国务院工作规则【精彩5篇】

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国务院工作规则范文【第一篇】

关键词： 国家机构组织法/法律地位/渊源形式/健全与完善 内容提要： 国家机构是宪法的核心内容之一，国家机构组织法是宪法相关法的重要方面，在法律体系中具有重要地位。国家机构组织法一般表现为宪法相关条款、专门的国家机关组织法和单行法律的有关规定。健全和完善国家机构组织立法，一要正确认识和处理国家机构组织法与机构改革的关系，在推进机构改革进程中遵循组织法定原则；二要随着机构改革的深入，适时制定相关组织法，提高立法层次并完善相关规定，逐步实现国家机构组织的法定化。 国家机构是宪法的核心内容之一。国家机构组织法对于加强政权建设、巩固机构改革成果，保证国家机构依法行使权力、履行职责，具有重要作用。健全和完善国家机构组织法，也有利于中国特色社会主义法律体系的形成和完善。 一、国家机构组织法的地位和渊源形式 （一）国家机构组织法在法律体系中的地位 一般认为，国家机构是为实现国家职能而建立起来的各类国家机关的总称。国家机构组织法是关 于国家机构组织活动原则、各类国家机关的产生、组织、职权等宪法和法律规范的总和。国家机构组织法在一国法律体系中具有重要地位。从各国立法看，多实行严格的“组织法定主义”，国家机构组织法属于宪法性法律。如德国《联邦宪法法院法》》、俄罗斯《联邦政府组织法》、日本的《内阁法》和《国家行政组织法》、韩国的《政府组织法》等。在我国，国家机构组织法属于宪法相关法。它在已经形成的中国特色社会主义法律体系中具有特殊地位。 1．国家机构是宪法的核心内容之一 孙中山说：宪法者，国家之构成法。从“宪法”一词的含义看，宪法本身就是“组织”、“结构”或“机构”的意思；从宪法的内容看，国家机构是宪法最主要的内容之一；从宪法的功能看，宪法最主要的功能是规范国家权力，使各类国家机关按法定的原则、方式和程序行使权力，防止权力滥用。 2．国家机构组织法是宪法相关法的重要内容 在中国特色社会主义法律体系中，与宪法关系最密切的宪法相关法是最重要的法律部门之一。而宪法相关法是与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范的总和，主要包括有关国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度方面的法律，有关民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度方面的法律，有关维护国家主权、领土完整和国家安全方面的法律以及有关保障公民基本政治权利方面的法律。国家机构组织法即属此类。 3．国家机构组织法属于基本法律的重要方面 根据宪法第六十二条，全国人大有权制定和修改国家机构等方面的基本法律。《立法法》第八条确定了国家机构组织法定原则，明确各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权等事项，只能由法律规定。因此，国家机构组织法属于基本法律的重要方面。 （二）国家机构组织法的渊源形式 国家机构组织法的渊源，即有关各类国家机关的产生、组织、职权在宪法、法律中的表现形式。在我国，根据宪法和《立法法》的相关规定，国家机构组织法的主要渊源形式是下列几方面。 1．宪法的有关规定 宪法有关国家机构的条款，属于国家机构组织法第一层次的规范。宪法的有关规定作为国家机构组织法的渊源，不仅表现为其作为国家机构组织法的基本规范，如宪法第三章关于国家机构的规定，更体现为宪法的规定是指导国家机构行使职权的基本准则，如国家尊重和保障人权、民主集中制、法治等原则。 2．专门的国家机关组织法 专门的国家机关组织法，即《全国人大组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》和《地方组织法》等。此外，还有规范人大代表产生、活动的《选举法》、《代表法》以及规范机关工作人员的《公务员法》等。 3．单行法律的有关规定 有些单行法律关于国家机关组织、职权等内容，如《国防法》关于中央军委的职权的条款，《中国人民银行法》关于中国人民银行的性质和职权等规定，《食品安全法》关于国务院食品安全委员会、卫生行政部门、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门，以及县级以上地方人民政府及其卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门食品安全监督管理职责的规定等等，也属于国家机构组织法的范畴。 （三）几个问题的探讨 1．行政法规和地方性法规能否规定国家机构的产生、组织和职权 按照职权法定原则和《立法法》第八条，各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权等事项，只能由法律规定。这是否意味着，法律以外的行政法规和地方性法规，不得规定各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权？ 根据1982年《宪法》，国务院的组织由法律规定，但国务院有权规定各部和各委员会的任务和职责。因此，国务院的组织应由《国务院组织法》规定，国务院可以在宪法和法律规定的关于国务院行政机构的职权的范围内，对国务院机构的职权，作具体的规定，如1997年《国务院行政机构设置和编制管理条例》、2007年《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和2006年《公安机关组织管理条例》等。但行政法规还不是严格意义的国家机构组织法的渊源，尽管它可以是国家机构组织法的下位法规范。 另外，根据《立法法》，地方性法规一般不能规定人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权，除非有法律的授权规定。如根据《地方组织法》第六十九条，省、自治区、直辖市的人大及其常委会可以根据地方组织法和实际情况，对执行中的问题作具体规定。因此，严格来说，地方性法规也不是国家机构组织法的渊源，但可以是国家机构组织法的下位法规范。 2．全国人大及其常委会关于机构改革的决定是否属于国家机构组织法的范畴 1954年《国务院组织法》列举国务院各部、各委员会具体名称后，有关国务院机构的改革，没有采取修改《国务院组织法》的方式，而是采取由全国人大及其常委会作出决定的方式进行。 1982年《国务院组织法》不再列举国务院各部、各委员会具体名称，有关国务院机构改革的问题，沿袭由全国人大及其常委会作出决定的方式。根据《国务院组织法》，国务院各部、各委员会的设立、撤销或合并，经总理提出，由全国人大决定；在全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定。可见，全国人大及其常委会对于国务院机构改革，是以决定的形式而不是通过修改《国务院组织法》的方式进行的，且只是对每一届国务院机构的调整。因此，全国人大及其常委会关于国务院机构改革的决定，属于决定重大事项或组织其他中央国家机关，不属于国家机构组织法的渊源形式。 3．国务院的规范性文件不属于国家机构组织法 国务院关于机构设置、职责、编制的规范性文件，主要有下面两种： 一是《国务院关于机构设置的通知》、《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》和《国务院关于议事协调机构设置的通知》。显然，它们是规范性文件，不属于国家机构组织法的范畴。 二是国务院各部门的“三定规定”。由于我国依法行政进程起步较晚，行政组织法尚未健全，还没有像有些国家那样制定部门组织法，而是通过“三定规定”界定行政机关职能、设定行政机关内部机构、核定行政机关编制。 关于“三定规定”的法律地位，一种说法，认为它是具有法律效力的规范性文件，是国务院部门履行职能的重要依据。另外一种说法，认为它是与行政法规同等效力的政策性法规文件。国务院办公厅2005年7月9日印发的《关于推行行政执法责任制的若干意见》指出：“推行行政执法责任制首先要梳理清楚行政机关所执行的有关法律、法规和规章以及国务院部门‘三定规定’”。这个表述实际上确定了“三定规定”在执法中的地位。 但从严格法律意义上看，“三定规定”虽经国务院批准、国务院办公厅，具有执行力，但它们不具有国家机构组织法的一般属性，不属于国家机构组织法。 二、国家机构组织法的不足 国家机构组织法在一国法律体系中具有重要地位。但按照完善中国特色社会主义法律体系的要求，国家机构组织法存在一些不足。 （一）立法不够健全 国家机构涉及整个国家组织体系，包括国家机构和国家机关的纵的系统和横的结合，主要应当通过宪法和宪法相关法予以调整。但现有的国家机构组织法距离建立完备立法框架的要求尚有差距。 1．中央和地方国家机构方面 除了《宪法》有关规定、《全国人大组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》和《地方组织法》外，缺乏有关国家机构具体设置的其他法律。 2．中央与地方政府派出机关或部门派出机构的方面 缺乏中央与地方政府派出机关或部门派出机构的法律；已经实施五十多年的《城市街道办事处组织条例》、《公安派出所组织条例》也已经废止。 3．中央与地方及地方各级国家机构关系的方面 一是宪法 或法律缺乏明确规定。1982年宪法规定了中央与地方的国家机构、中央与地方国家机构职权划分的总原则，但缺乏有关中央与地方国家机构职权划分的法律规范，使有关中央与地方国家机构的职权的划分和调整缺乏严格的依据。 二是上下隶属关系缺乏法律调整。根据《地方组织法》第六十六条的规定，“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门业务指导或者领导”。但目前还没有相应的法律或行政法规。 （二）立法不够完善 1．有的内容过于原则、粗疏 例如，现行的《国务院组织法》共十一条，其中涉及国务院职权的规定仅有一条，而且这一条只规定了“国务院行使宪法第八十九条规定的职权”。而且，国务院机构的法定分类也与国务院机构的实际设置不完全相符。《全国人大组织法》的有些规定也需要修改。 2．有些内容已经过时 如《地方组织法》第六十八条关于人民政府可以设立若干派出机关的规定，已与实际情况相去甚远，特别是随着改革开放的不断深化，绝大多数地方已撤销了行政公署和区公所这一级的机关设置。现行的《地方组织法》中仍然保留着这一机关设置的规定，明显与行政区划变更和农村的实际不相符。 3．有的规定不科学 如1979年《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》，主要是在1954年制定的法院、检察院组织法的基础上修改的，尽管1983年对两个法进行部分修改，2006年又对《人民法院组织法》作了修改（这次修改的针对性很强，就是将死刑核准权收归最高人民法院统一行使，实际上是恢复为1979年时的状态），但是，现行《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》关于法院、检察院的任务的规定，关于法院、检察院体制和工作机制的规定，关于法院、检察院内部机构设置的规定，关于地方法院、检察院以及专门法院、检察院的规定等，仍不适应需要。 4．有的与上位法不一致，甚至背离组织法定原则 如《国务院组织法》实施了二十八年，有些规定需要完善。7例如，按《国务院工作规则》的规定，“副总理、国务委员按分工负责处理分管工作，受总理委托，负责其他方面的工作或者专项任务”，这与《国务院组织法》中“国务委员受总理委托，负责某些方面的工作或者专项任务”的表述不一致。 5．国家机构立法尚不能完全适应建立市场经济体制、依法治国的需要和机构改革的要求 例如，《地方组织法》笼统地规定了“县级以上地方各级人民政府”和“乡、民族乡、镇人民政府”行使的职权，“上下一般粗”，没有反映不同层级政府职能配置科学化的发展趋势；有些规定涉及政府的管理职能较多，对建设服务型政府的要求体现不够；法官、检察官制度和管理体制的改革成果没有通过立法加以体现。 （三）立法层次较低，缺乏应有的规范性和法律效力 国家机构组织法本属于宪法相关法，层次应当比较高，但目前总的来看，国家机构组织立法的层次较低。如对国务院各部门的主要职责、内设机构和人员编制，主要由国务院各部门的主要职责、内设机构和人员编制规定（“三定规定”）规范。“三定规定”基本上适用于一届政府任期内，其相对稳定性、法律强制性性尚待确定。 对政府部门的主要职责、隶属关系和体制等内容，经常采用规范性文件的形式，缺乏有效的监督条款。 另外，目前对党和国家机构间的职能和相互关系，缺乏法律上的明确规定，权力运作机制在执行中有时失之规范。可以说，在一定程度上和范围内，在国家机构组织、职能、人员编制方面，政策和行政手段还代替着法律的功能。 三、国家机构组织法的健全和完善 上述国家机构组织法存在的不足，是与我国尚处于社会主义初级阶段的基本国情相适应的，也与我国民主政治建设的发展和政治体制改革的进程密切相关。按照十七大“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责”的要求，健全和完善国家机构组织法，要认真研究解决以下几个问题。 （一）正确认识和处理国家机构组织法与机构改革的关系 加快推进国家机构组织的法治化，必须与深化机构改革和司法体制、工作机制改革的总体要求相适应。目前，统筹党委、政府和人大机构设置刚提上议程，政府机构改革正在进行，司法体制和工作机制如何改革，也正在探索之中，这些在客观上都给国家机构组织法带来一 定的难度：机构改革的特点是“变”，变革原有的机构、体制和工作机制；国家机构组织法的特点是“定”，一旦规定下来，各级机构都要一体执行。因此，新旧体制转换时期的国家机构组织法不可能不带有一定的阶段性、过渡性的特点。这就要求，一方面要大力推进机构改革，不能以不完善的规定抵制改革，另一方面又要符合组织法定原则，不能突破宪法和法律的规定去搞机构改革。 为此，要科学界定国家机构的权力和责任，正确处理国家机构组织法与统筹党委、政府和人大机构设置，与政府机构改革、与司法体制和工作机制改革的关系，既要坚持国家机构的改革方向，又要为进一步的机构改革留有充分余地；既要保持国家机构组织法的相对稳定性，又要随着机构、体制和机制改革的深化和形势发展的需要，适时修改国家机构组织法。 （二）适时修订相关组织法，逐步实现国家机构组织的法定化 组织法定原则，要求在科学配置机构职能、合理划分权限、职责基础上，通过制定或修订法律，逐步做到国家机构组织的法定化。 1．着手修订《国务院组织法》和《全国人大组织法》 应按照《宪法》关于“国务院的组织由法律规定”的要求，在《国务院组织法》中列举国务院的组成部门，并规定国务院机构的种类；同时，通过修改《国务院组织法》，进一步明确国务院常务会议和全体会议的职责，副总理、国务委员的职责区分及其与总理的工作职责关系。1982年制定的《全国人大组织法》的修改，已经列入十一届全国人大常委会的立法规划，应及时启动修改程序，在总结全国人大工作实践经验基础上，对《全国人大组织法》加以修改，完善有关规定。 2．分别制定《地方人大组织法》和《地方政府组织法》 现行《地方组织法》是将地方人大和地方人民政府合并规定的，内容显得庞杂，有些内容不能适应或不能完全适应建设法治政府、服务型政府的要求。因此应当分别制定《地方人大组织法》和《地方政府组织法》。 3．尽快修改《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》 鉴于《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》的部分条款已与新形势和任务不相适应，应在改革司法体制和工作机制的基础上，尽快修改《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》，完善关于法院、检察院的任务，法院、检察院体制和工作机制，法院、检察院内部机构设置，以及人民陪审员制度等规定。 4．提高立法层次，进一步完善组织机构实体性法规 应结合行政管理体制改革和司法体制和工作机制改革的进程，统筹考虑、有序推进立法，逐步出台机构组织的行政法规或司法解释，条件成熟时上升为法律。特别是要在进一步完善“三定规定”的同时，逐步以立法形式对各部门的性质、法律地位、职责权限、内设机构以及领导职数等作出明确规定和具体规范。在制定和实施部门组织单行法的基础上，适时研究制定部门组织基本法。 值得注意的是，2006年11月1日国务院第154次常务会议通过了《公安机关组织管理条例》，这是我国第一部规范公安机关组织管理的行政法规，也是第一部规范政府部门职能配置、机构设置和人员编制的行政法规。以后还制定了《国家安全机关组织管理条例》、《政府参事工作条例》和《行政学院工作条例》等。这些行政法规的出台，标志着向“政府职责、机构和编制的法定化”的目标迈出了重要的步伐。 注释：《〈中华民国宪法史〉前编序》，《孙中山全集》第五卷，中华书局1985年版，第319页 笔者认为，宪法不是一个法律部门，而是居于各法律部门之上的国家根本法。关于这一点，请参阅全国人大常委会领导最近的有关讲话。 参见杨景宇：《我国的立法体制、法律体系和立法原则》，-04/25/content_ 法学界一般将行政组织法、公务员法、国家赔偿法等当作行政法，而不当作宪法相关法来研究，这实在是一个误解。笔者认为在我国，可以肯定地说，行政组织法、公务员法、国家赔偿法，主要是宪法相关法，宪法学界应取得共识，并加强这方面的研究。 《中央编办负责人就国务院部门“三定”工作答人民日报、新华社记者问》，载《人民日报》，2008年7月17日。 &nb sp; 《关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见》（组通字〔2006〕27号）。 1979年对《人民法院组织法》的修改与对《人民检察院组织法》的修改不尽相同。对于《人民法院组织法》的修改较少，除了重申法院独立进行审判，只服从法律等原有的重要规定以外，还在任务、辩护制度、人民陪审和对已发生法律效力的错案纠正等问题上，作了若干补充和修改。而对于《检察院组织法》，主要是在检察院的性质、上下级关系等方面作了较大的修改。参见：彭真《关于七个法律草案的说明》（1979年年6月26日），载《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版第10-11页。 1998年国务院机构改革时，国务院领导就提出要修改《国务院组织法》，将国务院机构设置、职能法定化。1999年7月31日国务院第六次常务会议审议并原则通过了《国务院组织法》修订草案。会议决定，《国务院组织法》修订草案经进一步修改后提交全国人大常委会审议。但有不同意见认为，宪法规定国务院可以自己决定部门职权划分，如果法定化以后，国务院要改革就要改组织法。最后，修订草案没能提交全国人大常委会审议修改

