、集中连片的方式对村(社区)开展政治巡察。推动巡察工作机制与片区协作机制实现有效衔接,探索在人员配备、成果共享、问题整改、监督检查等方面进行统筹整合。

(五)创新监督方式,进一步强化基层监督工作实效

一要强化日常监督和专项监督相结合。要结合基层实际,扎实开展日常工作监督检查,综合运用信访受理、线索处置、约谈提醒、谈话函询、专项督察、建立廉政档案等多种形式,强化日常监督。要聚焦上级重大决策部署和重点任务,确定专项监督重点,着力发现并针对性解决工作推进落实中存在的突出问题。二要推动巡视巡察上下联动。用足用好"八联八强"上下联动经验做法,推动提级巡察与联动巡察相结合。做好巡视巡察与基层监

督的有效衔接,探索推进巡察与民生监督、派驻监督联动,将巡

视巡察问题整改纳入日常监督重点内容,推动巡视巡察发现问题整改到底、落实到位。三要充分发挥群众监督作用。乡镇纪委要坚持深入一线、深入群众,发挥好联系群众纽带功能,充分调动群众有序参与监督,畅通群众监督渠道,及时发现和解决群众身边的腐败问题。四要运用信息化手段推动智慧监督。加快纪律监督"数据铁笼"工程建设,构建监督执纪大数据平台,积极运用大数据、云计算等信息化手段,建立监督比对模型,实现数据比对、信息分类、预警处置等全过程监督管理,推动实现权力可视化、监督具体化、管理预判化,将人力监督转变为数据监督、事后监督转变为过程监督,进一步提高监督实效。

(六)强化教育培训,进一步提升纪检监察干部履职能力

聚焦纪检监察工作高质量发展主题,围绕"建设政治素质高、忠诚干净担当、专业化能力强、敢于善于斗争的纪检监察铁军"目标,着力补齐纪检监察干部和村级监督人员监督能力短板弱项,提高执纪执法能力水平。一要继续深化开展全员培训。持续开展学规学纪学法和分级分类培训,以深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想为主线,重点抓好纪法要求、工作规则和业务流程等方面的教育培训,不断强化纪检监察干部纪法意识、纪法思维、纪法素养,提高专业化水平。二要注重强化实践锻炼。注重业务培训和工作实战,不断提升纪检监察干部的业务素质和实战能力。引导纪检监察干部主动到疫情防控斗争、推进

乡村振兴等大战大考中去开展监督,到监督检查、审查调查等反

腐败斗争一线去磨炼。有计划、分批次采取"跟班学习""跟岗锻炼""跟案调训"等形式抽调乡镇纪检监察干部和村级监督人员参与上级专案专班工作,帮助基层监督人员到更高平台学习锻炼、开拓视野、提升能力。三要激发干部学习热情。基层监督人员要强化理论武装,不断学习领悟习近平总书记关于基层监督工作重要论述,提高自身纪检监察业务素养和专业水平,提升解决实际问题和履行岗位职责的能力和本领。

(七)健全考核体系,进一步激发纪检监察干部工作热情

一要规范考核评价主体。严格按照《党章》规定,认真落实纪检监察工作双重领导体制要求,结合各地实际,探索完善、明确细化乡镇纪委日常工作考核、干部年度考核责任主体,切实发挥基层党组织领导作用,强化上级纪委对下级纪委的领导和指导,推动乡镇纪委和乡镇(街道)纪检监察干部更好履职。二要优化考核评价方式。要围绕乡镇纪委职责履行、作用发挥、自身建设等内容,开展经常性检查和工作考核。要注重政治考核与业务考核、平时考核与年度考核、定性考核与定量考核、单位考核与群众评价相结合,不断优化考核评价方式,考准考实政治表现和工作实绩。三要健全结果运用机制。要将考核评价结果作为干部选拔任用、交流任职、绩效奖惩的重要参考依据。对工作成效显著、工作表现突出、群众公认的单位和个人予以肯定和表扬;对贯彻执行党的路线方针政策和党中央重大决策部署不力、工作

推进滞后的单位和个人要严格责任追究。

(八)强化工作保障,进一步推动基层监督各项工作落实

一要强化硬件设施设备保障力度。市县党委、政府和纪检监察机关要为乡镇纪委开展工作提供必要的物质保障,改善办公办案环境,配备必要办公办案设备,满足乡镇纪委实际工作需要。二要强化工作经费保障力度。要将乡镇纪委和村级监督机构所需工作经费、办公经费以及乡镇纪检监察干部、村级监督人员基本报酬、培训经费等按规定纳入财政预算保障范围,单独列支予以保障。省级纪检监察机关可统筹中央政法纪检监察转移支付资金,支持帮助财政相对困难的地区解决乡镇纪委建设经费保障问题。乡镇纪检监察干部享受规定的纪检监察办案人员补贴。三要强化待遇保障落实力度。加强对乡镇纪检监察干部的关心关爱力度。推动建立村(社区)"三员合一"人员基本工作报酬标准及增长机制,积极争取面向基层监督干部队伍定向考录乡镇公务员、招聘事业人员等政策,认真落实走访慰问、"政治家访"等制度,激励基层监督干部队伍更加主动担当、履职作为。

政务服务"跨省通办"探索实践

一、推进政务服务"跨省通办"的背景及意义

(一)改革背景

"政之所兴在顺民心,政之所废在逆民心",全心全意为人民服务,是我们党一切行动的根本出发点和落脚点,是我们党区别于其他一切政党的根本标志。党中央、国务院高度重视政务服务工作,习近平总书记多次作出重要指示,要推进技术融合、业务融合、数据融合,实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务,更好地解决企业和群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁等问题。李克强总理连续9年出席全国"放管服"改革电视电话会议并作重要讲话,视察湖北十堰市民服务中心时说,现在各地都建起了政务大厅或服务中心,这不是一个形式,而要真正做到一个窗口对外、一站式办结。老百姓到了政务大厅,就不要让他们再到部门跑腿。要坚决杜绝群众和企业到窗口办理后还需转到后台部门办理的情况。为进一步提升政务服务质量和水平,各地抢抓政务服务大数据共享应用契机,以"互联网+政务服务"为抓手,大力推进"一网通办"改革,推出了"网上办""马上办""预约办""上门办""电话办""就近办"

等创新服务,大大提升了办事效率。但是,这些改革仅局限于办

理省内业务,对于在省外的人员,只能返回本省"现场办理"。目前,我国有近5亿流动人口,人员异地工作生活、企业跨区域经营活动日益频繁,政务服务跨区域办事需求不断增强,推行更深层次异地通办模式的必要性和重要性日益凸显。习近平总书记指出,"以人民为中心的发展思想,不是一个抽象的、玄奥的概念,不能只停留在口头上、止步于思想环节,而要体现在经济社会发展各个环节"。X省高度重视政务服务工作,谌贻琴书记、李炳军省长多次对"跨省通办""全省通办"改革提出工作要求。20xx年7月,李克强总理在X视察时,对X推行的"全省通办、一次办成"改革给予高度评价,随即安排时任国务院副秘书长陆俊华到我省开展调研,将"全省通办、一次办成"改革上升为"跨省通办"。20xx年9月,国务院办公厅印发《关于加快推进政务服务"跨省通办"的指导意见》(国办发〔20xx〕35号,以下简称《指导意见》)明确指出,各地要聚焦企业和群众普遍关切的异地办事事项,围绕保障改善民生、促进就业创业和便利企业跨地区生产经营,创新工作理念和制度机制,打破地域阻隔和部门壁垒,实现高频政务服务事项"跨省通办",有效满足各类市场主体和广大人民群众异地办事需求。鼓励各地在全国高频政务服务"跨省通办"事项清单基础上,探索区域"跨省通

办"。

(二)改革意义

1.理论意义

改革开放以来,我国进行了多次政府机构改革,针对政府部门的具体职能、管辖范围和权能关系,通过一系列的裁撤、合并、重构、调整,避免政府机构重叠、职能交叉、多头管理、权能冲突等弊端,弱化政府微观干预和具体管理功能,目的就是让政府在横向上不模糊权力边界,有明确分工;在纵向上不拖沓事务,有紧密协作。

跨省域协同发展的"跨省通办"改革正是发挥政府大部门宏观管理和协调职能,打造更高层次和水平的区域一体化政务服务,总体来说符合建设更高质量服务型政府的本质要求,能够有效提升政府行政服务效率。从理论层面来说,"跨省通办"是现代化政府进行行政体制改革的重要手段,是进一步优化行政服务流程、促进政府内外部协调、提高政府公共服务质量的关键,也是我国政府向服务型政府转变的主要改革方向。推进"跨省通办"改革,充分发挥政务服务在高质量发展中的赋能作用,体现了以人民为中心的发展思想,在不消除组织边界的前提下开展联合工作、协同活动,为市场主体松绑减负、拓展空间、激发活力,满足市场主体对市场准入便利化和政务服务便捷化的新期待、新需求,"跨省通办"改革可以为更高层次的政务服务改革提供更加宽广的思路。

2.实践意义

推进与企业发展、群众生活密切相关的高频政务服务事项

"跨省通办",是深化"放管服"改革优化营商环境的重要举措,有利于各类要素自由流动,建立全国统一大市场,是一项"小切口、大成效"的改革举措。

(1)"跨省通办"是构建国内国际"双循环"新发展格局的重要支撑。"十四五"时期,经济社会发展以推动高质量发展为主题,以深化供给侧结构性改革为主线,以改革创新为根本动力。加快构建新发展格局,关键在于实现经济循环流转和产业关联畅通,"跨省通办"改革可以解决各类"卡脖子"和瓶颈问题,便于生产要素自由流通、削弱不同地域市场主体间隐形门槛,有利于推动区域经济协同发展和构建更深层次互动的全国统一大市场,也有利于形成以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展格局,为经济社会发展提供更大的回旋余地和发展空

间。

(2)"跨省通办"是深化"放管服"改革优化营商环境的迫

切需要。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从战略和全局的高度出发,把深化"放管服"改革优化营商环境作为转变政府职能,做好"六稳"工作、落实"六保"任务,激发市场主体活力和发展动力的重要抓手。"跨省通办"改革是主动适应统筹推进疫情防控和经济社会发展的必然要求,是有效服务人口流动、生产要素自由流动和产业链高效协同的重大举措,不仅能满足各类市场主体异地办事需求,还为广大人民群众异地办理就

业、求学、就医等事项,打开了方便快捷之门,能够助力构建更

为开放、包容、普惠、共赢的营商环境。X作为劳务输出大省,有近600万跨省务工人员,同时,还有大量外省人员在我省工作生活,"跨省通办"改革能够为这些人员提供更加优质高效便捷的政务服务。