国务院工作规则【第二篇】

1月1日，我国将从即日起至2007年12月31日止，对全球出口的外衣、裙子、衬衫、裤子、睡衣、内衣等7大类33个敏感类别的148个服装税号，采取从量计征方式加征出口关税的过渡性临时措施。

1月4日，2005年中国人民银行工作会议，在南宁召开。央行行长周小川表示，2005年人民银行将继续加强和改善金融调控，并不失时机地推进金融改革。2005年货币政策的预期目标是，狭义货币供应量M1和广义货币供应量M2预期增长为15%，全部金融机构新增人民币贷款万亿元。

商务部颁布了《商业特许经营管理办法》，自2005年2月1日起实行。

1月19日，总理主持召开国务院常务会议，严肃处理河南郑煤集团大平煤矿“”特大瓦斯爆炸事故相关责任人，研究加强煤矿的安全生产工作。

1月24日，证券（股票）交易印花税税率下调至1‰。

1月27日，2004年我国养老、失业、医疗、工伤和生育保险5项社会保险基金收支总规模，首次超过1万亿元，支出4640亿元，首次实现全年无拖欠。

1月31日，中央一号文件《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》公布。

二月：

2月1日，从2005年春季学期开始，592个国贫县约1600万农村义务教育阶段的家庭贫困的中小学生，全部免费提供教科书，免收杂费。

2月2日，财政部消息，今年中央将安排55亿元，对产粮大县进行直接奖励。

2月5～6日，国务院西部办说，西部大开发实施五年来，中央财政性建设资金在西部地区累计投入4600亿元，中央财政转移支付和专项补助资金累计安排5000多亿元。西部地区国内生产总值年均增长10％左右；60多项重大交通、能源、水利、生态等工程相继开工，投资总规模8500亿元；退耕还林工程造林亿亩，退牧还草工程治理草原亿亩。

2月19日，改善农民工就业环境的“春风行动”，在全国各地启动。劳动和社会保障部，将通过开放一批公共职介机构，推荐一批民办职介机构，表彰一批优秀民办职介机构，打击一批非法职业中介机构，净化劳动力市场，改善就业环境，使进城求职农民得到及时有效地就业服务。

2月20日，2004年全国各种自然灾害直接经济损失1602亿元，中央共投入特大自然灾害救济补助40亿元，救助各类受灾群众9000多万人。

2月21日，国务院修订《国务院工作规则》并公布。《规则》提出：一要健全宏观调控体系；二要加强市场监管；三要认真履行社会管理职能；四要强化公共服务职能。

2月23日，财政部、国家税务总局发出通知，对经国务院批准实施债转股的企业，在债转股的实施过程中涉及的增值税、消费税和企业所得税等六项税收政策问题加以明确。

2月24日，建设部确定推进节能和绿色建筑工作分“两步走”的目标。第一阶段，到2010年，全国新建建筑争取三分之一以上，能够达到绿色建筑和节能建筑标准，全国城镇建筑总耗能实现节能50％。第二阶段，到2020年，全国城镇建筑，总耗能量达到节能65％。

2月25日，国务院鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干意见：放宽非公有制经济市场准入；加大对非公有制经济的财税金融支持；完善对非公有制经济的社会服务；维护非公有制企业和职工的合法权益；引导非公有制企业提高自身素质；改进政府对非公有制企业的监管；加强对发展非公有制经济的指导和政策协调。

中国人民银行公布了2004年第4季度货币政策执行报告。报告称，2004年金融运行平稳，货币供应量增幅回落，贷款适度增长，总体上符合宏观调控的预期目标。今年将继续执行稳健的货币政策，全面落实科学发展观，既要支持经济平稳发展，又要注意防止通货膨胀和防范系统性金融风险。

2月26日，全国应急预案的框架体系初步建立。

2月28日，目前，全国已有26个省区市，决定继续或从今年起免征农业税。初步测算，今年大约有亿农民将减轻农业税负担200多亿元。

三月：

3月2日，以核算环境污染经济损失的调查为内容的绿色GDP试点，在十省市启动。

3月3日，国办通知，要求对亿千瓦的违规电站开工项目，认真进行清理，坚决制止违规建设电站项目。近期，每年新开工电站规模，应控制在6000万千瓦左右，今年安排6500万千瓦。

3月3～14日，全国政治协商会议第十届三次会议在京召开。

3月5～15日，第十届全国人大三次会议在京召开。在政府工作报告中指出，要全面完成今年经济社会发展的各项任务。在工作指导和部署上，要突出抓好三个方面：一是着力抓好宏观调控；二是着力推进改革开放；三是着力建设和谐社会。今年经济发展，要着重抓好四个方面工作：坚持加强和改善宏观调控；进一步加强“三农”工作；加快推进经济结构调整和增长方式转变；积极推进区域协调发展。

3月12日，主持中央人口资源环境工作座谈会，并发表重要讲话。他强调，要扎扎实实地做好人口资源环境工作，推动经济社会的发展实现良性循环。

3月17日，中国人民银行决定，从2005年3月17日起，调整商业银行自营性个人住房贷款政策，个人房贷利率最低提高个百分点，最低首付比例要适当提高。同时公布，金融机构在人民银行的超额准备金存款利率，由现行年利率％下调到％，法定准备金存款利率维持％不变。

3月18日，国家税务总局发出通知，要求加强减免税管理，开展减免税的清理整顿，坚决防止和制止越权减免税。

社科院等机构《2005年城市竞争力蓝皮书》，内地最具竞争力的城市，前10名为：上海、深圳、广州、北京、杭州、宁波、苏州、无锡、厦门和天津。

3月19日，铁道系统改革现有管理体制，撤销全部铁路分局，实行部－路局－站段三级管理模式。

3月22日，落实“国九条”重要举措之一，信贷资产证券化试点工作启动。由中国人民银行牵头，九部门组成的“信贷资产证券化试点工作协调小组”在京成立，并召开第一次工作会议。

3月25日，中国有色金属工业协会报告，据不完全统计，2004年全国共停缓建电解铝产能237万吨，33家电解铝企业停产，基本淘汰了落后的自焙槽生产工艺。

3月26日，商务部调查显示，2005年上半年国内商品供求状况，将进一步改善。600种主要商品中，供求基本平衡的商品161种，占％，与2004年下半年相比提高个百分点；供过于求的商品439种，占％，与2004年下半年相比减少个百分点；没有供不应求的商品。

3月27日，国务院通过有关国有企业关闭破产的四年规划，国资委将用最后四年时间，完成国有企业结构调整中的关闭破产工作。

3月29日，截止2004年底，全国社保基金总资产1708亿元，实现收益亿元。其中，股票投资占总资产的11％。

3月30日，主持召开国务院常务会议，讨论并通过《国务院2005年工作要点》和《关于推进2005年经济体制改革的意见》。会议指出，深化经济体制改革，是今年政府工作的重点任务。会议分析了当前钢铁供求形势和价格走势，强调要进一步搞好对钢铁工业发展的宏观调控，采取更直接有力的措施，应对国际铁矿石价格大幅上涨的问题。严格控制投资过快增长，特别是控制房地产和城市建设规模，对抑制钢铁等生产资料过旺要求，保持整个国民经济发展的良好势头，都具有重要意义。要继续落实国务院关于控制固定资产投资的各项政策措施。

四月：

4月1日，全国整顿和规范市场经济秩序的电视电话会议召开，指出今年重点工作，是抓好食品药品安全、知识产权保护，打击商业欺诈。

财政部、国家税务总局规定，从即日起，对钢坯等钢铁初级产品的出口，不再执行退税政策。

4月6日，《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》颁布实施，将坚持开发性移民措施，按照前期补偿、补助与后期扶持相结合的原则，妥善安置移民。

4月7日，经国务院批准，中国人民银行、中国银监会和中国证监会共同确定，中国工商银行、中国建设银行和交通银行为首批设立资金管理公司的试点银行。

4月14日，总理主持召开国务院常务会议，分析一季度形势，指出当前经济形势总体是好的，但经济运行中的一些突出矛盾还没有根本解决，经济发展中也出了一些新情况、新问题。主要是，保持农业增产和农民增收的难度加大，固定资产投资规模依然偏大，对外贸易结构性矛盾突出，煤电油运还相当紧张，物价特别是生产资料价格上涨的压力仍然较大。

4月15日，《企业国有产权向管理层转让暂行规定》出台，规定中小国有企业可以探索，大型国有企业不得转让，金融类企业国有产权转让和上市公司国有股权转让，按国家有关规定执行。

4月17日，《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》出台。

4月20日，总理主持召开国务院常务会议。审议并原则通过《钢铁产业发展政策》。

4月21日，国务院批准中国工商银行实施股份制改革的方案。通过运用外汇储备150亿美元补充资本金，使核心资本充足率达到6%;通过发行次级债补充附属资本，使资本充足率超过8%。

4月24日，曾培炎副总理在部分城市房地产形势座谈会上强调，抑制房价过快上涨势头，是今年宏观调控的一项重要任务。要加强对房地产市场和房价波动的监测，从实际出发制定和落实调控措施，促进房地产市场健康发展。

证券法修订草案，首次提请十届全国人大常委会第十五次会议审议，正式进入全国人大常委会的立法程序。

4月27日，总理主持召开国务院常务会议，分析当前房地产市场形势，研究进一步加强房地产市场宏观调控的问题。

五月：

5月1日，经国务院批准，财政部、国家税务总局联合发出通知，自2005年5月1日起，调整部分产品的出口退税率。包括下调煤炭、钨、锡、锌、锑及其制品的出口退税率，取消稀土金属等产品的出口退税。

5月9日，国务院办公厅转发建设部等部门《关于做好稳定住房价格工作的意见》的通知，要求做好供需调节，遏制投机性炒房，控制投资性购房，鼓励普通商品住房和经济适用住房建设，合理引导住房消费，促进住房价格的基本稳定和房地产业的健康发展。

金牛能源、三一重工、紫江企业、清华同方，成为首批股权分置的改革试点上市公司。

中国人民银行、国家发改委、财政部等9部门，联合《关于促进银行卡产业发展的若干意见》。

5月10日，总理主持国家中长期科学和技术发展规划领导小组会议，审议《国家中长期科学和技术发展规划纲要（草案）》。会议原则通过《纲要（草案）》，决定广泛征求意见，进一步修改完善后，报党中央、国务院批准。

国家发改委，决定即日零时起，柴油价格每吨上调150元。

5月11日，总理主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定（草案）》，严肃处理辽宁阜新矿业集团孙家湾煤矿“”特大瓦斯爆炸事故的相关责任人，研究兽医管理体制的改革问题。

5月16日，2005年北京《财富》全球论坛开幕。国家主席出席开幕式，并发表重要演讲。在会见世界500强部分企业负责人时，强调，中国坚定不移地实行对外开放的基本国策，要在更大范围内参与国际经济技术的合作和竞争。

总理主持召开国务院西部地区开发领导小组第三次全体会议，并作重要讲话，强调要坚定不移地贯彻落实党中央、国务院关于实施西部大开发的战略部署，坚持用科学发展观统领西部大开发工作，积极进取，注重实效，扎扎实实地把西部大开发推向前进。

5月17日，从国土资源部获悉，国务院已批准了第一批通过土地市场治理验收省份的城市建设用地，共计批准11个城市的建设用地公顷。

5月18日，总理主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《扶持人口较少民族发展规划（2005～2010年）》。

银行间外汇市场，正式推出外币买卖业务。首期推出八种“货币对”即期交易。包括，欧元对美元、澳大利亚元对美元、英镑对美元、美元对瑞士法郎、美元对港币、美元对加拿大元、美元对日元和欧元对日元。

5月19日，总理主持召开国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组第二次会议。他指出，要解放思想，以创新的观念、创新的思路、创新的精神推进振兴东北地区等老工业基地的各项工作，着力转换体制机制，扩大对外开放，优化经济结构，转变经济增长方式，提高经济整体素质和竞争力，促进经济社会全面协调可持续发展，努力走出振兴东北工业基地的新路子。

2005年5月20日，国务院关税税则委员会决定，自6月1日起，对2005年1月1日起征收出口关税的部分纺织服装产品，调整关税税率。其中：对两种产品停止征收关税，对3种产品调低出口关税，对74种调增出口关税，新增1种征税产品。

5月23日，国家发改委决定降低汽油价格，汽油出厂价格每吨降低150元，零售价格按出厂价降低幅度等额调整。

5月24日，经国务院同意，国家发改委、财政部、国家粮食局等部门联合发出通知，公布粮食主产区2005年晚籼稻三等品最低收购价格，每50公斤为72元。

中国人民银行《短期融资券管理办法》以及《短期融资券承销规程》、《短期融资券信息披露规程》两个配套文件，允许符合条件的企业在银行间债券市场，向合格机构投资者发行短期融资券。

5月25日，国家税务总局发出通知，要求严格执行“先税后证”的有关规定，先缴纳税款、后办理产权证书，对房地产税收实施一体化管理。

5月26日，中国人民银行第一季度货币政策报告称，当前我国加强和改善宏观调控的成效，逐步显现。但，经济运行中仍然存在着固定资产投资规模偏大、煤电油运供应偏紧等问题，通货膨胀压力也仍需关注。

国家发改委发出《关于加强2005年“三夏”期间农资价格和市场监管的通知》，要求各地加强今年夏收、夏种、夏管期间农资价格和市场的监管。

5月28日，中央民族工作会议在京闭幕。总理在闭幕会上，强调采取特殊政策措施，促进民族地区发展。

5月30日，国务院税则委公布，将从6月1日起，对81项纺织品取消出口关税。

中国证券监督管理委员会、国务院国有资产监督管理委员会联合《关于做好股权分置改革试点工作的意见》。

5月31日，中国证监会宣布，拟进行股权分置第二批改革试点工作。同时公布了股权分置改革试点保荐机构可选名单，共有45家。

六月：

6月1日，总理主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》，研究当前农村税费改革的试点工作。

6月2日，总理主持召开国家能源领导小组第一次会议。国家能源领导小组，主要是负责对能源战略规划和重大政策、能源开发与节约、能源安全与应急、能源对外合作等前瞻性、综合性、战略性工作的领导。

6月4日，回良玉副总理主持召开国家防总办公会议，分析当前防汛抗旱救灾形势，研究部署下一步工作。

6月6日，建设部《关于发展节能省地型住宅和公共建筑的指导意见》，推进建筑节能节地节水节材工作，并提出将研究制定经济激励政策，推动节能省地型住宅和公共建筑的发展。

6月7日，全国农村税费改革试点工作会议，6月6～7日在京召开。总理在会上强调，农村税费改革将进入新的阶段，巩固农村税费改革成果，积极稳妥地推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制为主要内容的综合改革试点。