(3)"跨省通办"是转变政府职能、提升政务服务能力的内在要求。目前,我国人户分离人口近5亿,其中跨省流动人口超过亿。"跨省通办"能够有效打破地域限制,对内消除各地、各部门数字壁垒,倒逼部门摒弃地方、部门保护主义,促进政务服务收件受理以标准化方式实施,对外解决人员异地工作生活、企业跨区域经营活动中"往返跑""折回跑"等问题,为畅通国民经济循环、促进要素自由流动提供强有力支撑。

二、全国政务服务"跨省通办"现状分析

《指导意见》印发以来,江苏、吉林、湖南、四川、X等省份均印发了实施方案,"跨省通办"各项工作有序推进,取得阶段性成效。

(一)全国统一"跨省通办"取得新进展

《指导意见》明确,20xx年底前实现58项事项异地办理,从全国一体化政务服务平台提供的服务看,该平台建设了全国"跨省通办"专区,已实现58个"跨省通办"事项集中展示服务。需于20xx年底前实现异地办理的74个事项正有序推进。20xx年4月,民政部办公厅、中国残联办公厅印发《关于全面开展残

疾人两项补贴资格认定申请"跨省通办"的通知》(民办发〔20xx〕

2号),推进困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴资格认定申请事项"跨省通办"。20xx年5月,国务院印发《关于同意在部分地区开展内地居民婚姻登记"跨省通办"试点的批复》(国函〔20xx〕48号),在户籍地办理结婚登记的现状将被打破,群众有望在工作地也可办理结婚登记。

(二)区域性"跨省通办"取得积极成效

20xx年,上海、浙江、江苏、安徽等地敬老卡申请等23项个人服务事项实现异地办理。国务院办公厅启动"跨省通办"工作以来,长三角地区依托全国一体化政务服务平台,66项政务服务事项实现"跨省通办",三省一市开通543个线下专窗办理点,实现长三角区域41个地级市全覆盖。广东凭借领先的网上政务服务平台,上线泛珠三角区域"跨省通办"专栏,一站式办理广东、广西、海南、湖南、江西、福建等地470项政务服务事项。四川、重庆印发川渝通办事项清单,首批95个政务服务事项实现川渝通办。除此之外,新疆、甘肃、青海、陕西、新疆生产建设兵团共同推出政务服务"丝路通办",X、湖南、湖北、重庆推出武陵山片区政务服务"跨省通办",重庆、四川、X、云南、西藏推出西南五省"跨省通办"。

(三)各地点对点"跨省联办"全面启动

点对点"跨省联办"有利于人流量大、经济交往频繁的地方较快实现跨省办理事项。各地高度重视"跨省通办",目前,点

对点"跨省通办"方式在市县两级推动较快,主要有三种类型,

第一类是毗邻地区"跨省联办",如上海市和苏州市,X市和合江县重点推出商贸、户籍等相关事项点对点跨省办理。第二类是劳务输出输入省市"跨省联办",如洛阳市和嘉兴市,桐梓县和玉环市重点推出涉企经营许可、社保卡业务、异地就医登记备案和结算、交管业务办理等事项点对点跨省办理。第三类是东西部协作地区"跨省联办",如六盘水市和大连市等重点围绕产业合作、劳务协作、人才支援、教育协作、医疗协作,推出结婚生育、就医养老、企业设立迁移等事项点对点跨省办理。全国一体化政务服务平台上线"跨省通办"服务专区,上架各地的点对点"跨省联办"服务,X上架点对点"跨省联办"地区27个,数量最多,其次是广东,上架12个,有效促进政府间协同办理政务服务事项,为企业和群众就近办事提供便利。

三、X政务服务"跨省通办"工作实践

(一)"全省通办"改革深入推进,为"跨省通办"奠定坚实的理论基础和实践基础

"全省通办、一次办成"改革是X动员范围最广、惠及人群最多、力度最大的一次政务服务改革,是线上"一网通办"、线下"一窗通办""最多跑一次"的融合提升,在机制统一、事项统一、窗口统一、人员统一、平台统一等方面为"跨省通办"夯实了基础。1.建立三级协作工作机制。建立了一套各负其责合力攻坚"全省通办、一次办成"改革运行机制,对外各级政府、

行业部门、政务服务中心协力合作,对内本单位分工协作推进,

为省市县三级"全省通办"事项梳理、运行跟踪调度和推广运用打下了坚实基础,为全国"跨省通办"改革提供可复制的经验。

2.统一三级事项标准。由省直部门全面梳理省市县三级事项清单,对通办事项进行"最小颗粒度"拆分,统一同一事项的名称、时限、材料、流程等36项基础要素,细化每一项材料的收件受理标准,实现一个标准全省通用。3.统一三级窗口设置。省级统一编制"全省通办"事项事前辅导手册,各级实体政务大厅设置"全省通办"窗口,统一标识、统一设备、统一人员,树立整体政府对外形象,推动"异地受理、远程办理"模式下的"全省通办"。4.统一三级通办平台。依托"一云一网一平台",建设"全省通办"系统,利用远程通讯推进前台与后台、受理与办理的联动协同,融合各个信息系统平台,打破各单位系统阻隔,实现用户互认、入口统一、事项办理等数据实时共享。目前,2241项"全省通办、一次办成"事项已全部实现事项标准化改造,全省设置通办窗口717个,配备通办人员1327人,配置高拍仪、摄像头等设备。全省109个政务服务大厅均设置邮政窗口,审批服务结果邮寄费用"政府买单",为"跨省通办"改革奠定坚实基础。

(二)拓展延伸"全省通办",全面推动国家"跨省通办"改革举措在X落地生效

《指导意见》印发后,X第一时间制定贯彻落实工作方案,

围绕《指导意见》明确的重点任务,全面推进"跨省通办"改革,

取得积极成效。1.省级统筹部署早。20xx年X省政府工作报告明确,系统性重塑政府工作流程,推进跨层级、跨系统、跨业务数据互联互通。20xx年3月,制定印发《X省推进政务服务"全省通办、一次办成"改革工作实施方案》(黔府发〔20xx〕4号),将"跨省联办"作为重点任务进行部署,一些地方先行开展工作探索。2.贯彻落实动作快。围绕拓展深化"全省通办"、全面推进"跨省通办"、先行探索"跨省联办"三个方面,省人民政府办公厅制定印发《X省加快推进政务服务"跨省通办"工作方案》

(黔府办发〔20xx〕27号),迅速启动"跨省通办",推动国家改革任务贯彻落实。3.自选动作要求高。围绕邻近省份、重点劳务输出地、东西部协作地跨省办事需求,制定"两类清单",加快推动"跨省通办"。在推进国家明确的140项事项"跨省通办"之外,省级道路运输从业人员管理档案转籍、病残儿医学鉴定等11项事项实现"跨省通办"。同时,制定"提前实现"清单,在国家规定的完成时限前实现医疗广告审查、残疾人证新办等

14项"跨省通办"。

(三)全省政务服务系统因地制宜探索符合X实际的"三个通办"协作模式

依托全国一体化政务服务平台,围绕对外劳务输出、对口支援和东西部扶贫协作推进情况,因地制宜探索符合X实际的多种政务服务"跨省通办"。1.探索毗邻地区协作通办模式。X与

重庆、四川、湖南、云南、广西五个省份接壤,毗邻地区企业群

众生产生活联系紧密,但受行政区划所限,往来办事反复折腾。鼓励各地与周边省份毗邻市县强化政务服务沟通协作,进一步凝聚协作共识,深化合作领域和范围,最大限度便利毗邻地区的企业和群众。如X七星关区与云南镇雄县开展医疗保障"跨省协作",荔波县与广西河池市开展跨省异地就医即时结算,桐梓县与重庆綦江区共同梳理"协作通办"事项30项,便利两地企业和群众办事。2.探索劳务输出输入省市点对点联办模式。X是劳务输出大省,为满足我省外出务工人员远程办事需求,在全面推行政务服务"全省通办、一次办成"改革的同时,指导各地绘制外出务工人员分布图谱,通过"互设窗口、就近交件、远程办理、邮政送达"的代办服务模式,有针对性地推出劳务输出点对点"跨省联办"服务。如X三都县与江苏常州市共同建立务工群众服务窗口,解决了务工群众必须回原籍地办事的问题,X罗甸县在江苏、浙江、广东设立劳务协作站,解决了占全县人口五分之一外出务工人员转诊就医、医疗报销、子女转学、户籍迁移、个体户注销等高频事项的办事痛点。3.探索在线通办协作模式。X政务服务网"跨省通办"服务专区在全国一体化政务服务平台上线,目前已接入浙江、重庆等地"跨省通办"服务。如X桐梓县与浙江玉环市依托全国一体化政务服务平台开展"跨省通办",X市推行营业执照和公章即等可取,远在深圳的企业家通过远程通办在X市顺利注册公司,在深圳总部收到邮政寄送的

审批结果。

(四)省级牵头"五个一"模式探索适合西部地区可复制可推广的"跨省通办"

西南地区山水相连、地缘相近、人缘相亲、文化相近、经济相融,五省国土面积234万平方千米,总人口超2亿人。X深入贯彻落实党中央、国务院关于政务服务"跨省通办"系列决策部署,立足"全省通办、一次办成"改革,牵头推进渝川贵滇藏西南五省政务服务"跨省通办",共同探索"五个一"模式,全面深化政务服务改革。1.一份协议"省级签订、区域通行"。建立西南五省基层政务服务"跨省通办"互信互认机制,西南五省省级层面共同签订《协同推进西南五省政务服务"跨省通办"合作协议》,所辖567个地级、县级行政区无需再次签订。2.一套机制"沟通协调、密切协作"。组建以西南五省政府办公厅负责同志为召集人、有关部门负责同志为成员的联席会议制度,共同协商解决"跨省通办"重大问题。联席会议下设协调小组作为联席会议的办事机构,X省政务服务中心作为牵头单位与四省承办单位共同组成。3.一套标准"对内推进、对外服务"。X省政务服务中心牵头制定《西南五省政务服务"跨省通办"工作规程》,编制五省"跨省通办"事项梳理、窗口设置、操作流程、权责划分等实操标准,有力保障五省"跨省通办"改革有效运转。4.一张清单"落实任务、拓展特色"。围绕办事频率高、群众获得感强、优化营商环境、便利劳动力输出输入等方面,确定五省"跨

省通办"事项范围,除国家明确要求实现的事项外,第一批五省

政务服务"跨省通办"事项清单增加电子监控违法处理、机动车驾驶证补证换证、社会保障卡应用状态查询、个人独资企业分支机构设立登记等20项五省通办事项。5.一个平台"区域统筹、共建共用"。充分依托建成五省统一的政务服务"跨省通办"综合支撑系统平台,纵向全国一体化政务服务平台互联互通,横向与五省政务服务平台业务协同,推动更多"跨省通办"事项"网上办""指尖办""协同办"。同时,建立政务信息资源共享机制,促进五省数据资源互联互通、统筹调用和创新应用,推进五省高频电子证照互认互信并在政务服务领域广泛应用。