6月8日，总理主持召开国务院常务会议，审议《国家中长期科学和技术发展规划纲要（草案）》，讨论并原则通过《关于促进东北老工业基地进一步扩大对外开放的实施意见》。

商务部、国家发改委、财政部等八部门，联合《关于扶持出口名牌发展的指导意见》。

6月9日，经国务院批准，财政部、国家发改委等五部委，联合下发《关于采取切实措施促进化肥生产稳定化肥市场的意见》，要求进一步促进我国化肥生产，稳定化肥市场，保护农民利益。

6月11日，中国与欧盟签署《中华人民共和国与欧盟委员会关于中国部分输欧纺织品备忘录》，就未来三年中国对欧盟纺织品出口的增长，达成协议。

6月12日，中国证监会在《关于实施股权分置改革的上市公司的控股股东增持社会公众股份有关问题的通知》（征求意见稿）中宣布，“实施股权分置改革的上市公司的控股股东为避免上市公司股价非理性波动，维护投资者利益，维护上市公司形象，可通过二级市场增持股份。”

6月15日，总理主持召开国务院常务会议，研究进一步加强艾滋病防治工作；审议、讨论并原则通过《中国人民文职人员条例（草案）》和《中华人民共和国农产品质量安全法（草案）》。

6月17日，中国建设银行和美洲银行达成协议，美洲银行首期投资25亿美元，购买中央汇金投资有限公司持有的建设银行股份。这项交易，是迄今为止外国公司对中国公司的最大单笔投资。

6月20日，中国证监会推出上港集箱、宝钢股份、中信证券等42家第二批股权分置改革试点公司。

6月21日，总理主持召开国务院常务会议，研究建设节约型社会和发展循环经济问题，批准上海浦东新区进行综合配套改革的试点。

国务院办公厅下发《关于加强车辆超限超载治理工作的通知》，要求加强治理超限超载长效机制建设，规范执法行为，坚决遏制车辆超限超载运输。

6月23日，交通银行股份有限公司，正式在香港交易所挂牌交易。全日报收港元，较港元的招股价高13%，成交额达亿港元。这是内地第一支在海外上市的银行股。

6月24日，经国务院批准，财政部、国家税务总局，联合发出通知，决定取消现行的“加工出口专用钢材”的相关税收政策。自2005年7月1日起，对列名钢铁企业销售给国内加工出口企业用于生产出口产品的国产钢材，一律按规定征收增值税并开具增值税专用发票，不再办理免抵税。

6月25日，国家发改委决定，自即日起，将汽油、柴油出厂价格，每吨分别提高200元和150元，零售价格按出厂价格调整幅度等额提高。同时，航空煤油出厂价格，每吨提高300元。

6月26日，第六届亚欧财长会议在天津开幕。总理出席开幕式并发表重要讲话，强调亚欧各国要加强全面合作，发挥各自优势，共同战胜困难和风险，把亚欧合作提高到一个新水平。

6月27日，总书记主持召开中共中央政治局会议，讨论国家中长期科学和技术发展规划的若干重大问题，研究部署加快我国科学技术事业发展的有关工作。

国家税务总局发出通知，部署2005年全国农业税收征管工作，要求免征农业税地区，将免征政策不折不扣地落实到位，全面加强耕地占用税、契税征管。

6月29日，总理主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《食品药品监督管理系统基础设施建设规划》和《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例（草案）》。

七月：

7月5日，主题为“加强伙伴关系，实现共同繁荣”的大湄公河次区域经济合作第二次领导人会议，在昆明召开。

国家质检总局，修订公布《出入境水果检验检疫监督管理办法》，自即日起正式实施。

7月11日，农业发展银行修订和公布《中国农业发展银行中央储备粮贷款办法》等9个粮棉油贷款管理办法。

7月13日，总理主持召开国务院常务会议，听取国家发展和改革委员会《关于上半年经济形势和下半年经济工作建议的汇报》，分析当前经济形势，研究下半年经济工作。

曾培炎副总理出席中国改革高层论坛开幕式并讲话。指出，深化改革的重点：一是加快行政管理体制改革，切实转变政府职能；二是完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度；三是建设统一开放、竞争有序的现代市场体系；四是加快金融体制改革；五是深化财政、税收、投资体制改革；六是完善有利于城乡、区域、经济社会协调发展的体制和机制。

7月14日，国家发改委公布新的《国家发展和改革委员会定价药品目录》，调整政府制定价格的药品范围、形式和权限。新的政府定价药品数量，由原来的1500种左右，扩大到2400种左右。

7月19日，国家发改委公布《钢铁产业发展政策》。

7月20日，国务院部署城市总体规划修编工作会议召开。曾培炎副总理出席会议并讲话。强调，要按照全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，端正城市规划指导思想，切实转变城市发展模式，做好新形势下城市规划修编工作，促进城市健康发展。

7月21日，人民银行完善人民币汇率形成机制改革公告，决定自2005年7月21日起，我国实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度；人民币汇率，不再盯住单一美元，形成更富有弹性的人民币汇率机制。2005年7月21日19时，美元对人民币交易价格，调整为1美元兑元人民币，作为次日银行间外汇市场上外汇指定银行之间交易的中间价。

总理主持召开国务院常务会议，听取对中央企业监督检查情况的汇报，讨论并原则通过《邮政体制改革方案》。

经国务院批准，国务院关税税则委员会决定，自2005年8月1日起，对目前仍在征收出口关税、2005年7月20日起受欧盟进口数量限制的17种纺织品，停止征收出口关税。

7月22日，中国人民银行宣布，即日起上调境内商业银行美元、港元小额外币存款利率。

国家发改委、国土资源部、水利部和国家环保总局联合公告，决定清理一批不具备核准条件、不能纳入近期电力规划的违规项目。第一批叫停32个违规电站项目。

《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》公布。

全国煤炭工作会议，于7月21～22日在北京召开。会议分析了煤炭工业面临的形势和任务，提出全力构建新型的煤炭工业体系。

国家税务总局发出通知，要求各地税务机关结合本地实际情况，筛选长期亏损、长期微利或跳跃式赢利却不断扩大经营规模的企业，作为反避税审计对象，进一步提高反避税工作质量。

我国将建立派驻城乡规划督察员制度，促进党政领导干部在城乡规划方面的科学化和民主化。

7月23日，国务院于7月23～24日，在北京召开全国应急管理工作会议。总理在会上强调全面履行政府职能，努力提高应急体系建设和管理水平。

7月24日，《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》颁布，自2005年9月1日起实行。

7月25日，国家粮食局发出通知，正式启动2005年早籼稻最低收购价执行预案，早籼稻最低收购价为元/斤，与去年相同。

国家发改委会同监察部、财政部，共同印发《招标投标部际协调机制暂行办法》。

7月26日，总理主持召开国务院常务会议，部署审计提出问题的整改工作，研究全面整顿和规范矿产资源开发秩序，讨论并原则通过《中华人民共和国个人所得税修正案（草案）》，审议并原则通过《品和管理条例（草案）》。

7月27日，《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》公布。

7月29日，建设部等六部门印发《关于加快建筑业改革与发展的若干意见》。

银监会《银行开展小企业贷款指导意见》。

7月30日，国务院公布新修改的《中华人民共和国防汛条例》，自公布之日起实行。

八月：

8月1日，大陆对15种原产于台湾的水果，正式实施零关税措施。

8月2日，国家外汇管理局决定，大幅度提高境内机构经营项目外汇帐户的限额，将境内机构经营项目外汇帐户可保留现汇的比例，由现行的30%或50%调高到50%或80%。

8月8日，《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》公布。

8月9日，人民银行《关于扩大外汇指定银行对客户远期结售汇业务和开发人民币与外币掉期业务有关问题的通知》。

8月10日，总理主持召开国务院常务会议，研究加快建立新型农村合作医疗制度问题，部署广东梅州兴宁市大兴煤矿透水事故救援处理工作，审议并原则通过《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例（草案）》、《直销管理条例（草案）》和《禁止传销条例（草案）》。

中国人民银行上海总部在上海浦东正式挂牌成立。

8月12日，国务院办公厅转发教育部、国家发改委等五部门制定的《关于进一步做好农村寄宿制学校建设工程实施工作的若干意见》。

商务部2005年16号令《汽车贸易政策》，自之日起实行。

8月14日，总理在长沙主持召开中部地区崛起座谈会，强调全面落实科学发展观，充分发挥比较优势，促进中部地区崛起。

8月15日，国务院下发《国务院关于促进流通业发展的若干意见》。

商务部、海关总署公告，决定自8月22日起，将氧化铝（含铝矿砂）和铁合金矿，列入加工贸易禁止类目录。国家不再审批新的加工贸易合同。

8月17日，由鞍山钢铁集团公司和本溪钢铁（集团）有限责任公司联合重组的鞍本集团成立。

8月18日，总理主持召开国务院常务会议，研究部署进一步加强防沙治沙工作，审议并原则通过《易制毒化学品管理条例（草案）》。

8月21日，保监会颁布《保险机构投资者债券投资管理暂行办法》。

8月22日，国务院办公厅发出《关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知》。

国家发展和改革委员会，公布对省级及省级以下开发区清理整顿的审核原则和审核标准。

8月23日，十届人大常委会第十七次会议，启动修改个人所得税法的立法程序，提请会议审议的个人所得税法修正案，拟将个人所得税起征点提高到1500元。

证监会等五部门公布《关于上市公司股权分置改革的指导意见》。

人民银行决定即日起，上调境内商业银行美元、港币小额外币存款利率上限。

8月24日，总理主持召开国务院常务会议，总结今年以来经济体制改革工作，研究部署深化改革的重点任务。

8月25日，国家税务总局公布《企业财产损失税前扣除管理办法》，自2005年9月1日起实行。

8月30日，国家发改委、财政部、商务部、海关总署、税务总局等联合下发《关于调整成品油出口政策有关问题的通知》，决定在今年底前控制成品油出口，保证国内供应。

国土资源部发出紧急通知，要求坚决禁止“以租代征”的违法违规用地行为。

人民银行《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》。

8月31日，总理主持召开国务院常务会议，研究落实全国人大常委会安全生产执法检查意见的整改措施，审议并原则通过《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定（草案）》。

九月：

9月2日，国务院公布《直销管理条例》和《禁止传销条例》，分别自2005年12月1日和2005年11月1日起实行。

9月4日，证监会正式公布《上市公司股权分置改革管理办法》。

9月5日，商务部与欧盟委员会签署《磋商纪要》，商定采取过渡性灵活措施，妥善解决输欧滞港纺织品问题。

9月6日，国家税务总局发出通知，明确振兴东北老工业基地企业所得税优惠适用范围。

9月7日，总理主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《铝工业发展专项规划》、《铝工业产业发展政策》和《中华人民共和国审计法修正案（草案）》。

9月9日，国资委公布《关于上市公司股权分置改革中国有股股权管理有关问题的通知》。

9月10日，国务院办公厅发出进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知。

9月13日，总理在广东考察时指出，东部沿海地区要率先发展，视野要宽，思路要新，起点要高。

9月14日，总理在深圳召开的经济特区工作座谈会上指出，要把创新作为特区发展的生命线和灵魂。

9月18日，国务院发出通知，要求全面整顿和规范矿产资源开发秩序。

9月21日，总理主持召开国务院常务会议，研究部署加强职业教育工作，讨论并原则通过《国务院关于大力发展职业教育的决定》。

9月22日，商务部等11个部门联合《关于印发打击商贸活动中欺诈行为专项行动工作方案的通知》，决定用一年左右的时间，在全国范围内整治商业零售企业恶意占压、骗取供应商货款的欺诈行为。

9月23日，国务院发出通知，要求各地区、各部门加强饮用水的安全保障工作。

中国人民银行《关于进一步改善银行间外汇市场交易汇价和外汇指定银行挂牌汇价管理的通知》。

商务部公布《纺织品出口临时管理办法》。

国务院工作规则【第三篇】

内容提要： 国家机构是宪法的核心内容之一，国家机构组织法是宪法相关法的重要方面，在法律体系中具有重要地位。国家机构组织法一般表现为宪法相关条款、专门的国家机关组织法和单行法律的有关规定。健全和完善国家机构组织立法，一要正确认识和处理国家机构组织法与机构改革的关系，在推进机构改革进程中遵循组织法定原则；二要随着机构改革的深入，适时制定相关组织法，提高立法层次并完善相关规定，逐步实现国家机构组织的法定化。

国家机构是宪法的核心内容之一。国家机构组织法对于加强政权建设、巩固机构改革成果，保证国家机构依法行使权力、履行职责，具有重要作用。健全和完善国家机构组织法，也有利于中国特色社会主义法律体系的形成和完善。

一、国家机构组织法的地位和渊源形式

（一）国家机构组织法在法律体系中的地位

一般认为，国家机构是为实现国家职能而建立起来的各类国家机关的总称。国家机构组织法是关 于国家机构组织活动原则、各类国家机关的产生、组织、职权等宪法和法律规范的总和。

国家机构组织法在一国法律体系中具有重要地位。从各国立法看，多实行严格的“组织法定主义”，国家机构组织法属于宪法性法律。如德国《联邦宪法法院法》》、俄罗斯《联邦政府组织法》、日本的《内阁法》和《国家行政组织法》、韩国的《政府组织法》等。

在我国，国家机构组织法属于宪法相关法。它在已经形成的中国特色社会主义法律体系中具有特殊地位。

1．国家机构是宪法的核心内容之一

孙中山说：宪法者，国家之构成法。[1]从“宪法”一词的含义看，宪法本身就是“组织”、“结构”或“机构”的意思；从宪法的内容看，国家机构是宪法最主要的内容之一；从宪法的功能看，宪法最主要的功能是规范国家权力，使各类国家机关按法定的原则、方式和程序行使权力，防止权力滥用。

2．国家机构组织法是宪法相关法的重要内容

在中国特色社会主义法律体系中，与宪法关系最密切的宪法相关法是最重要的法律部门之一。[2]而宪法相关法是与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范的总和，主要包括有关国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度方面的法律，有关民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度方面的法律，有关维护国家主权、领土完整和国家安全方面的法律以及有关保障公民基本政治权利方面的法律。[3]国家机构组织法即属此类。

3．国家机构组织法属于基本法律的重要方面

根据宪法第六十二条，全国人大有权制定和修改国家机构等方面的基本法律。《立法法》第八条确定了国家机构组织法定原则，明确各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权等事项，只能由法律规定。因此，国家机构组织法属于基本法律的重要方面。

（二）国家机构组织法的渊源形式

国家机构组织法的渊源，即有关各类国家机关的产生、组织、职权在宪法、法律中的表现形式。

在我国，根据宪法和《立法法》的相关规定，国家机构组织法的主要渊源形式是下列几方面。

1．宪法的有关规定

宪法有关国家机构的条款，属于国家机构组织法第一层次的规范。宪法的有关规定作为国家机构组织法的渊源，不仅表现为其作为国家机构组织法的基本规范，如宪法第三章关于国家机构的规定，更体现为宪法的规定是指导国家机构行使职权的基本准则，如国家尊重和保障人权、民主集中制、法治等原则。

2．专门的国家机关组织法

专门的国家机关组织法，即《全国人大组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》和《地方组织法》等。此外，还有规范人大代表产生、活动的《选举法》、《代表法》以及规范机关工作人员的《公务员法》等。[4]

3．单行法律的有关规定

有些单行法律关于国家机关组织、职权等内容，如《国防法》关于中央军委的职权的条款，《中国人民银行法》关于中国人民银行的性质和职权等规定，《食品安全法》关于国务院食品安全委员会、卫生行政部门、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门，以及县级以上地方人民政府及其卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门食品安全监督管理职责的规定等等，也属于国家机构组织法的范畴。

（三）几个问题的探讨

1．行政法规和地方性法规能否规定国家机构的产生、组织和职权

按照职权法定原则和《立法法》第八条，各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权等事项，只能由法律规定。这是否意味着，法律以外的行政法规和地方性法规，不得规定各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权？

根据1982年《宪法》，国务院的组织由法律规定，但国务院有权规定各部和各委员会的任务和职责。因此，国务院的组织应由《国务院组织法》规定，国务院可以在宪法和法律规定的关于国务院行政机构的职权的范围内，对国务院机构的职权，作具体的规定，如1997年《国务院行政机构设置和编制管理条例》、2007年《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和2006年《公安机关组织管理条例》等。但行政法规还不是严格意义的国家机构组织法的渊源，尽管它可以是国家机构组织法的下位法规范。

另外，根据《立法法》，地方性法规一般不能规定人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权，除非有法律的授权规定。如根据《地方组织法》第六十九条，省、自治区、直辖市的人大及其常委会可以根据地方组织法和实际情况，对执行中的问题作具体规定。因此，严格来说，地方性法规也不是国家机构组织法的渊源，但可以是国家机构组织法的下位法规范。

2．全国人大及其常委会关于机构改革的决定是否属于国家机构组织法的范畴

1954年《国务院组织法》列举国务院各部、各委员会具体名称后，有关国务院机构的改革，没有采取修改《国务院组织法》的方式，而是采取由全国人大及其常委会作出决定的方式进行。

1982年《国务院组织法》不再列举国务院各部、各委员会具体名称，有关国务院机构改革的问题，沿袭由全国人大及其常委会作出决定的方式。根据《国务院组织法》，国务院各部、各委员会的设立、撤销或合并，经总理提出，由全国人大决定；在全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定。可见，全国人大及其常委会对于国务院机构改革，是以决定的形式而不是通过修改《国务院组织法》的方式进行的，且只是对每一届国务院机构的调整。因此，全国人大及其常委会关于国务院机构改革的决定，属于决定重大事项或组织其他中央国家机关，不属于国家机构组织法的渊源形式。

3．国务院的规范性文件不属于国家机构组织法

国务院关于机构设置、职责、编制的规范性文件，主要有下面两种：

一是《国务院关于机构设置的通知》、《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》和《国务院关于议事协调机构设置的通知》。显然，它们是规范性文件，不属于国家机构组织法的范畴。

二是国务院各部门的“三定规定”。由于我国依法行政进程起步较晚，行政组织法尚未健全，还没有像有些国家那样制定部门组织法，而是通过“三定规定”界定行政机关职能、设定行政机关内部机构、核定行政机关编制。

关于“三定规定”的法律地位，一种说法，认为它是具有法律效力的规范性文件，是国务院部门履行职能的重要依据。[5]另外一种说法，认为它是与行政法规同等效力的政策性法规文件。[6]国务院办公厅2005年7月9日印发的《关于推行行政执法责任制的若干意见》指出：“推行行政执法责任制首先要梳理清楚行政机关所执行的有关法律、法规和规章以及国务院部门‘三定规定’”。这个表述实际上确定了“三定规定”在执法中的地位。

但从严格法律意义上看，“三定规定”虽经国务院批准、国务院办公厅，具有执行力，但它们不具有国家机构组织法的一般属性，不属于国家机构组织法。

二、国家机构组织法的不足

国家机构组织法在一国法律体系中具有重要地位。但按照完善中国特色社会主义法律体系的要求，国家机构组织法存在一些不足。

（一）立法不够健全

国家机构涉及整个国家组织体系，包括国家机构和国家机关的纵的系统和横的结合，主要应当通过宪法和宪法相关法予以调整。但现有的国家机构组织法距离建立完备立法框架的要求尚有差距。

1．中央和地方国家机构方面

除了《宪法》有关规定、《全国人大组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》和《地方组织法》外，缺乏有关国家机构具体设置的其他法律。

2．中央与地方政府派出机关或部门派出机构的方面

缺乏中央与地方政府派出机关或部门派出机构的法律；已经实施五十多年的《城市街道办事处组织条例》、《公安派出所组织条例》也已经废止。

3．中央与地方及地方各级国家机构关系的方面

一是宪法或法律缺乏明确规定。1982年宪法规定了中央与地方的国家机构、中央与地方国家机构职权划分的总原则，但缺乏有关中央与地方国家机构职权划分的法律规范，使有关中央与地方国家机构的职权的划分和调整缺乏严格的依据。

二是上下隶属关系缺乏法律调整。根据《地方组织法》第六十六条的规定，“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门业务指导或者领导”。但目前还没有相应的法律或行政法规。

（二）立法不够完善

1．有的内容过于原则、粗疏

例如，现行的《国务院组织法》共十一条，其中涉及国务院职权的规定仅有一条，而且这一条只规定了“国务院行使宪法第八十九条规定的职权”。而且，国务院机构的法定分类也与国务院机构的实际设置不完全相符。《全国人大组织法》的有些规定也需要修改。

2．有些内容已经过时

如《地方组织法》第六十八条关于人民政府可以设立若干派出机关的规定，已与实际情况相去甚远，特别是随着改革开放的不断深化，绝大多数地方已撤销了行政公署和区公所这一级的机关设置。现行的《地方组织法》中仍然保留着这一机关设置的规定，明显与行政区划变更和农村的实际不相符。

3．有的规定不科学

如1979年《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》，主要是在1954年制定的法院、检察院组织法的基础上修改的，[7]尽管1983年对两个法进行部分修改，2006年又对《人民法院组织法》作了修改（这次修改的针对性很强，就是将死刑核准权收归最高人民法院统一行使，实际上是恢复为1979年时的状态），但是，现行《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》关于法院、检察院的任务的规定，关于法院、检察院体制和工作机制的规定，关于法院、检察院内部机构设置的规定，关于地方法院、检察院以及专门法院、检察院的规定等，仍不适应需要。