通过一年多探索,X"跨省通办"改革取得了一定成效,主要体现在三个方面。1.国家高频通办事项全面落地。目前,列入国家"跨省通办"清单140项高频事项已全部纳入"全省通办"清单,实现省内通办。提前半年实现身份证首次申领、新生儿入户、户口迁移、异地门诊直接结算、残疾人证新办等事项"跨省通办"。2.省际"朋友圈"持续扩大。与福建、江西、湖北、广东、河北、河南、黑龙江等20个省份建立"跨省通办"合作关系。特别是,作为西南五省"跨省通办"牵头省份,X围绕"五个一"模式建立工作机制、制定运行规程、明确工作内容、细化任务分工,"跨省通办"改革取得积极成效。3.市县点对点联办成效显著。围绕毗邻地区、劳务输出输入省市、东西部协作地区跨省办事需求,全面开展点对点"跨省联办",依托全国一体化

政务服务平台相关标准规范,统一建设X政务服务网"跨省通

办"专区,提供跨省数据交换支撑。今年以来,X有关地区已与省外649个地区建立点对点"跨省联办"合作关系,对外提供联办事项万项,累计办件万件。

四、X政务服务"跨省通办"面临主要困难

(一)"全省通办"改革基础有待加强

X强力推进"全省通办、一次办成"改革,20xx年以来,累计推出2241项通办事项。省级统一编制受理标准、服务流程、审查要点等,但是,各地在推进改革中仍存在指导力度不够、落地效果差等问题,少数地区申请人需回所在地办理有关事项。严重影响"全省通办"整体实效,未来还将影响X"跨省通办"进

程。

(二)事项标准化落地效果不佳

政务服务事项标准化是推进"跨省通办"改革的基础,直接影响改革服务供给的便捷度。推进事项标准化存在三个方面问题。1.标准不标准。受多方因素影响,省级行业主管部门统一制定的事项标准,与市县实际操作存在一定差异,窗口难以"照单收件"。2.标准不落实。"线上线下"两张皮,有的地区对外按照省级统一标准公布办事指南,但在实际操作过程中却不按此执行。3.区域发展不平衡。各地推进改革存在差异,有的地区在材料、时限等方面执行标准更高,有的地方仅按照最低标准实施,一定程度影响了改革整体进程。

(三)通办区域覆盖面不够广

目前,X与20个省份建立"跨省通办"合作关系,全省108个地区,与省外649个地方实现点对点合作。通办地区主要集中在浙江、四川、广西三地,占比超过59%,存在合作区域分布不均、覆盖不广等问题。X点对点提供"跨省联办"事项万项,主要集中在市场监管、人力资源社会保障、公安、税务、医保、住房城乡建设、民政等领域,其他领域涉及事项较少。

(四)线上数据传输支撑平台欠缺

省与省之间"跨省通办"数据流通仍存在区域、部门、层级局限,虽然建成了西南五省统一的政务服务"跨省通办"综合支撑系统平台,初步解决了X与重庆、四川、云南、西藏之间的跨省数据传输问题,但是,X与重点劳务输出输入、东西部协作省份,尚未搭建数据交换平台,市县在开展点对点"跨省联办"过程中,传输电子审批服务数据存在较大安全隐患。

五、推进政务服务"跨省通办"几点思考

当前和今后一段时期,"跨省通办"改革仍需以企业和群众需求为导向,通过更多的服务渠道让企业和群众"随时随地"享受政务服务。

(一)持续夯实"全省通办"基础,消除"跨省通办"薄弱

环节

"全省通办"是"跨省通办"的基础支撑,针对"全省通办"

改革落地效果不佳的问题,要组织第三方机构,通过明查暗访、

服务对象座谈、跟踪办理、模拟办件等方式,对各地"全省通办"

落地效果进行测评,晒出进度,找准问题,提出建议,督促落实,不断提升改革实效。

(二)打通跨省数据流动通路,推动电子证照跨省互认

"跨省通办"改革的关键是实现无差别"跨省数据"传输,大力推进证照电子化共享应用,最大程度减少申请材料,实现高频证照在跨省通办业务申报、材料审核中免提交、免核验,推动更多事项真正实现"全流程网上办理"。按照电子证照"一地发布、多省互认"的原则,加快推动身份证、驾驶证、营业执照、结婚证、社保卡、经营许可证等高频电子证照在"跨省通办"合作省份间共享互认。

(三)精准推出"跨省通办"事项,不断丰富政务服务内容

围绕外出流动人员走向、外省到本地经商投资、旅游置业以及沿边县区交通往来人群日常需求,积极与兄弟省份建立"跨省通办"合作关系,提供更广泛的跨省服务。探索实施"定制化跨省通办"服务,对于暂未纳入"跨省通办"清单的事项,申请人提出申请后,在征得办理地同意的前提下,实行无差别帮办。

(四)充分运用智能技术,主动配送"跨省通办"服务

在政务服务中充分应用人工智能、区块链、大数据等智能技术,探索推出"无证通办""秒批秒办""无感申办""免申即享"等创新服务。对政务服务平台进行迭代升级,强化电子证照、电子印章、电子材料、身份认证等在政务服务领域中的运用,不断

提升"跨省通办"事项全流程网上办理占比,让"跨省通办"更

加便捷易办。

紧扣高质量发展的"十四五"地方财政能力

建设研究

高质量发展是"十四五"乃至更长时期我国经济社会发展的主题,关系我国社会主义现代化建设全局。习近平总书记在20xx年2月视察X时指出,要坚持稳中求进工作总基调,立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局,坚持以高质量发展统揽全局,守好发展和生态两条底线,统筹发展和安全工作,在新时代西部大开发上闯新路,在乡村振兴上开新局,在实施数字经济战略上抢新机,在生态文明建设上出新绩,努力开创百姓富、生态美的多彩X新未来。财政作为国家治理的基础和重要支柱,也必须坚持以新发展理念贯穿财政工作始终,完善推动高质量发展的财政管理体系。本课题紧扣"十四五"财税体制改革方向,围绕新时期高质量的地方财政能力建设,探索从观念到管理上改进财政服务于地方经济社会发展新局的思路建议,切实提升"以财辅政"水平。

一、新发展阶段下地方财政能力建设的必要性

(一)治理体系和治理能力现代化视角下的财政定位

财政作为治国安邦的基础性制度安排,是连接政治、经济与

社会的桥梁。现代化进程中,国家治理体系和治理能力的演进、

完善和提升,相应的财政制度都成为其"助推剂"和"加速器"。随着我国迈入新发展阶段,更要发挥好财政职能作用,自觉将财政工作放在全面建设社会主义现代化国家全局中谋划、部署、推进,切实提升以政领财、以财辅政的能力。

(二)地方发展新局面新考验的必然要求

在党中央的坚强领导和亲切关怀下,X实现了从发展靠后到赶超进位的巨大转变,创造了"黄金十年"快速发展期。以此良好基础和强劲势头,必将有助我省加快融入"双循环"发展新格局。如何以财政视角积极回应"保当前"和"谋长远",兼顾平稳增长、防范风险和提质增效,构建符合"一二三四"发展思路的制度体系,是新时期财政工作的重要命题。

(三)建立现代财政制度调整财政职能的需要

按照党中央决策部署,"十三五"时期财税体制改革全面发力、纵深推进,现代财政制度框架基本确立。"十四五"时期既要巩固完善已取得的制度建设成果,又要进行深层次拓展,从财政管理向财政治理过渡。作为地方财政,需要进一步理顺优化各级职能,有针对性地做好能力建设,更好地调动上下的积极性和能动性。

(四)财政能力建设相较收支增长速度的滞后性

受历史、体制及观念等多方面因素制约,当前的财政管理还不能很好地与财政资金规模相适应、协调,存在短板弱项有待补

足。例如,预算编制水平有待提高,资金安排重叠低效,预算下

达执行不够及时,财政管理尚未理顺,政府资产管理、基金运营管理和重点项目投资管理有待加强,财政风险防控仍需巩固等,影响到财政政策和财政资金的效益发挥。

二、高质量发展背景下地方财政能力建设的侧重点

(一)从关注财政实力到更加注重财政能力提升

随着我国经济从高速发展转向高质量发展,财政视角也应从收支规模向结构、管理和风控等方面聚焦,从做"大蛋糕"升级为做"好蛋糕",从强调"实力"过渡到"实力""能力"并重。建设财政能力要求在一定的时序范围内妥善配置财政空间(资源),促进要素间流动,与地方发展同频共振,既关注对广泛意义上财政资源的激活、统筹,也需要作用于资源、实现公共产品转化和国家治理的制度保障,是资源与制度相互协调、综合作用的一种实现结果。

(二)从关注收支平衡到更加注重政策问效

预算审核重点向支出预算和政策拓展,是现代财政制度确立的目标之一。过去政府预算审核管理和人大预算审查监督的重点主要是赤字规模和预算收支平衡状况,对支出预算和政策关注不够,对财政资金使用绩效和政策实施效果关注不够。当前财政能力的提升,关键在财政"供给侧"。不仅是支出的绝对规模,更要关注支出政策是否合理,结构、投向和效果是否优化。目前部分地方重预算安排、轻绩效管理的传统观念尚未扭转,绩效评价

体系和评价实践距离"花钱必问效,无效必问责"的目标还有差

距。

(三)从职能定位趋同到更加注重分级治理

高质量发展理念下,地方各级的财政能力评价和能力建设路径存在区别和不同侧重点。一是各级财政的行为偏好不同,省级注重重大战略的推进和均等化,侧重宏观调控和风险管理;市

(州)级集中辖内资源倾向性强,发挥政策、资金的传导中枢作用;县(市、区)财政直接面对公共服务受众,体现财政政策的落地效果。二是地区间要素禀赋和制度环境不一致,主要是财政收入质量、转移支付、支出结构等方面的差异。三是各级财政管理短板弱项不同,兼有共性和个性因素,基于问题导向探索差异化的财政能力建设,对于促进各级财政区分轻重缓急、明确努力方向、有效发挥职能作用具有指导意义。

(四)从制度"管人"到更加注重制度"育人"

高质量的财政能力,离不开人的建设。随着全面深化改革进入攻坚期,对于打造一支勇于担当、善于作为、能力突出的财政干部队伍的需求也进一步凸显。政策是否有执行力、约束力和生命力,落脚点在人。"现代"意义的管理框架,不仅要通过一系列建章立制明权责、明流程、明机制,还要营造良好的发展氛围育人才、塑团队、促创新。对于财政能力的评价和提升,也应注重用人机制和育人环境的建设和改善。

(五)从财政"单兵作战"到引导形成"大财政观"

在国家治理活动中,财政作为综合经济部门的统筹和配置作

用日益凸显,财政能力已不能局限为财政部门的能力。财政活动由预算编制、资金拨付、项目实施到最终形成公共产品和服务,从资金统筹者、分配参与者到使用受益者,链条长、牵涉面广,每一个节点上都赋予了相应的权力与责任。新的治理体系,呼吁新的"大财政观",一方面需要财政部门"跳出财政",铸牢服务大局意识,做好重大决策部署的衔接保障。另一方面也需要各职能部门"跳进财政",树立部门履职也是一种以财行政的行