4．有的与上位法不一致，甚至背离组织法定原则

如《国务院组织法》实施了二十八年，有些规定需要完善。7例如，按《国务院工作规则》的规定，“副总理、国务委员按分工负责处理分管工作，受总理委托，负责其他方面的工作或者专项任务”，这与《国务院组织法》中“国务委员受总理委托，负责某些方面的工作或者专项任务”的表述不一致。

5．国家机构立法尚不能完全适应建立市场经济体制、依法治国的需要和机构改革的要求

例如，《地方组织法》笼统地规定了“县级以上地方各级人民政府”和“乡、民族乡、镇人民政府”行使的职权，“上下一般粗”，没有反映不同层级政府职能配置科学化的发展趋势；有些规定涉及政府的管理职能较多，对建设服务型政府的要求体现不够；法官、检察官制度和管理体制的改革成果没有通过立法加以体现。

（三）立法层次较低，缺乏应有的规范性和法律效力

国家机构组织法本属于宪法相关法，层次应当比较高，但目前总的来看，国家机构组织立法的层次较低。如对国务院各部门的主要职责、内设机构和人员编制，主要由国务院各部门的主要职责、内设机构和人员编制规定（“三定规定”）规范。“三定规定”基本上适用于一届政府任期内，其相对稳定性、法律强制性性尚待确定。

对政府部门的主要职责、隶属关系和体制等内容，经常采用规范性文件的形式，缺乏有效的监督条款。

另外，目前对党和国家机构间的职能和相互关系，缺乏法律上的明确规定，权力运作机制在执行中有时失之规范。可以说，在一定程度上和范围内，在国家机构组织、职能、人员编制方面，政策和行政手段还代替着法律的功能。

三、国家机构组织法的健全和完善

上述国家机构组织法存在的不足，是与我国尚处于社会主义初级阶段的基本国情相适应的，也与我国民主政治建设的发展和政治体制改革的进程密切相关。按照十七大“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责”的要求，健全和完善国家机构组织法，要认真研究解决以下几个问题。

（一）正确认识和处理国家机构组织法与机构改革的关系

加快推进国家机构组织的法治化，必须与深化机构改革和司法体制、工作机制改革的总体要求相适应。目前，统筹党委、政府和人大机构设置刚提上议程，政府机构改革正在进行，司法体制和工作机制如何改革，也正在探索之中，这些在客观上都给国家机构组织法带来一定的难度：机构改革的特点是“变”，变革原有的机构、体制和工作机制；国家机构组织法的特点是“定”，一旦规定下来，各级机构都要一体执行。因此，新旧体制转换时期的国家机构组织法不可能不带有一定的阶段性、过渡性的特点。这就要求，一方面要大力推进机构改革，不能以不完善的规定抵制改革，另一方面又要符合组织法定原则，不能突破宪法和法律的规定去搞机构改革。

为此，要科学界定国家机构的权力和责任，正确处理国家机构组织法与统筹党委、政府和人大机构设置，与政府机构改革、与司法体制和工作机制改革的关系，既要坚持国家机构的改革方向，又要为进一步的机构改革留有充分余地；既要保持国家机构组织法的相对稳定性，又要随着机构、体制和机制改革的深化和形势发展的需要，适时修改国家机构组织法。

（二）适时修订相关组织法，逐步实现国家机构组织的法定化

组织法定原则，要求在科学配置机构职能、合理划分权限、职责基础上，通过制定或修订法律，逐步做到国家机构组织的法定化。

1．着手修订《国务院组织法》和《全国人大组织法》

应按照《宪法》关于“国务院的组织由法律规定”的要求，在《国务院组织法》中列举国务院的组成部门，并规定国务院机构的种类；同时，通过修改《国务院组织法》，进一步明确国务院常务会议和全体会议的职责，副总理、国务委员的职责区分及其与总理的工作职责关系。[8]

1982年制定的《全国人大组织法》的修改，已经列入十一届全国人大常委会的立法规划，应及时启动修改程序，在总结全国人大工作实践经验基础上，对《全国人大组织法》加以修改，完善有关规定。

2．分别制定《地方人大组织法》和《地方政府组织法》

现行《地方组织法》是将地方人大和地方人民政府合并规定的，内容显得庞杂，有些内容不能适应或不能完全适应建设法治政府、服务型政府的要求。因此应当分别制定《地方人大组织法》和《地方政府组织法》。

3．尽快修改《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》

鉴于《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》的部分条款已与新形势和任务不相适应，应在改革司法体制和工作机制的基础上，尽快修改《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》，完善关于法院、检察院的任务，法院、检察院体制和工作机制，法院、检察院内部机构设置，以及人民陪审员制度等规定。

4．提高立法层次，进一步完善组织机构实体性法规

应结合行政管理体制改革和司法体制和工作机制改革的进程，统筹考虑、有序推进立法，逐步出台机构组织的行政法规或司法解释，条件成熟时上升为法律。

特别是要在进一步完善“三定规定”的同时，逐步以立法形式对各部门的性质、法律地位、职责权限、内设机构以及领导职数等作出明确规定和具体规范。在制定和实施部门组织单行法的基础上，适时研究制定部门组织基本法。

值得注意的是，2006年11月1日国务院第154次常务会议通过了《公安机关组织管理条例》，这是我国第一部规范公安机关组织管理的行政法规，也是第一部规范政府部门职能配置、机构设置和人员编制的行政法规。以后还制定了《国家安全机关组织管理条例》、《政府参事工作条例》和《行政学院工作条例》等。这些行政法规的出台，标志着向“政府职责、机构和编制的法定化”的目标迈出了重要的步伐。

注释：

[1]《〈中华民国宪法史〉前编序》，《孙中山全集》第五卷，中华书局1985年版，第319页

[2]笔者认为，宪法不是一个法律部门，而是居于各法律部门之上的国家根本法。关于这一点，请参阅全国人大常委会领导最近的有关讲话。

[3]参见杨景宇：《我国的立法体制、法律体系和立法原则》，/npc/xinwen/2003-04/25/content_

[4]法学界一般将行政组织法、公务员法、国家赔偿法等当作行政法，而不当作宪法相关法来研究，这实在是一个误解。笔者认为在我国，可以肯定地说，行政组织法、公务员法、国家赔偿法，主要是宪法相关法，宪法学界应取得共识，并加强这方面的研究。

[5]《中央编办负责人就国务院部门“三定”工作答人民日报、新华社记者问》，载《人民日报》，2008年7月17日。

[6]《关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见》（组通字〔2006〕27号）。

国务院工作规则范文【第四篇】

关键词： 国家机构组织法/法律地位/渊源形式/健全与完善

前 言

国家机构是宪法的核心内容之一。国家机构组织法对于加强政权建设、巩固机构改革成果，保证国家机构依法行使权力、履行职责，具有重要作用。健全和完善国家机构组织法，也有利于中国特色社会主义法律体系的形成和完善。

一、国家机构组织法的地位和渊源形式

（一）国家机构组织法在法律体系中的地位

一般认为，国家机构是为实现国家职能而建立起来的各类国家机关的总称。国家机构组织法是关 于国家机构组织活动原则、各类国家机关的产生、组织、职权等宪法和法律规范的总和。

国家机构组织法在一国法律体系中具有重要地位。从各国立法看，多实行严格的“组织法定主义”，国家机构组织法属于宪法性法律。如德国《联邦法》》、俄罗斯《联邦政府组织法》、日本的《内阁法》和《国家行政组织法》、韩国的《政府组织法》等。

在我国，国家机构组织法属于宪法相关法。它在已经形成的中国特色社会主义法律体系中具有特殊地位。

1．国家机构是宪法的核心内容之一

孙中山说：宪法者，国家之构成法。[1]从“宪法”一词的含义看，宪法本身就是“组织”、“结构”或“机构”的意思；从宪法的内容看，国家机构是宪法最主要的内容之一；从宪法的功能看，宪法最主要的功能是规范国家权力，使各类国家机关按法定的原则、方式和程序行使权力，防止权力滥用。

2．国家机构组织法是宪法相关法的重要内容

在中国特色社会主义法律体系中，与宪法关系最密切的宪法相关法是最重要的法律部门之一。[2]而宪法相关法是与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范的总和，主要包括有关国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度方面的法律，有关民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度方面的法律，有关维护国家、领土完整和国家安全方面的法律以及有关保障公民基本政治权利方面的法律。[3]国家机构组织法即属此类。

3．国家机构组织法属于基本法律的重要方面

根据宪法第六十二条，全国人大有权制定和修改国家机构等方面的基本法律。《立法法》第八条确定了国家机构组织法定原则，明确各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权等事项，只能由法律规定。因此，国家机构组织法属于基本法律的重要方面。

（二）国家机构组织法的渊源形式

国家机构组织法的渊源，即有关各类国家机关的产生、组织、职权在宪法、法律中的表现形式。

在我国，根据宪法和《立法法》的相关规定，国家机构组织法的主要渊源形式是下列几方面。

1．宪法的有关规定

宪法有关国家机构的条款，属于国家机构组织法第一层次的规范。宪法的有关规定作为国家机构组织法的渊源，不仅表现为其作为国家机构组织法的基本规范，如宪法第三章关于国家机构的规定，更体现为宪法的规定是指导国家机构行使职权的基本准则，如国家尊重和保障人权、民主集中制、法治等原则。

2．专门的国家机关组织法

专门的国家机关组织法，即《全国人大组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》和《地方组织法》等。此外，还有规范人大代表产生、活动的《选举法》、《代表法》以及规范机关工作人员的《公务员法》等。[4]

3．单行法律的有关规定

有些单行法律关于国家机关组织、职权等内容，如《国防法》关于中央军委的职权的条款，《中国人民银行法》关于中国人民银行的性质和职权等规定，《食品安全法》关于国务院食品安全委员会、卫生行政部门、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门，以及县级以上地方人民政府及其卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门食品安全监督管理职责的规定等等，也属于国家机构组织法的范畴。

（三）几个问题的探讨

1．行政法规和地方性法规能否规定国家机构的产生、组织和职权

按照职权法定原则和《立法法》第八条，各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权等事项，只能由法律规定。这是否意味着，法律以外的行政法规和地方性法规，不得规定各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权？

根据1982年《宪法》，国务院的组织由法律规定，但国务院有权规定各部和各委员会的任务和职责。因此，国务院的组织应由《国务院组织法》规定，国务院可以在宪法和法律规定的关于国务院行政机构的职权的范围内，对国务院机构的职权，作具体的规定，如1997年《国务院行政机构设置和编制管理条例》、2007年《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和2006年《公安机关组织管理条例》等。但行政法规还不是严格意义的国家机构组织法的渊源，尽管它可以是国家机构组织法的下位法规范。

另外，根据《立法法》，地方性法规一般不能规定人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权，除非有法律的授权规定。如根据《地方组织法》第六十九条，省、自治区、直辖市的人大及其常委会可以根据地方组织法和实际情况，对执行中的问题作具体规定。因此，严格来说，地方性法规也不是国家机构组织法的渊源，但可以是国家机构组织法的下位法规范。

2．全国人大及其常委会关于机构改革的决定是否属于国家机构组织法的范畴

1954年《国务院组织法》列举国务院各部、各委员会具体名称后，有关国务院机构的改革，没有采取修改《国务院组织法》的方式，而是采取由全国人大及其常委会作出决定的方式进行。

1982年《国务院组织法》不再列举国务院各部、各委员会具体名称，有关国务院机构改革的问题，沿袭由全国人大及其常委会作出决定的方式。根据《国务院组织法》，国务院各部、各委员会的设立、撤销或合并，经总理提出，由全国人大决定；在全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定。可见，全国人大及其常委会对于国务院机构改革，是以决定的形式而不是通过修改《国务院组织法》的方式进行的，且只是对每一届国务院机构的调整。因此，全国人大及其常委会关于国务院机构改革的决定，属于决定重大事项或组织其他中央国家机关，不属于国家机构组织法的渊源形式。

3．国务院的规范性文件不属于国家机构组织法

国务院关于机构设置、职责、编制的规范性文件，主要有下面两种：

一是《国务院关于机构设置的通知》、《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》和《国务院关于议事协调机构设置的通知》。显然，它们是规范性文件，不属于国家机构组织法的范畴。

二是国务院各部门的“三定规定”。由于我国依法行政进程起步较晚，行政组织法尚未健全，还没有像有些国家那样制定部门组织法，而是通过“三定规定”界定行政机关职能、设定行政机关内部机构、核定行政机关编制。

; 关于“三定规定”的法律地位，一种说法，认为它是具有法律效力的规范性文件，是国务院部门履行职能的重要依据。[5]另外一种说法，认为它是与行政法规同等效力的政策性法规文件。[6]国务院办公厅2005年7月9日印发的《关于推行行政执法责任制的若干意见》指出：“推行行政执法责任制首先要梳理清楚行政机关所执行的有关法律、法规和规章以及国务院部门‘三定规定’”。这个表述实际上确定了“三定规定”在执法中的地位。

但从严格法律意义上看，“三定规定”虽经国务院批准、国务院办公厅，具有执行力，但它们不具有国家机构组织法的一般属性，不属于国家机构组织法。

二、国家机构组织法的不足

国家机构组织法在一国法律体系中具有重要地位。但按照完善中国特色社会主义法律体系的要求，国家机构组织法存在一些不足。

（一）立法不够健全

国家机构涉及整个国家组织体系，包括国家机构和国家机关的纵的系统和横的结合，主要应当通过宪法和宪法相关法予以调整。但现有的国家机构组织法距离建立完备立法框架的要求尚有差距。

1．中央和地方国家机构方面

除了《宪法》有关规定、《全国人大组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》和《地方组织法》外，缺乏有关国家机构具体设置的其他法律。

2．中央与地方政府派出机关或部门派出机构的方面

缺乏中央与地方政府派出机关或部门派出机构的法律；已经实施五十多年的《城市街道办事处组织条例》、《公安派出所组织条例》也已经废止。

3．中央与地方及地方各级国家机构关系的方面

一是宪法或法律缺乏明确规定。1982年宪法规定了中央与地方的国家机构、中央与地方国家机构职权划分的总原则，但缺乏有关中央与地方国家机构职权划分的法律规范，使有关中央与地方国家机构的职权的划分和调整缺乏严格的依据。

二是上下隶属关系缺乏法律调整。根据《地方组织法》第六十六条的规定，“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门业务指导或者领导”。但目前还没有相应的法律或行政法规。

（二）立法不够完善

1．有的内容过于原则、粗疏

例如，现行的《国务院组织法》共十一条，其中涉及国务院职权的规定仅有一条，而且这一条只规定了“国务院行使宪法第八十九条规定的职权”。而且，国务院机构的法定分类也与国务院机构的实际设置不完全相符。《全国人大组织法》的有些规定也需要修改。

2．有些内容已经过时

如《地方组织法》第六十八条关于人民政府可以设立若干派出机关的规定，已与实际情况相去甚远，特别是随着改革开放的不断深化，绝大多数地方已撤销了行政公署和区公所这一级的机关设置。现行的《地方组织法》中仍然保留着这一机关设置的规定，明显与行政区划变更和农村的实际不相符。

3．有的规定不科学

如1979年《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》，主要是在1954年制定的法院、检察院组织法的基础上修改的，[7]尽管1983年对两个法进行部分修改，2006年又对《人民法院组织法》作了修改（这次修改的针对性很强，就是将死刑核准权收归最高人民法院统一行使，实际上是恢复为1979年时的状态），但是，现行《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》关于法院、检察院的任务的规定，关于法院、检察院体制和工作机制的规定，关于法院、检察院内部机构设置的规定，关于地方法院、检察院以及专门法院、检察院的规定等，仍不适应需要。

4．有的与上位法不一致，甚至背离组织法定原则

如《国务院组织法》实施了二十八年，有些规定需要完善。7例如，按《国务院工作规则》的规定，“副总理、国务委员按分工负责处理分管工作，受总理委托，负责其他方面的工作或者专项任务”，这与《国务院组织法》中“国务委员受总理委托，负责某些方面的工作或者专项任务”的表述不一致。

5．国家机构立法尚不能完全适应建立市场经济体制、依法治国的需要和机构改革的要求

例如，《地方组织法》笼统地规定了“县级以上地方各级人民政府”和“乡、民族乡、镇人民政府”行使的职权，“上下一般粗”，没有反映不同层级政府职能配置科学化的发展趋势；有些规定涉及政府的管理职能较多，对建设服务型政府的要求体现不够；法官、检察官制度和管理体制的改革成果没有通过立法加以体现。

（三）立法层次较低，缺乏应有的规范性和法律效力

国家机构组织法本属于宪法相关法，层次应当比较高，但目前总的来看，国家机构组织立法的层次较低。如对国务院各部门的主要职责、内设机构和人员编制，主要由国务院各部门的主要职责、内设机构和人员编制规定（“三定规定”）规范。“三定规定”基本上适用于一届政府任期内，其相对稳定性、法律强制性性尚待确定。

对政府部门的主要职责、隶属关系和体制等内容，经常采用规范性文件的形式，缺乏有效的监督条款。

另外，目前对党和国家机构间的职能和相互关系，缺乏法律上的明确规定，权力运作机制在执行中有时失之规范。可以说，在一定程度上和范围内，在国家机构组织、职能、人员编制方面，政策和行政手段还代替着法律的功能。

三、国家机构组织法的健全和完善

上述国家机构组织法存在的不足，是与我国尚处于社会主义初级阶段的基本国情相适应的，也与我国民主政治建设的发展和政治体制改革的进程密切相关。按照十七大“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责”的要求，健全和完善国家机构组织法，要认真研究解决以下几个问题。

（一）正确认识和处理国家机构组织法与机构改革的关系

加快推进国家机构组织的法治化，必须与深化机构改革和司法体制、工作机制改革的总体要求相适应。目前，统筹党委、政府和人大机构设置刚提上议程，政府机构改革正在进行，司法体制和工作机制如何改革，也正在探索之中，这些在客观上都给国家机构组织法带来一定的难度：机构改革的特点是“变”，变革原有的机构、体制和工作机制；国家机构组织法的特点是“定”，一旦规定下来，各级机构都要一体执行。因此，新旧体制转换时期的国家机构组织法不可能不带有一定的阶段性、过渡性的特点。这就要求，一方面要大力推进机构改革，不能以不完善的规定抵制改革，另一方面又要符合组织法定原则，不能突破宪法和法律的规定去搞机构改革。

为此，要科学界定国家机构的权力和责任，正确处理国家机构组织法与统筹党委、政府和人大机构设置，与政府机构改革、与司法体制和工作机制改革的关系，既要坚持国家机构的改革方向，又要为进一步的机构改革留有充分余地；既要保持国家机构组织法的相对稳定性，又要随着机构、体制和机制改革的深化和形势发展的需要，适时修改国家机构组织法。

（二）适时修订相关组织法，逐步实现国家机构组织的法定化

组织法定原则，要求在科学配置机构职能、合理划分权限、职责基础上，通过制定或修订法律，逐步做到国家机构组织的法定化。

1．着手修订《国务院组织法》和《全国人大组织法》

应按照《宪法》关于“国务院的组织由法律规定”的要求，在《国务院组织法》中列举国务院的组成部门，并规定国务院机构的种类；同时，通过修改《国务院组织法》，进一步明确国务院常务会议和全体会议的职责，副总理、国务委员的职责区分及其与总理的工作职责关系。[8]

1982年制定的《全国人大组织法》的修改，已经列入十一届全国人大常委会的立法规划，应及时启动修改程序，在总结全国人大工作实践经验基础上，对《全国人大组织法》加以修改，完善有关规定。

2．分别制定《地方人大组织法》和《地方政府组织法》

现行《地方组织法》是将地方人大和地方人民政府合并规定的，内容显得庞杂，有些内容不能适应或不能完全适应建设法治政府、服务型政府的要求。因此应当分别制定《地方人大组织法》和《地方政府组织法》。

3．尽快修改《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》

鉴于《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》的部分条款已与新形势和任务不相适应，应在改革司法体制和工作机制的基础上，尽快修改《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》，完善关于法院、检察院的任务，法院、检察院体制和工作机制，法院、检察院内部机构设置，以及人民陪审员制度等规定。

4．提高立法层次，进一步完善组织机构实体性法规

应结合行政管理体制改革和司法体制和工作机制改革的进程，统筹考虑、有序推进立法，逐步出台机构组织的行政法规或司法解释，条件成熟时上升为法律。

特别是要在进一步完善“三定规定”的同时，逐步以立法形式对各部门的性质、法律地位、职责权限、内设机构以及领导职数等作出明确规定和具体规范。在制定和实施部门组织单行法的基础上，适时研究制定部门组织基本法。

值得注意的是，2006年11月1日国务院第154次常务会议通过了《公安机关组织管理条例》，这是我国第一部规范公安机关组织管理的行政法规，也是第一部规范政府部门职能配置、机构设置和人员编制的行政法规。以后还制定了《国家安全机关组织管理条例》、《政府参事工作条例》和《行政学院工作条例》等。这些行政法规的出台，标志着向“政府职责、机构和编制的法定化”的目标迈出了重要的步伐。