为意识,切实提高自身"当家理财"能力。三、服务地方高质量发展的财政核心能力探讨当前,全省上下正以高质量发展为统揽,紧紧围绕"四新"

抓"四化"建设,推动各项事业高质量发展。相应地,一系列更加全面的财政支持配套政策也陆续出台。跳出具体的政策设计和资金安排,站在更加宏观的视野,就财政如何更加有力、长效推动我省高质量发展,围绕三种综合能力试作阐述。

(一)赋能保障能力

地方财政资源配置应当统筹服务服从于政府的战略部署和政策目标。要进一步提升赋能保障能力,以清单化、项目化、标准化、绩效化的财政"四化"管理呼应我省"四化"发展。

1."清单化"。一张蓝图绘到底,探索建立有力的分配决策统筹机构,提升财政统筹决策层次,切实贯彻"以政领财"。将党中央、国务院以及省委省政府重大战略部署清单化,年份化、

财力化分解。参照先进省份改革经验,建立大事要事保障清单管

理制度,明确优先缓急、政策依据、支出责任、资金来源及具体项目,结合年度预算、中期财政规划及财政可承受能力做好提前谋划。

2."项目化"。将项目作为部门和单位预算管理的基本单元,预算支出全部以项目形式纳入预算项目库,实施项目全生命周期管理。规范立项依据、实施期限、支出标准、预算需求等要素,健全项目入库评审、项目滚动管理、项目建设运营动态监管及项目退出等系列机制。

3."标准化"。结合公共服务状况、支出成本差异、财政承受能力等因素健全基本公共服务保障地方标准体系。探索建立不同行业、不同地区、分类分档的预算项目支出标准体系,完善通用和专用定额标准,并根据经济社会发展、物价变动和财力变化等动态调整。加快项目要素、项目文本、绩效指标等标准化规范

化。

4."绩效化"。加强财政政策的评估评价,增强政策可行性

和财政可持续性。部门确立分管领域、行业整体绩效目标,细化支出政策绩效指标,对新增支出和项目开展事前评估,规范财务、审计和金融安全管理。加强预算执行进度和绩效目标实现程度"双监控",将绩效评价结果与完善政策、预算安排有机衔接,加大绩效信息公开力度。

(二)持续发展能力

作为国家治理的基础和重要支柱,财政既是治理公共风险的

政策工具之一,也是公共风险的置换者与最终承担者。当前,经济风险、财政风险、金融风险等各类风险在相互转化中呈扩散互渗的状态,即"风险新常态"。因此要倍加关注财政在职能履行过程中所带来的自身运行风险,贯彻"更可持续""更为安全"的高质量发展理念。试从"收""支""算"三个角度加以分析。

1.收入体系影响可持续性。作为经济发展形势的晴雨表,"财政蛋糕"同"经济蛋糕"紧密相关,税收制度、非税制度、政府性基金制度等同经济结构、产业结构、收入结构、消费和投资结构是否适应,都会影响到财政可持续。一方面,地方财政需要积极施策巩固税源基础,逐步消化非税收入的不确定性影响,稳住"经济基本盘";另一方面,只有经济高质量发展促成新旧动能转换和要素升级,才能从根本上优化税制结构,提升收入质量,构建地方税新体系,保障收入稳定和财政可持续。

2.风险叠加施压可持续性。发现现时和潜在的财政风险,找准财政角色定位和支出责任边界,是缓解持续性压力的重要途径。政府债务举借、监管及偿还所涉及的信用风险;人口老龄化、人口市民化提速期下的社保新趋势和基层"三保"等可能涉及的福利风险;支出预算编制执行、投融资规划施行过程中存在的运行风险;资金监管和库款管理有薄弱环节,挤占挪用和违规分配专项资金等涉及的廉政风险;生态环境系统脆弱,资源短缺和资源污染等可能涉及的生态风险等,都需要加以警惕和防范。

3.会计核算偏离可持续性。现有会计核算方式存在对象范

围的狭隘性与存续周期的短期性弊端,在真实评估债务的潜在规模及其内在结构方面尚有欠缺,不仅影响财政可持续的信息基础,而且容易诱发成本转嫁,加大财政风险。应当充分发挥政府会计在财政可持续性评估中的重要作用,对现有政府会计制度和列报方式进行改革,真实全面反映政府财务状况,进一步界定好资产和负债范围,更好地获取偿债能力和财政可持续性的评价。

(三)数字治理能力

党的十九届四中全会提出要"建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则""推进数字政府建设,加强数据有序共享"。数字治理不单是政府部门运行数据的汇总共享,还是对数据的挖掘、利用和再生产。依托大数据应用能够避免信息不对称和多层的委托-代理关系,减少选择空间和机会主义,节约交易成本,提升经济效率和行政效率。

1.优化流程。现代治理体系正从传统的职能分工转向流程的优化和再造,打破科层式行政体系障碍,使财政管理组织扁平化,拓宽预算管理幅度。将财政业务中的单项任务按照流程内在的逻辑链条重新组合,打通决策、执行和监督之间的衔接,提升管理精准性。

2.监控预警。逐步实现对财政管理流程中所有风险的监管,有效识别全业务链条上的风险点及其可控程度,将财政监督内生于预算管理全流程。详细纪录每个部门、单位每一笔财政资金的

来龙去脉和每一时点的资金运行活动,发现问题及时预警,保障

资金安全和规范使用。

3.强化绩效。目前对预算绩效的衡量主要依托部门和中介机构的经验性评价,精准性客观性不高。大数据通过量级积累和问题分析有助于建立更加科学的预算绩效指标体系,能够更加精准界定和衡量成本(包括机会成本),推动成本效益评价逐步优

化。

4.完善政策。与企业利润最大化的组织目标不同,政府部

门制定政策需要兼顾经济效益和社会效益。引入大数据对非结构数据和非量化数据进行相关性验证,综合运用成本效益法、比较法、因素分析法、公众评判法、标杆管理法等,识别公共偏好强弱以及可能实现效果,设计出更加科学的预算安排和筹资机制,解决公共服务定价和"搭便车"问题,更好地实现政策效能。

四、"十四五"推动财政自身高质量发展的能力路径

(一)围绕资源、制度、人力三要素,做好高质量发展的财政赋能保障

1.统筹为先,提高资源供给能力。一是加强"政府账本"的全口径管理。树立"政府收入"的广义概念,挖掘"四本预算"增收潜能,加大预算间衔接和调剂力度。强化部门和单位收入统筹,依法依规将各类收入纳入预算,加强非财政拨款收入和国有资源(资产)收入管理。加强收费基金清单管理,保持国有资本划转规模。加强社会保险基金管理,做好保值增值。加大预算监

管之外专项资金的清理和整顿力度。建立债务预算,约束债务举

借,防范化解风险。二是抓好各类资源存量盘活价值激活。盘活用好各类财政存量资金,完善结余资金收回使用机制,健全存量资金与预算安排结合机制。严格各类资产登记核算,落实使用管理责任,确保安全高效利用。运用多种市场化手段优化存量资产配置,完善出租出借和交易处置制度,促进共享共用;优化固定资产管理,加大整合、调配和变现力度;强化土地资产收储,做好风险管控。探索自然资源资产价值评估和生态产品转化。支持做好碳达峰碳中和工作。三是更加注重支出政策合理、协同、增效。强化运用零基预算,进一步破解支出僵化固化,合理安排支出规模,增加资金有效供给。推进科技、教育、农业、节能环保、医疗卫生等重点科目资金统筹,合理划分各级支出责任和各部门管理责任。推进部门资金统筹,加强"切块"资金同其他财政资金统筹协调,统一预算分配;厘清基本支出和项目支出界限,促进内部资金统筹使用。推动跨部门资金统筹,探索在其他领域推广涉农资金统筹整合经验,制定统一规范的资金管理办法。促进库款管理和债务发行协调适应。推进转移支付统筹使用,优化省以下转移支付结构,向一般性均衡性倾斜。四是优化服务供给夯实财源基础。加强对"后疫情时代"下我省财政收入特别是税收收入发展趋势、结构、质量、入库时间等多方位分析,摸清财源"家底"清单,围绕X高质量发展特色优势产业,完善地方税体系构建。保持对经济恢复的必要支持力度,稳定产业链供应链,

优化财政服务保障。以目标绩效评价为依据,以提升抗风险能力

为引导,适时调整优化涉企优惠政策,不断提升匹配度。建议分行业、分企业、分税种、分区域,探索打造"立体财源项目库"和"新财源建设试点县",将过去分散的奖励资金集中孵化、培养一批成长型、接续型、潜力型企业主体、精品园区和示范地区,支持楼宇经济、智造集群和科教平台建设。

2.精准为要,提高制度供给能力。一是继续发挥财政资金撬动放大效应。打好"减、缓、免、补、返、奖"政策组合拳,积极探索"以拨改投""以股代补"等支持方式,既体现政府产业投资导向,也实现财政资金有偿循环利用。坚持产业投资基金促进产融结合的基本目标,防范功能"脱实向虚"。加强资本市场建设,降低地区融资成本。逐步减少直接面向企业的税收优惠和专项补助。支持建立健全政银企社合作对接机制,协调金融机构依法依规加大对重大工程的支持力度,特别要利用好开发性和政策性金融。二是注重发挥财税政策的引导带动作用。认真研究国家产业发展规划和扶持政策,做好项目谋划和可行性研究,积极对接相关司局争取对我省发展新业态新模式的支持。推动以

5G、工业互联网、数据中心为代表的新型基础设施建设,深化产学研融合,支持加快产业转型升级和数字"赋能",培育特色产业业态和经济增长点。完善科技投入绩效管理制度体系,合理控制科技类研发项目和"新基建"投资的财政分摊比例。强化对具有正外部性创新发展的支持,推动在政府采购需求标准中嵌入

支持创新、绿色发展等政策要求。构建有利于绿色发展的税制体

系,推进生态保护市场化交易机制建设,落实自然资源资产产权制度。三是积极构建纵横联动的财政分级治理。明确各有侧重、上下合力的财政能力建设方向。纵向上,省级财政向上争取政策和资金支持,对下加强对市县重点支出预算、"三保"预算、收入组织、民生政策、风险防控、程序合规性等前置审核,督导市县科学合规配置财政资源,强化对地区间财力均衡配置的主体责任,组织实施市县财政承受能力评估,"一县一策""一债一方案"指导防范化解隐性债务风险。市级财政发挥好上下间政策畅通、资金畅通、反馈畅通的功能,协助省级财政做好对区县的督导,推进城乡协调、一体化发展,明确同下级的事权和支出责任。特别要关注辖内劳动人口、市民化人口及老龄人口变动而带来的财政支出变化。县级财政具体承担各项支出责任,规范财政政策执行,提升财政管理绩效。横向上,结合发展方阵、区域布局、主体功能、人口结构、财政状况、行政成本等"量身定制"高质量财政能力建设路径,"把脉问诊"本级经济状况,推进区域间管理合作,夯实发展基础,筑牢风险防线。

3.事业为基,提高人才供给能力。一是坚持政治引领。坚持党对人才工作的全面领导,建设忠诚干净担当的高素质财政干部队伍。树牢"四个意识"、坚定"四个自信"、做到"两个维护",推动理想信念教育常态化制度化。建立健全人才政治素质识别和评价机制,持之以恒正风肃纪,纵深推进全面从严治党,抓实模

范机关建设和基层党建工作。二是注重人岗相适。立足财政自身

职能职责,做到人岗相适。选优配强领导班子,优化年龄结构和专业配备,充分发挥各梯次优势。健全正向激励和容错纠错机制,提高财政干部抓改革、促发展、保稳定水平和专业化能力。倡导终身学习理念,通过参与重大任务攻坚、开展精准培训、轮岗挂职交流等方式做优人才质量,塑造复合型财政骨干。加强对基层干部的人文关怀,多渠道协调解决人员紧缺难题。三是谋求灵活用才。注重"内外"互通和"引育"结合。健全专家联系和引用机制,加强同专业研究机构的交流合作,采取委托、合作等方式建立完善财税、金融、会计、法律、公共管理、大数据等领域的人才智库和专家工作室,围绕我省重大战略实施和改革难点痛点,深度嵌入财政相关政策制定与评价,不断促进研究成果转化,提升智库的针对性与适用性。打造高效机关品牌,积极调研对口部门、单位、企业等主体的现实需求,及时掌握、反馈政策执行效果,提升整体服务水平。

(二)防风险、稳运行、强管理,筑牢可持续发展的财政根

1.强化地方政府债务管理能力。持续完善我省地方政府债

务管理制度,做细做实"清、规、控、降、防"各项工作。依法

依规举借政府债务,构建专项债券项目全生命周期管理机制,严格规范国有企业、事业单位融资举债行为,严堵违法违规举债后门,严禁新增政府隐性债务。建立政府债券本息偿付约束机制,

完善政府债务风险评估指标体系,加强风险评估预警结果的应

用,落实各级政府偿债责任,确保法定债务不出现风险。多措并举抓好存量债务化解。加快推进项目"投转固",合理开发利用国有资源资产;鼓励推动市场化"债转股",拓宽融资渠道和资金来源;强化融资平台"造血"功能,支持平台公司聚焦主业,逐步转型为权属清晰、自负盈亏的市场化综合性主体;做好项目谋划包装,继续争取专项债务额度和贷款置换;平滑偿债高峰,采取适当展期、债务重组等方式缓解集中偿还压力;持续抓好财政收支两端"开源节流",通过加强税收征管、盘活存量资金、统筹整合专项资金、增加政府资源性收入、压减不必要开支等方式确保偿债来源,增强债务管理的科学性和完整性。

2.增强重点领域风险防范能力。兜牢兜实"三保"底线。坚持"三保"支出预算安排优先、资金拨付优先、国家标准优先、库款保障优先、民生保障优先;加大对基层"三保"资金监测力度,完善保障评价和奖励机制。增强民生政策可持续性。对拟出台的民生政策、项目、标准,严格进行财政承受能力评估;推动民生支出清单管理,清理规范不可持续、过度保障、难以落地的支出政策,促进政府和社会资本合作民生类项目规范发展。继续推进养老、医疗、就业等相关保险统筹,健全社保基金管理风险防控体系和监督机制,推进社保转移接续,健全社保筹资和待遇调整机制。加强基层应急保障能力建设,支持建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系。

3.提高政府预算编制执行能力。规范收支预算管理。实事

求是编制收入预算,考虑经济运行和实施减税降费政策等因素合理测算,足额征收预算收入,提高收入质量,严禁虚收空转。合理安排支出预算,确保绩效目标设置科学性和实现绩效目标所需资金的合理性。强化预算执行控制。严禁超预算、无预算安排支出或开展政府采购,加强对政府投资基金设立和出资的预算约束。实施常态化财政资金直达,"三保"资金全链条实现"穿透式"监管。规范国库和财务管理。统筹国库库款资金调度,健全库款风险预警机制。严格结余结转资金管理,严控财政存量资金规模,建立财政专户管理长效机制,规范收入退库退付管理。

4.加强预算审查监督履职能力。加大对人大代表的财税、预算相关知识和业务培训,增加代表到同级财税部门的联络和调研机会,有针对性地培养履职责任感。推动人大事前深度参与政府有关预算编制和年度工作安排,把好预算初审关。强化人大事中对部门预算执行、政府重点项目的审查监督,及时准确掌握预算执行情况,查找存在问题。建立健全人大事后绩效审查机制,加强对绩效监督结果宣传,使代表全面树立绩效监督意识。促进人大监督同审计监督有效结合,健全人大预算专家咨询机构和审查监督机构建设。

5.巩固机关行政成本控制能力。立足"花更少的钱办更多的事,办同样的事花更少的钱",不断降低以财行政的成本。不折不扣落实过紧日子要求,厉行节约办事业,严控一般性支出,

严控资产配置标准。抓好政府投资建设项目的成本控制,从投资

决策、设计方案、招投标、工程实施到竣工结算的各个阶段加强造价管理和协同控制。强化政府购买服务等委托代理的成本监审,坚持费随事转,防止"一边购买服务,一边养人办事"。

6.提升政府财务报告编制能力。推进应计制在政府中的合理运用。健全财政总预算会计制度,将财政财务信息内容从预算收支信息扩展至资产、负债、投资等信息。推动预算单位深化政府会计改革,完善权责发生制会计核算基础,倒逼部门内部治理水平的提升。完善国有资产管理情况报告制度,做好与政府综合财务报告的衔接。

7.增强中期财政规划约束能力。增强与本级政府大事要事保障清单、经济社会各领域发展规划的衔接,强化中期财政规划对年度预算的约束。对中长期支出事项和跨年度项目,根据项目预算管理要求,将全生命周期内对财政支出的影响纳入中期财政规划。完善跨年度预算平衡机制,发挥预算稳定调节基金作用。强化中长期财政运行风险防控,严格落实偿债资金来源,合理制定偿还计划,并在中期财政规划中如实反映。

(三)打基础、促融合,借力"大数据"实现财政提质增效

1.夯实数字财政基础建设能力。以预算管理一体化系统为载体,将管理规则嵌入信息系统,构建现代信息技术条件下"制度+技术"的预算管理闭环。协同推进内控内审信息化,强化财政监督。推进财税核心业务电子化改革,降低行政成本,提高办

事效率。推进政府数据"聚通用",建好上下级财政、财政与其

他职能部门特别是资源管理部门之间的数据信息共享平台,打破"信息孤岛",以便掌握更加广义的资源"大账本"。改进预决算公开,细化公开内容,扩大公开范围,建立民生项目信息公示制

度。

2.借助大数据提高标准体系应用能力。围绕基础标准(以

总则、术语、模型、元数据等为代表的要素)、技术标准(存储技术、处理技术等)、应用标准(接入规范、使用规范等)、管理标准(质量管理、安全管理等),探索应用大数据完善项目支出标准体系、公共服务质量评价体系、绩效评价指标体系、财政综合评价和财政能力建设体系等框架构建,增强政府高效治理的内生动力。

3.加大联网监督在多种监督中的协同能力。完善人大预算联网监督,推动人大把好预算初审关,强化对部门预算执行、政府重点项目等监督。构建日常监管与专项监督协调配合的监督机制,强化监督结果运用,研究财会监督与党内监督、监察监督、行政监督、司法监督、审计监督、统计监督、群众监督、舆论监督等的联网运用和协同发力。

4.研究提高区块链技术在财政领域的辅助能力。引导有实力的机构和社会力量参与技术创新,选择与区块链技术契合度和信息公开相关度高的应用场景,探索先行先试。如在资金支出领域,对每笔交易严格按照时间序列排布并标识"数字印记",有

利于追根溯源;在税收征管领域和政府补助拨付中,通过"智能

合约"技术能有效验证真实性和合法性。在绩效评价领域,利用"共识机制"能准确掌握上年真实完整的支出信息,有助于下一年度的预算安排。

5.逐步提高数据要素规范使用的管理能力。同步加快数据产权制度研究,清晰界定平台数据的权属关系。密切关注互联网治理、数字经济、区块链等领域法律法规建设,补齐信息化发展、应用和监管的条款细则。建立良好的数据备份与跟踪校验机制,牢筑安全监管"防火墙",维护财政数据安全。

山区地质灾害成因机理及防治对策研究

一、研究背景

今天的X,彻底撕掉了千百年来的绝对贫困标签,正迈向共同富裕的康庄大道。目前,全省共划定地质灾害风险隐患28770处,威胁群众达万人、财产亿元。开展X山区地质灾害成因机理及防治对策研究,巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接,让广大人民群众过上更加美好的生活,是新时代X高质量发展的出发点和落脚点,是实现新时代人民群众对美好生活新期望的迫切需求。

然而做好地质灾害防治工作不能只靠满腔热血。隐患识别难、监测预警难、治理维护难等问题依然困扰着我们。必须进一步深入摸清X山区地质灾害特征与成因机理,指导我们更有效发现与防范地质灾害隐患;必须进一步厘清地质灾害诱发因素与发展演变过程,指导我们有效控制和提前防范地质灾害发生;必须进一步找准既有防治工作中存在的弱项短板,查缺补漏、强化升级,让地质灾害防治工作更加扎实严谨、行之有效。

为此,省自然资源厅成立专题调研组,联合成都理工大学等科研院所,共动员省市县乡村五级近2万人,以六盘水、毕节等

地为重点区域深入开展调研,召开座谈会议59场次,广泛征求

省级地质灾害防治指挥部26个成员单位意见,收集有效问卷

6000余份,全力破解X山区地质灾害防治工作难题。

二、探索实践

我省20xx年成功入选全国综合防治体系建设重点省份,目前,地质灾害综合防治体系建设稳步推进。

(一)管:构建防治体系,落实"三个责任"

一是落实领导责任。建立了省市县三级地质灾害防治指挥部,初步形成指挥统一、权责分明、运转高效、保障有力的防治指挥体系。二是压实工作责任。制定《X省地质灾害防治部门工作责任制度》,在全省范围落实万余名群测群防人员和风险斜坡巡查员,落实一线监测人员经费补助,实现"无偿义务向有偿责任"转变,确保防范责任不落空。三是强化督导责任。省自然资源厅和省三大地勘局,分别实行"厅级干部包片、处级干部包县"防治暗访指导制度,坚持汛期每月深入88个县域,采取"四不两直"方式开展暗访督导。

(二)防:夯实防范工作基础,推行"四种方式"