注释：

[1]《〈中华民国宪法史〉前编序》，《孙中山全集》第五卷，中华书局1985年版，第319页

[2]笔者认为，宪法不是一个法律部门，而是居于各法律部门之上的国家根本法。关于这一点，请参阅全国人大常委会领导最近的有关讲话。

[3]参见杨景宇：《我国的立法体制、法律体系和立法原则》，/npc/xinwen/2003-04/25/content_

[4]法学界一般将行政组织法、公务员法、国家赔偿法等当作行政法，而不当作宪法相关法来研究，这实在是一个误解。笔者认为在我国，可以肯定地说，行政组织法、公务员法、国家赔偿法，主要是宪法相关法，宪法学界应取得共识，并加强这方面的研究。

[5]《中央编办负责人就国务院部门“三定”工作答人民日报、新华社记者问》，载《人民日报》，2008年7月17日。

[6]《关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见》（组通字〔2006〕27号）。

国务院工作规则【第五篇】

《国务院工作规则》已经2008年3月21日召开的国务院第一次全体会议通过。现予印发。国务院二八年三月二十三日国务院工作规则（二八年三月二十一日国务院第一次全体会议通过）

第一章总则

一、第十一届全国人民代表大会第一次会议产生的新一届中央人民政府，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国国务院组织法》，制定本规则。

二、国务院工作的指导思想是，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，执行党的路线方针政策，全面履行政府职能，努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。

三、国务院工作的准则是，实行科学民主决策，坚持依法行政，推进政务公开，健全监督制度，加强廉政建设。

第二章组成人员职责

四、国务院组成人员要履行宪法和法律赋予的职责，执政为民，忠于职守，求真务实，勤勉廉洁。

五、国务院实行总理负责制，总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作。

六、总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。国务院工作中的重大事项，必须经国务院全体会议或国务院常务会议讨论决定。

七、副总理、国务委员按分工负责处理分管工作。受总理委托，负责其他方面的工作或专项任务，并可代表国务院进行外事活动。

八、秘书长在总理领导下，负责处理国务院的日常工作。

九、总理出国访问期间，由负责常务工作的副总理代行总理职务。

十、各部、各委员会、人民银行、审计署实行部长、主任、行长、审计长负责制，由其领导本部门的工作。

各部、各委员会、人民银行、审计署根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的职权范围内，制定规章，命令。审计署在总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督职能，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。国务院各部门要各司其职，各尽其责，顾全大局，精诚团结，维护政令统一，切实贯彻落实国务院各项工作部署。

第三章全面履行政府职能

十一、国务院要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。

十二、健全宏观调控体系，主要运用经济、法律手段和必要的行政手段引导和调控经济运行，促进国民经济又好又快发展。

十三、严格市场监管，推进公平准入，完善监管体系，规范市场执法，形成统一开放竞争有序的现代市场体系。

十四、加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，妥善处理社会矛盾，维护社会公平正义和社会稳定，健全突发事件应急管理机制。

十五、强化公共服务，完善公共政策，健全公共服务体系，增强基本公共服务能力，促进基本公共服务均等化。

第四章实行科学民主决策

十六、国务院及各部门要健全重大事项决策的规则和程序，完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制。

十七、国民经济和社会发展计划及国家预算，宏观调控和改革开放的重大政策措施，国家和社会管理重要事务、法律议案和行政法规等，由国务院全体会议或国务院常务会议讨论和决定。

十八、国务院各部门提请国务院研究决定的重大事项，都必须经过深入调查研究，并经专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证；涉及相关部门的，应当充分协商；涉及地方的，应当事先听取意见；涉及重大公共利益和人民群众切身利益的，要向社会公开征求意见，必要时应举行听证会。

十九、国务院在做出重大决策前，根据需要通过多种形式，直接听取派、社会团体、专家学者、基层群众等方面的意见和建议。

二十、国务院各部门必须坚决贯彻落实国务院的决定，及时跟踪和反馈执行情况。国务院办公厅要加强督促检查，确保政令畅通。

第五章坚持依法行政

二十一、国务院及各部门要严格按照法定权限和程序履行职责，行使行政权力。

二十二、国务院根据经济社会发展的需要，适时向全国人大及其常务委员会提出法律案，制定行政法规，修改或废止不相适应的行政法规、行政措施或决定。拟订和制定与群众利益密切相关的法律草案和行政法规，原则上都要公布草案，向社会征求意见。

行政法规实施后要进行后评估，发现问题，及时完善。

二十三、各部门制定规章和其他规范性文件，必须符合宪法、法律和国务院的行政法规、决定、命令，并征求相关部门的意见；涉及两个及以上部门职权范围的事项，应由国务院制定行政法规、决定和命令，或由有关部门联合制定规章或其他规范性文件。其中，涉及群众切身利益、社会关注度高的事项及重要涉外、涉港澳台事项，应当事先请示国务院；部门联合制定的重要规章及规范性文件前须经国务院批准。部门规章应当依法及时报国务院备案，由国务院法制机构审查并定期向国务院报告。

二十四、提请国务院讨论的法律草案和审议的行政法规草案由国务院法制机构审查或组织起草，行政法规的解释工作由国务院法制机构承办。

二十五、严格行政执法责任制和执法过错追究制，有法必依、违法必究，公正执法、文明执法。

第六章推进政务公开

二十六、国务院及各部门要大力推进政务公开，健全政府信息制度，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度。

二十七、国务院全体会议和常务会议讨论决定的事项、国务院及各部门制定的政策，除需要保密的外，应及时公布。

二十八、凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项以及法律和国务院规定需要公开的其他事项，均应通过政府网站、政府公报、新闻会以及报刊、广播、电视等方式，依法、及时、准确地向社会公开。

第七章健全监督制度

二十九、国务院要自觉接受全国人大及其常务委员会的监督，认真负责地报告工作，接受询问和质询，依法备案行政法规；自觉接受全国政协的民主监督，虚心听取意见和建议。三十、国务院各部门要依照有关法律的规定接受司法机关实施的监督，同时要自觉接受监察、审计等部门的监督。对监督中发现的问题，要认真查处和整改并向国务院报告。

三十一、加强行政系统内部监督，健全政府层级监督制度。国务院各部门要严格执行行政复议法和规章备案制度，及时撤销或修改违反法律、行政法规的规章和其他规范性文件，纠正违法或不当的行政行为，并主动征询和认真听取地方政府及其部门的意见和建议。

三十二、国务院及各部门要接受新闻舆论和群众的监督。对新闻媒体报道和各方面反映的重大问题，国务院有关部门要积极主动地查处和整改并向国务院报告。

三十三、国务院及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善制度，确保渠道的畅通；国务院领导同志及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信。

三十四、国务院及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度，明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究，提高政府执行力和公信力。

第八章加强廉政建设

三十五、国务院及各部门要从严治政。对职权范围内的事项要按程序和时限积极负责地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不得办理；对因推诿、拖延等官僚作风及失职、渎职造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。

三十六、国务院及各部门要严格执行财经纪律，规范公务接待，不得用公款相互送礼和宴请，不得接受地方的送礼和宴请。要艰苦奋斗、勤俭节约，切实降低行政成本，建设节约型机关。

三十七、国务院组成人员要廉洁从政，严格执行中央有关廉洁自律的规定，不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益；要严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。

第九章会议制度

三十八、国务院实行国务院全体会议和国务院常务会议制度。

三十九、国务院全体会议由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、人民银行行长、审计长、秘书长组成，由总理召集和主持。国务院全体会议的主要任务是：（一）讨论决定国务院工作中的重大事项；

（二）部署国务院的重要工作国务院全体会议一般每半年召开一次，根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。

四十、国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成，由总理召集和主持。国务院常务会议的主要任务是：

（一）讨论决定国务院工作中的重要事项；

（二）讨论法律草案、审议行政法规草案；

（三）通报和讨论其他重要事项。国务院常务会议一般每周召开一次。根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。

四十一、提请国务院全体会议和国务院常务会议讨论的议题，由国务院分管领导同志协调或审核后提出，报总理确定；会议文件由总理批印。国务院全体会议和国务院常务会议的组织工作由国务院办公厅负责，文件和议题于会前送达与会人员。

四十二、国务院领导同志不能出席国务院全体会议或国务院常务会议，向总理请假。国务院全体会议其他组成人员或国务院常务会议列席人员请假，由国务院办公厅汇总后向总理报告。

四十三、国务院全体会议和国务院常务会议的纪要，由总理签发。

四十四、国务院及各部门召开的工作会议，要减少数量，控制规模，严格审批。应由各部门召开的全国性会议，不以国务院或国务院办公厅名义召开，不邀请省、自治区、直辖市人民政府负责人出席，确需邀请的须报国务院批准。全国性会议应尽可能采用电视电话会议等快捷、节俭的形式召开。

第十章公文审批

四十五、各地区、各部门报送国务院的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》的规定。除国务院领导同志交办事项和必须直接报送的绝密事项外，一般不得直接向国务院领导同志个人报送公文。各部门报送国务院的请示性公文，部门间如有分歧意见，主办部门的主要负责人要主动协商，达成一致；不能取得一致意见的，应列出各方理据，提出办理建议。

四十六、各地区、各部门报送国务院审批的公文，由？据需要由国务院领导同志转请其他国务院领导同志核批，重大事项报总理审批。

四十七、国务院制定的行政法规，的命令，向全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会提出的议案，由总理签署。

四十八、以国务院名义发文，经国务院分管领导同志审核后，由总理签发。以国务院办公厅名义发文，由国务院秘书长签发；如有必要，可由国务院分管领导同志签发或报总理签发。属部门职权范围内事务、应由部门自行发文或联合发文的，不得要求国务院批转或国务院办公厅转发。

第十一章纪律和作风

四十九、国务院组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线方针政策以及工作部署，严格遵守纪律，有令必行，有禁必止。

五十、国务院组成人员必须坚决执行国务院的决定，如有不同意见可在国务院内部提出，在没有重新做出决定前，不得有任何与国务院决定相违背的言论和行为；代表国务院发表讲话或文章，个人发表涉及未经国务院研究决定的重大问题及事项的讲话或文章，事先须经国务院同意。

五十一、国务院各部门涉及政府重要工作部署、经济社会发展重要问题、与群众利益密切相关事项的信息，要经过严格审定，重大情况要及时向国务院报告。

五十二、国务院组成人员要严格遵守保密纪律和外事纪律，严禁泄漏国家秘密、工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密等，坚决维护国家的安全、荣誉和利益。

五十三、国务院组成人员要做学习的表率，国务院及各部门要建设学习型机关。