一是全面排查防。以县域为单元,于20xx年开展全省高位隐蔽性地质灾害隐患排查,核实高易发区域11万余处,发现新增隐患点1899处。于20xx年启动优于1:5万地质灾害隐患详细调查及风险评价工作,同时开展全国第一次地质灾害风险普查工作。结合第三次全国土地变更调查成果,将人员生产生活区域作

为重点防范区。二是运用科技防。在全国率先应用卫星合成孔径

雷达干涉测量技术(InSAR)开展地表形变测量,识别地质灾害隐患,20xx年以来已形成大量监测数据。建成X省地质灾害防治指挥平台,建设4395处地质灾害隐患自动化监测站点,安装专业监测设备万余台(套)。三是专业指导防。建立地质灾害防治技术保障协作责任机制,确保汛期每县不少于3名专业人员驻守。目前共32家技术责任保障单位394名技术人员驻守88个县(市、区),切实解决基层专业技术力量薄弱的问题。加强防治人员培训,"十二五"以来全省已开展培训700余场次,培训人员48万人次。四是激励全民防。落实有奖报灾制度,对群众报告经专家核实为地质灾害隐患或险情灾情的予以奖励,鼓励更多群众参与地质灾害防治工作。20xx年以来每年专门组织全省表彰会议,对报灾有功人员予以重奖,受到省级表彰人数达到

403人次,最高奖励达到2万元。20xx年7月,省委副书记、省长李炳军批准授予朱春龙等3名同志"地质灾害防治优秀监测员"称号。

(三)避:提升监测预警实效,建立"五项机制"

一是完善预警响应机制。制定了《地质灾害应急救援技术支持保障机制》,全力做好临灾遇险应急救援技术保障工作。制定了《X省地质灾害监测预警平台使用暂行规定》,完善了大数据平台应用管理程序和监测预警响应机制。二是完善应急救援机制。建立自然资源和应急管理部门地质灾害防抗救工作协同联动

机制,构筑完整"防"与"救"工作链条。省地质灾害应急技术

指导中心装备了应急指挥车、旋翼航拍系统、三维激光扫描仪等设备。9个市(州)、贵安新区和41个防治重点县(市、区)配备无人机、激光测距仪、便携式裂缝监测仪等装备357台(套)。三是完善紧急避险机制。组织各地完善隐患点防灾预案,针对性设计撤离路线,更新警示标牌,发放"防灾明白卡"和"避灾明白卡",让群众知晓转移线路、方向和安全区域,关键时刻按既定路线有序撤离。"十二五"以来,成功避让地质灾害346起,避免人员伤亡33815人。四是完善信息报送机制。实施预警预报"消息树"工程,打通信息"最后一公里",将隐患点"一体五位"人员纳入预警预报范围。"十二五"以来,全省共发布预警信息1000多万条,基本覆盖全部受威胁群众。如20xx年三都县拉揽村"6·20"滑坡成功预报,就是监测员收到预报信息后组织撤离。五是完善宣传科普机制。大量投放地灾防治科普公益广告和宣传视频。创建省级地质灾害防治教育实践基地,打造X省地质灾害防治宣传窗口,积极宣传成功避险案例、防灾卫士事迹和感人故事,对典型事故、重大隐患和违法行为进行曝光通报。

(四)治:加大治理投入,实施"六项举措"

一是争资争项治。"十二五"以来,争取到中央财政补助资金亿元,主要实施了地质灾害治理项目1315个,解除了

92万群众威胁隐患。二是集约整装治。遵循工程措施与周边环

境相协调的绿色治理理念,按流域、构造单元等方式整装治理,

对集中连片区域内的隐患点整体治理,避免行政资源浪费,减少

对生态环境破坏。基于"滑坡群""崩塌带""整乡治理"的区域划分,共安排项目201个。三是入库在先治。严格执行项目库管理制度,强化项目入库审核,确保备选项目勘查详实、设计精准、预算合理,扎实推进项目落地,原则上未入库项目不予安排。全面推行评审、验收项目网上申报制度,对项目档案资料实行属地留存、远程监控调度的管理制度。四是专家支撑治。建立省地质灾害防治专家库,实行项目评审"核心专家"负责制。制定了《X省地质灾害综合防治体系建设项目管理办法》《X省地质灾害防治专项资金管理办法》《X省地质灾害防治专家管理办法》等7个配套管理办法,明确项目立项、实施、验收与管护的相关程序和要求。五是监督管理治。建立全省项目管理台账,实现所有项目勘查设计、评审、入库、资金下达、项目实施以及验收到移交的全过程监管,避免了资金拨付和项目实施进度"两张皮"。实行"半月一调度,每月一通报"制度,定期更新项目管理台账,确保全省项目进度、资金执行率情况公开透明。六是联动督导治。省财政厅、省自然资源厅组成联合调研组,不定期深入实地调研指导项目推进。通过向地方政府主要负责人直发工作提示,派员深入基层开展现场督导等方式,加快项目实施进度,提高资金拨付比例。

三、成因分析

X是全国唯一没有平原支撑的省份,河谷深切,沟壑纵横,

岩溶发育,地质灾害高中易发区占全省国土面积的77%,降雨时

空分布不均,地质灾害多发、易发、频发。本着研究问题、破解难题的思路,从地质背景、诱发因素、技术支撑及管控机制的多维视角,对地质灾害成因进行分析研究。

(一)地质条件极为复杂

1.复杂构造是成灾的宏观背景。X山区地质灾害分布明显受地质构造影响。首先,在我省西部构造活动强烈、断层发育的区域分布明显密集;其次,山高坡陡、地形陡峻区域极易孕灾,而地壳的构造隆升作用是引起地形地貌差异的根本原因;再次,岩性破碎的地区更容易产生灾害,而构造运动必然伴随岩体的变形与构造面的进一步发育,从而导致岩体破碎。

2.高陡地形提供致灾能量。地形决定着滑坡、崩塌体的规模和速度,准确把握不同坡度地形孕灾权重为我省防治工作精准识别靶区提供了重要依据。

3.特殊岩土组构成为孕灾基础。X岩性组合复杂多变,不同的下伏地层岩性会导致不同种类的地质灾害。特别是在地形陡峻、异常降雨、采矿等多种不利因素叠合情况下,有诱发重大地质灾害的可能,如20xx年的关岭特大型高速远程滑坡-碎屑流、

20xx年的纳雍特大型高速崩塌-碎屑流。

(二)诱发因素难以掌控

1.降雨是地质灾害最大诱因。近年来,全球极端气候事件频发,部分区域降雨的频度和强度均呈现增长态势。在我省主要

体现在累积降雨量大、瞬时强度大和持续时间长等特点,但目前

较精确的短临降雨预报和降雨滑坡作用机理研究仍有差距。

2.不合理工程活动加剧灾害发生。随着社会经济建设蓬勃发展,不合理的工程活动引发的地质环境问题越来越多。据统计,"十二五"以来,我省人类工程活动共引发地质灾害138起,造成人员伤亡数占全部地质灾害人员伤亡数的比例为%。138起地质灾害中,切坡建房引发62起,占比%,采矿活动引发43起,占比%,公路工程挖填方引发33起,占比%。一是切坡建房。X城乡住房大多依山而建,或开挖边坡,或"半挖半填"式修建,产生大量地质灾害隐患。二是采矿活动。X矿产资源丰富,不合理的采矿活动破坏或扰动岩体结构,易引发地质灾害。三是公路工程。在X农村公路建设三年会战、"组组通"硬化路三年大决战等攻坚行动中,全省农村公路新改建里程6万公里,建成通组硬化路万公里。不科学的开挖和填筑等工程活动,形成不稳定边坡共2283处。

3.浅源地震可能诱发地质灾害。X省地震主要以浅源地震为主,一般分布于活动断裂带及其附近,可划分出威宁-紫云-罗甸北西向地震带、兴义-晴降-镇宁北东向地震带以及惠水-贵阳、贵定-都匀近南北向地震带。地震诱发地质灾害主要表现为斜坡的变形累积和失稳触发两种效应。

(三)技术支撑尚有局限

1.科学认知亟待突破。灾害地质学是新兴交叉学科,现有

的极限平衡法、有限元法等稳定性计算方法,难以准确对区域岩

土体稳定性进行有效评价。尤其是X地质灾害具有隐蔽、突发、高速、远程等特点,传统排查往往难以发现,大量灾害发生在已查明隐患台账之外。我省20xx年开展高位隐蔽性隐患全覆盖调查,20xx年又启动新一轮地质灾害隐患详细调查及风险评价,但仍有36起灾害发生在已知隐患点台账外,占比达68%(低于全国10个百分点)。隐患源区多处于大山中上部地势较高的陡坡或地势险峻的陡崖地带,人迹罕至且植被覆盖率高,增加了识别难度。

2.技术手段存在局限。一是InSAR技术本身存在局限性。

20xx年以来,我省在全国率先探索采用InSAR技术开展隐患识别,共发现隐患429处,取得一定成效。但受该技术分辨率限制,对小型和突变型斜坡体无法识别。二是地球物理勘探技术应用不够成熟。三是预警模型精准性不足。目前我省在监测预警实践中,同时采用国家推行的阈值预警模型和我省牵头研发的切线角模型,两种模型并行预警结果不尽一致。同时,受制于自动化监测成本高、选址难、建设运维周期长,目前已建成自动化监测站点

4395处,覆盖率为%,无法对人防给予足够支撑。

3.专业力量仍需加强。一是从业人员偏少。当前我省地质灾害防治工作的技术队伍主要依托省地矿局、省煤田地质局和省有色和核工业地质局等三大地勘局,但从事地质灾害防治工作技术人员仅占比%,与当前地质灾害防治需求相差较大。二是

专业结构不合理。多数技术人员以资源勘查、固体矿产等专业为

主,而具有水工环地质背景的技术人员占比仅有30%。三大地勘局承接项目多以生产业务为主,尚未建立相应技术能力提升和人才培养机制,也未与相关专业院校建立理论研究及实践的合作机制,综合技术能力无法满足当前地质灾害防治专业需求。

(四)管控机制尚存短板

1.建设工程相关监管缺位。部分建设项目在立项时未按要求开展地质灾害危险性评估,也未同步配套防治措施,可能引发地质灾害。部分工程建设项目未合理设计防治措施,或防治措施未有效落实,导致人为地质灾害时有发生。如20xx年,省自然资源厅组织对已建成的946处易地扶贫搬迁安置点开展地质灾害专业排查,发现45处安置点存在地质灾害隐患。

2.全民防灾能力尚有差距。一是群众对地质灾害认知程度不高。如20xx年纳雍"8·28"崩塌灾害发生时,部分周边群众未意识到灾难即将降临,甚至有人驱车赶往崩塌区观望和拍照,不幸罹难。二是部分地方防治工作不细不实。部分地方临灾避险预案缺乏针对性,未针对老人、儿童和残疾人等特殊群体制定应急措施。

四、系统施策

遵循我省山区地质灾害"本底条件-发展演变-变形加剧-灾害发生"的灾害演化规律,靶向对症,破解难题,坚持"缩小包围圈,扩大参与面",强化灾害"全生命周期"管控,推动X

地质灾害防控体制机制全面升级。

(一)创新模式:全力推行"点面双控",探索风险管控新

机制

一是拓宽风险管控范围。针对我省大量灾害发生在台账外的

问题,转变现行防治管理方式,从以隐患点为主要管理对象,转

变为以隐患点和风险斜坡为对象的"点面双控"风险管理。二是开展风险斜坡调查。以坡度、覆盖层厚度、岩性与岩体组合、斜坡结构以及地下水作用等孕灾因素作为主要评价指标,把具备成灾条件尚未发生形变的风险斜坡识别和动态调查,作为今后一项重要基础工作。三是建立风险管控机制。对风险区采取定期区域面扫管控。依托专业调查缩小监测靶区,安排专职巡查员定期开展巡查。对有形变趋势的风险斜坡纳入隐患台账管理,实施自动化监测。遇到强降雨时,及时向基层管理人员和受威胁群众发送防范工作提示。

(二)攻坚破难:深化多学科交叉融合,提升风险隐患识别

能力

一是整合产学研用优势资源。特邀全国著名高校和企事业单

位的专家参与,充分利用各类科技资源,依托省地质环境监测院

(省地质灾害应急技术指导中心)、省第一测绘院和省第三测绘院等技术队伍,开展X山区地质灾害综合遥感技术研究,促进成果转化应用。二是探索隐患综合识别技术路径。充分发挥地理信息、遥感等技术优势,在全国率先运用卫星光学遥感、合成孔

径雷达干涉测量、机载激光雷达等前沿技术,开展风险隐患早期

识别。三是建设综合遥感解译平台。利用X山区地质、地貌、人口分布、交通分布、矿产分布和地质灾害等要素,建立自动化、智能化"空天地"一体化综合遥感解译平台,提高隐患早期识别的覆盖面和准确度。

(三)数字引领:借力大数据战略优势,提高监测预警水平

一是持续推广新技术应用。用好X国家级大数据试验区建设机遇,不断升级全省防治指挥平台功能,不断推动专业监测设备更新换代,同时开发、推广地质灾害群测群防APP和物联网技术,推动管理方式创新,实现全省地质灾害监测预警由传统方式向数字化、信息化和智能化转变。二是不断优化预警算法。利用不断积累的海量监测数据,进一步优化综合预警模型,修正雨量、位移、加速度、倾角等参数,滤除无效数据,提高前端传感器稳定性、监测可靠性和预警准确性。三是自动化监测全覆盖。结合自然资源部普适型监测预警示范要求,分类做好专业监测设计及设备选型,对隐患点全覆盖开展自动化监测,提升地质灾害监测预警能力。四是精细化预警。在地质灾害精细化调查的基础上,研究评价地质灾害潜势度和风险水平,结合降雨预报研判区域地质灾害风险等级,发布预警信息。

(四)堵塞漏卮:建立全过程管控,严防工程活动诱发地灾

一是科学规划国土空间布局。着眼于"十四五"及2035年远景社会发展需求,开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜

性评价,科学布局国土空间开发保护,避免项目选址进入高风险

区域,推动风险管理重心前移,强化风险源头控制。二是加强建设项目危险性评估管理。结合X山区地形地质实际,编制省级地质灾害危险性评估技术指南,推进工程建设配套防治项目具体化,强化危险性评估报告的适用性和强制性。三是强化重点行业危险性评估管理。由各部门结合行业特点,特别是矿产开采、道路修建、城乡建房等领域,完善建设项目危险性评估对策措施,切实防范人为活动诱发地质灾害。

(五)根本安全:统筹推进避险搬迁,促进人与自然和谐共

一是全力争取政策支持。积极争取国家给予X避险搬迁特

殊政策支持,将搬迁腾退的农村集体建设用地和宅基地纳入城乡

建设用地增减挂钩,产生的结余指标收益,全额用于支持避险搬迁移民工程。二是扎实做好基础工作。建立地质灾害隐患风险评价体系,开展风险排序,科学认定搬迁区域,精准界定搬迁对象,做到动态管理,对应到户到人。积极开展安置点规划选址、宅基地复垦复绿、土地增减挂钩指标交易等工作准备。三是加强统筹协调组织。尊重群众意愿,结合新型城镇化建设和乡村振兴,坚持以城市安置为主,统筹考虑产业园区、旅游服务区安置,确保搬迁群众搬得出、稳得住、能致富。

(六)激发民智:增强群众内生动力,构建全民防灾新格局

一是坚持群众主体地位。紧紧依靠人民,按照"灾前参与监

测预防,灾中配合避险撤离,灾后响应重建帮扶"的流程化思路,

以受威胁群众为重点,着力构建目标导向明确、内容通俗易懂、载体丰富多样的地质灾害宣传动员工作体系。二是把握宣传重点内容。加强《地质灾害防治条例》、防治规划和年度方案的宣传和解读,推广防治工作中的先进经验、制度创新、成果运用,重点报道典型案例、先进事迹,实现从"要我防"到"我要防"的观念转变。三是创新丰富宣传形式。积极推进"群众报灾",重奖报灾防灾有功人员。强化宣讲互动,以喜闻乐见的方式提升群众识灾避灾能力。

环境污染责任保险实践与创新研究

"环境污染强制责任保险"被称为"绿色保险""生态保险",是指以从事环境高风险生产经营活动的企业事业单位或其他生产经营者因其污染环境导致损害应当承担的赔偿责任为标的的强制性保险。建立"环境污染强制责任保险"制度,可将突发、意外的环境污染风险或累积性环境责任风险转嫁给保险公司,有利于借助保险"大数法则",及时补偿、有效保护受害者权益,分散企业对污染事故的赔付压力,有效实现对环境侵权受害者的社会化救济;并运用保险的市场化手段,通过专业的保险服务,促使投保企业加强环境风险管理,减少污染事故发生。

一、国内外环境污染强制责任保险的发展历程

(一)国外环境污染强制责任保险发展趋势

在世界主要发达国家,环境污染责任保险已成为通过社会化途径解决环境损害赔偿问题的主要手段之一。总体来看,国际上施行的环境污染责任保险呈现以下共同趋势特点。

1.制度建立呈法制化趋势。环境污染责任保险制度相对完善,有较为完备的法律保障和支撑。美国颁布《资源保护和赔偿法》《综合环境反应、赔偿和责任法》,德国颁布《环境责任法》,

在法律法规中对环境污染责任保险制度提出明确规定。

2.投保模式呈强制性趋势。投保模式以"强制责任保险制度""任意责任保险为主、强制责任保险为辅""强制保险与财务保证制度相结合"三种模式最为典型。美国、英国等国家在危险废物等特定行业实行强制环境污染责任保险,"强制性"已成为环境污染责任保险领域的主要趋势。

3.承保范围呈扩大趋势。随着环境污染责任保险实践经验的积累、风险评级技术的提高和立法的不断完善,逐步将"累计性、渐进性的环境损害"纳入承保范围,环境责任保险的承保范围逐渐扩大。

4.承保机构呈联合趋势。由于将"累计性、渐进性的环境损害"纳入承保范围,意大利等国采取多家保险公司联合承保的"共保模式",既有效解决市场容量的问题,又提高了保险公司在面对重大环境风险时的市场竞争力。

5.政府政策支持呈上升趋势。政府采取政策扶持等手段鼓励保险公司承保环境污染责任保险,激发环境污染责任保险市场活力。美国政府出资成立环境保护保险公司,日本由国家和地方自治体各承担一半环境责任保险经营事务费。

(二)我国环境污染强制责任保险的发展历程

改革开放以后,经过几十年的经济快速发展,我国进入了环境事故的高发期。2005年11月13日,中石油吉林石化公司双苯厂爆炸导致松花江重大水污染事件,给国家和人民带来巨大财

产损失。2006年,原国家环保总局组织开展全国化工石化项目

环境风险大排查结果显示,我国各大水域的化工石化项目存在较为严重的环境风险,相应的防范机制却存在明显缺陷。一旦环境污染事故发生,没有善后处理机制保障,企业应承担的赔偿受害者和恢复生态环境的责任就无法落实,污染受害人不能及时获得补偿,极易引发诸多社会矛盾。在这样的背景下,我国通过立法推动、政策保障等措施,探索启动环境污染强制责任保险制度改革。虽然取得了一些积极成效,但与西方发达国家相比,我国环境污染强制责任保险的发展较为滞后,仍然处于试点阶段。

1.萌芽阶段(2007年至20xx年)。原国家环保总局和原中国保险监督管理委员会联合印发《关于环境污染责任保险工作的指导意见》《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》,首次针对环境污染责任保险提出了政策概念。在重点行业和区域开展环境污染责任保险的试点示范工作,初步建立重点行业基于环境风险程度投保企业或设施目录以及污染损害赔偿标准,探索与环境责任保险制度相结合的环境管理制度,发挥环境污染责任保险的社会管理和经济补偿功能。

2.改革阶段(20xx年至20xx年)。20xx年颁布施行《中华人民共和国环境保护法》首次将"环境污染责任保险"立法,为环境污染责任保险的推动和环境污染责任保险制度的建立提供了更有力的法律支持。中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻

坚战的意见》,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家生态

文明试验区(X)实施方案》《关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革的若干意见》,均提出"在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度"的要求。环境污染责任保险由商业保险向强制保险转变的思路基本形成。

3.推广阶段(20xx年至今)。20xx年9月1日颁布施行的

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》在立法层面对环境污染强制责任保险的实施范围进行强制规定。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》提出"推动环境污染责任保险发展,在环境高风险领域研究建立环境污染强制责任保险制度"。国务院办公厅印发《强化危险废物监管和利用处置能力改革实施方案》要求"危险废物相关企业依法依规投保环境污染责任保险",进一步贯彻落实《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》要求,并对危险废物行业企业强制实施环境污染责任保险提出了时间表、路线图。环境污染责任保险正式进入"强制时代"。

(四)坚持公正司法,民族文化传承发展合法权益保障有力

一是加强文物司法保障。如,20xx年省检察院出台《贵州省检察机关办理新领域公益诉讼案件指导意见》,将文物和文化遗产等列入公益诉讼范围,用公益诉讼手段加强对古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁画、红色文化基地、非物质文化遗产等的保护。

二是加强传统村落司法保障。以民族特色村寨、传统村落保护建设为重点,综合采取公益诉讼、设立法官工作站、打造"一

站式"的"线上线下"全方位诉讼服务平台等方式,践行"公正

司法"的庄严承诺。三是积极推动移风易俗。在司法活动中,既充分尊重少数民

族群众的风俗习惯和村规民约,把法律适用与民族习惯有机结合起来,又加强对陈规陋习的审查把关,依法化解涉民族陈规陋习矛盾纠纷,积极推动乡风文明和移风易俗工作。

四是持续加强法治宣传教育。全省各级司法机关,认真落实普法责任制要求,通过以案说法、办案释法以及利用民族节庆等重要时间节点普法等方式,广泛开展法治宣传教育,切实帮助各族群众增强法治意识和民族文化保护传承发展意识。

总之,我省民族文化传承发展法治保障工作取得了显著成绩,许多工作甚至走在全国前列。但也应当清醒认识到,我省民族文化传承发展法治保障工作也存在诸多不容忽视的问题和短板。主要表现在:在思想认识方面,对中华文化与各民族文化关系的认识把握不准确、不全面,有的甚至认为民族文化是落后的、偏远的、不先进的;对民族文化传承发展法治保障重要性认识不足,用法治思维和法治方式推动民族文化传承发展重视不够;对民族文化传承发展配合协作意识不强,部门推诿扯皮现象一定程度存在。在法规制度建设方面,法规数量较少、时间较早、内容单一,基础性、综合性立法缺失,立法覆盖范围不全,制度措施不具体,立法的系统性针对性可操作性有差距;在监督工作方面,开展监督工作的次数偏少、刚性不足,缺乏实效,方式方法比较

单一;在执法、司法和法治宣传教育方面,一些法律法规的规定

和相关政策措施未能完全落实到位,资金、项目、人才保障还有欠缺,法治宣传教育方式单一、效果欠佳。这些问题制约甚至阻碍了我省民族文化的有效传承发展,导致一些优秀民族文化濒临消逝加剧,必须采取切实有效措施逐一加以解决。

三、加强我省民族文化传承发展法治保障的对策建议

(一)提高政治站位,持续强化民族文化传承发展法治保障

责任

一要深入学习习近平总书记关于加强和改进民族工作的重

要思想,增强理论武装。改革开放特别是党的十八大以来,我们

党坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路,积累了把握民族问题、做好民族工作的宝贵经验,形成了习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想。习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想,科学回答了新时代民族工作举什么旗、走什么路等重大问题,是党的民族工作实践的最新总结,是马克思主义民族理论中国化的最新成果,是做好新时代民族工作的根本遵循。我们要深刻学习领会、全面完整准确把握其核心要义、精神实质、丰富内涵和实践要求,并贯穿民族工作各领域全过程,用以指导实践,推动民族工作高质量发展。

二要全面准确把握民族文化传承发展法治保障的主要内容。民族文化传承发展法治保障中,民族文化是核心,传承发展是目标,法治保障是手段。要准确把握民族文化的核心内容,深刻认

识理解"各民族优秀传统文化都是中华文化的组成部分,中华文

化是主干,各民族文化是枝叶,根深干壮才能枝繁叶茂",正确处理民族文化与中华文化的关系。要紧紧围绕传承发展的主要目标,不断加强和改进法治保障工作,在法治轨道上推动民族文化创造性转化、创新性发展。

三要健全完善民族文化传承发展法治保障领导机制和工作机制。各级党委要切实加强对民族文化传承发展法治保障工作的领导,将其纳入党委法治工作重要内容同安排、同部署、同落实,定期听取相关工作情况汇报,协调解决民族文化传承发展法治保障工作中的重大问题。各级人大、政府、法院、检察院要依法履行各自职责,相互支持配合,共同做好相关工作。要健全完善社会参与机制,充分发挥社会组织、基层群众自治组织、社区等的积极作用,有效调动各方面积极性,形成齐心协力、齐抓共管的民族文化传承发展法治保障工作新格局。

(二)加快立法进程,着力构建民族文化传承发展法规体系

一要尽快制定省级促进民族文化传承发展基础性、综合性法规。民族文化的对象和范围非常广泛,几乎涵盖各民族经济社会发展和群众生产生活的各个方面,应当制定一部基础性、综合性立法,对民族文化传承发展中的共性问题、重要问题作出统一规范。这对我省而言尤为必要和重要。省人大常委会将《贵州省民族文化传承发展促进条例》纳入20xx年立法计划,并加快立法进度,在今年11月召开的省人大常委会会议进行了第一次审议。

我们认为,该法规制定应当注意把握以下几点。第一,应当是一

部新时代民族工作高质量发展保障法。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,深入贯彻落实习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想,紧扣铸牢中华民族共同体意识、构筑中华各民族共有精神家园、推动各民族共同团结奋斗共同繁荣发展主题,为推动新时代我省民族工作高质量发展提供法治保障。第二,应当是一部民族文化传承发展综合管理法。要准确界定各部门之间的职能职责,科学合理规定民族文化传承发展中的权利义务关系,建立健全促进民族文化传承发展的系列制度措施,推动提升我省民族文化传承发展工作制度化、规范化、法治化水平。第三,应当是一部民族文化开发利用促进法。要通过立法,在传承发展民族文化的基础上,进一步开发好、利用好民族文化资源,发展壮大民族文化产业,促进经济社会发展。

二要研究制定、修改、完善省级民族文化传承发展专门法规和其他法规。我省是民族文化资源大省,"十四五"规划提出了建设多彩贵州民族特色文化强省的目标。在从民族文化资源大省向民族特色文化强省目标迈进过程中,应当进一步发挥好立法的引领推动和保障作用。既要制定基础性、综合性法规,又要制定、修改若干单一法规和其他法规,对某一方面的民族文化传承发展作出补充细化规定。在单一立法方面,可以考虑适时启动民族村寨、民族医药、民族工艺技艺等的立法工作,并适时修改完善《贵州省非物质文化遗产保护条例》等专项法规。在其他立法方面,

既要根据需要对涉及民族文化传承发展相关法规的有关内容进

行修改完善,又要在制定乡村振兴、城乡建设、环境保护、历史文化保护等法规时,充分考虑民族文化传承发展的需要,有针对性地作出相应规定。

三要积极推动市(州)、自治县民族文化传承发展相关立法。省人大常委会要加强对市(州)、自治县立法工作指导,帮助各市(州)、自治县做好民族文化传承发展相关立法工作。同时,要适当让渡立法空间,凡属于市(州)、自治县立法权限范围内的事项,应当优先支持市(州)、自治县立法。各市(州)、自治县要用好用足用活立法资源,立足自身民族文化资源禀赋,发挥民族文化资源优势,加强民族文化资源开发利用与实施乡村振兴、大数据、大生态三大战略行动的有效衔接,积极开展立法工作,有针对性地解决当地民族文化传承发展中的突出问题。

(三)增强监督实效,充分发挥法律巡视利剑作用

一要始终坚持党的领导。各级党委要充分发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,切实加强对人大监督工作的领导,支持人大及其常委会依法履行监督职责。各级人大常委会党组要充分发挥领导作用,民族文化传承发展监督中的重大事项、重大问题要及时向同级党委请示报告,确保监督工作坚持正确政治方向。二要着力突出监督重点。各级人大常委会要高度重视民族文化传承发展工作监督,将其纳入每年的监督工作计划,确保监督工作有序推进。要聚焦建设民族特色文化强省战略,紧紧围绕贯

彻落实民族文化传承发展法律法规的薄弱环节和民族文化资源

与旅游业融合发展、民族文化资源保护利用和产业发展、民族文化传承人队伍建设、民族文化产品知识产权保护等热点、难点问题,依法开展有针对性监督。

三要不断创新监督形式。各级人大常委会要探索创新执法检查、听取专项工作报告、专题询问、专题调研的方式方法,在座谈交流、实地调研走访等常规方式的基础上,探索问卷调查、暗访抽查、第三方评估、上下联动检查、"回头看"等方式,不断提升监督工作实效。

四要切实增强监督刚性。监督工作要坚决避免和克服"粗、宽、松、软""走过场""走形式",坚持用事实说话、用案例说话、用数据说话,该曝光的曝光,该点名的点名,不搞遮遮掩掩、语焉不详,督促各级政府及相关部门改进工作、完善制度、全面贯彻实施民族文化法律法规。

五要持续强化跟踪监督。要借鉴省人大连续八年开展"环保行"督查、连续七年开展民族区域自治"一法两规定"执法检查,黔东南州人大连续三年开展民族文化村寨保护执法检查的经验做法,持续发力、紧盯不放、久久为功,通过持续监督,推动问题的解决。

(四)深化宣传普及,不断推动民族文化法治理念深入人心

一要完善法规实施新闻发布会、动员会制度。20xx年5月召开的《道真仡佬族苗族自治县民族民间文化保护条例》颁布暨

贯彻实施动员会,将参会规模扩大到党委、人大、政府、政协以

及相关行政部门、乡镇部门负责同志,在介绍条例重点内容的基础上进行了贯彻落实的具体部署安排,同步实现了宣传法规、学习法规、落实法规的多重效果,值得推广借鉴。

二要拓宽宣传渠道。适应媒体深度融合趋势,鼓励新闻媒体设立民族文化法治宣传专题、专栏等,加强民族文化法治题材的节目创作,发挥新闻媒体主阵地作用。利用文化馆(站)、图书馆、博物馆、美术馆等公共文化设施,开展民族文化法律法规相关培训、讲座、学术交流等活动,发挥公共文化基础设施公共法治文化服务主力军作用。在传统节日、民族节庆等重大活动中,举办专业化、区域性民族文化法治知识宣传活动,不断提升民族文化法律法规知晓率、认同感。

三要融入学校教育。教育是最好的宣传。要积极推动民族文化法治宣传进校园、进课堂,在具备条件的院校开设民族法相关专业或课程等,弘扬法治精神,增强法治意识,提升法治素养。

(五)加强人才队伍建设,全面提升民族文化传承发展工作

水平

一要加强管理队伍建设。不断加大对立法机关、行政机关、

司法机关工作人员在民族文化传承发展方面的教育培训力度,将

民族文化传承发展工作列入目标绩效考核,纳入公务员奖惩机制,切实提升各部门对民族文化法治保障重要性的认识,不断提升民族文化传承发展立法、执法、司法、普法的工作质量和水平。

二要加强民族文化工艺技艺人才队伍建设。充分借助我省实

施的民族节日扶持计划、"千百十"民族工艺人才培养计划、锦绣计划以及命名少数民族手工艺传习所、少数民族传统手工艺传承基地等资源,加大对民族文化工艺技艺人才的培养力度。要注重将民族文化工艺技艺人才培养与解决易地搬迁社区群众就业、乡村振兴农民致富增收紧密结合起来,从而更好形成人才效益、经济效益和社会效益。

三要加强民族文化传承人队伍建设。加大对民族文化传承人补助力度,激发其不断传承新人的积极性;依托高校、职业院校、社团和协会组织等,通过开设相关专业或组织传承人研修等形式,壮大民族文化传承人队伍,为优秀民族文化代代相传、发扬光大提供人才支撑。同时,要完善传承人管理激励机制,既鼓励传承人传承优秀民族文化,又支持帮助有条件的传承人发展民族文化产业,以产业化、市场化效益吸引更多人学习传统技艺,传承优秀民族文化。

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