村民自治制度【参考4篇】

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村民自治制度【第一篇】

“将农村民主管理制度，与农村基本经营制度、农村土地管理制度、农业支持保护制度、现代农村金融制度、促进城乡经济社会发展一体化制度等，一并列入农村六大制度建设，是对十七大关于基层民主建设新要求的贯彻，也是全面建设小康社会目标在农村的具体化。”民政部基层政权和社区建设司司长詹成付近日兴奋地说，此时，他手里拿着新华社10月19日受权的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称决定)。

党的十七大明确要求，把发展基层民主“作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”，并将基层民主制度与人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等并列在一起，使之成为“坚持中国特色社会主义政治发展道路”的重要方面，还在新修正的党章中增写了“坚持和完善基层群众自治制度”内容。均是希望通过发展基层民主，依法保障和落实人民当家作主的权利，最大限度地减少不和谐因素、增加和谐因素，为社会主义现代化建设服务。

十七届三中全会决定对我国基层民主制度中涉及人口数量最多、范围最广的农村民主管理制度，进行了更加系统、全面的阐述。这表明在改革开放30年制度探索和经验积累的基础上，农村民主管理制度建设将更加重视民主质量的提升。

制度设计全面升级

决定在总结30年来推进基层民主的经验后，对农村民主管理制度进行了更加完整、系统、全面的设计和阐述。一个指向更加清晰、要求更加具体、可操作性更强的农村民主管理制度体系呈现在人们面前。

其中，“扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协商、强化权力监督”被明确列为当前发展农村基层民主的重点。

“抓住了这四句话，就基本上把握住了农村基层民主的方向和重点，也回应了各界对改革方向的某些猜测”，长期研究、从事基层民主工作的詹成付如此说。

比如“扩大有序参与”，涉及到“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，扩大农民在县乡人大代表中的比例，密切人大代表同农民的联系”、“深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践”等内容。

“推进信息公开”涉及村一级的村务公开、财务公开和乡镇政务公开等内容，也体现了与《政府信息公开条例》的对接。

“健全议事协商”涉及“完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制”等关键性改革内容，有望将农民的民主协商层面提至乡镇一级，依法保障农民参与权、表达权、监督权。

“强化权力监督”涉及深入开展“以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践”等内容。

除此以外，决定关于农村民主管理制度的阐述，还包含着一些保障制度健康发展的制度设计。

像“继续推进农村综合改革，2012年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能”，意在形成乡村两级民主互动的崭新局面。

又如“培育农村服务性、公益性、互助性社会组织，完善社会自治功能”，侧重于应对新形势下农村建设的新问题，也是扩大村民自治范围的重要内容。

为确保基层民主在规范的轨道中发展，决定特别提到了“加强农村法制建设，完善涉农法律法规，增强依法行政能力，强化涉农执法监督和司法保护。加强农村法制宣传教育，搞好法律服务，提高农民法律意识，推进农村依法治理”，实现民主与法制的配合与呼应。

为保证农村民主管理制度拥有良好的物质保障，决定还指出了“采取多种措施增强基层财力，逐步解决一些行政村运转困难问题，积极稳妥化解乡村债务。”等内容，减小农村民主管理在现实中的运行阻力。

“这些内容共同构成了一个逻辑严密、较为完善的制度体系。如此全面、系统地阐述农村民主管理制度的建设和健全方向，其目的都是为了保障农民享有更多更切实的民主权利”，詹成付解读道。

突出“在实践中解决问题”

2007年11月，在浙江省义乌市稠城街道东傅宅村进行村委会换届选举中，村民杨祥云和黄兴荣分别当选为村委会主任和委员。

然而在此之前，经村民举报、公安部门取证查实，二人为竞选村委会主任，从5月份开始，以几千到数万元不等的价格向选民拉票，共花费9万余元。根据《村民委员会组织法》，稠城街道村级组织换届选举领导小组当即宣布二人当选无效，组织另行选举。公安机关根据《治安管理处罚法》分别给予二人9天和6天的行政拘留处罚。

在决策层看来，基层民主还大有完善的余地。诸如此类的贿选等现象，仅仅是农村民主选举中的一个比较“扎眼”的问题。除此之外，村民民主决策程序不规范，民主管理形式化，民主监督不到位，也是困扰农村基层民主发展的难点。詹成付司长概述了目前农村基层民主发展存在的主要问题。

其一，在民主选举中的违法和侵权事件时有发生。比如，有的村民选举委员会成员、村委会候选人不是由村民依法推选和直接选举产生，而是由乡镇政府、党委或村党组织指定；有的农村不按法定程序进行选举，不公开计票，不当场公布选举结果；有的村到届不按时改选，原班子不选举就连任；有的村换届选举后，老班子不交工作、不交账，新班子履行不了职责。还有的地方以“停职”、“诫勉”、“离岗教育”等名目，变相用行政手段撤换村委会干部。这些做法都程度不同地违反了法律规定，侵犯了村民的自治权利。

其二，在民主决策中存在着用间接民主代替直接民主的倾向。比如，有的农村地区以村民会议召开难为由，长期不召开村民会议，法律规定须由村民会议决定的事项，未经村民会议授权就由村民代表会议作决定。有些村民代表开会前没有同村民沟通，会上发表的只是个人意见。有的农村村民代表会议不但行使村务的代议权和决策权，而且还行使人事罢免权，违背了村委会组织法的立法宗旨。还有些村庄在决策重大村务时，既不召开村民会议，也不召开村民代表会议，而是由党组织或村委会，甚至党组织领导人个人说了算，把村民自治变成了村干部自治，村民群众很有意见。

其三，在民主管理中存在着不同程度的形式主义。比如，有的农村的村民自治章程、村规民约不是由干部群众一起讨论制定，而是由少数村干部制定，约束村民的多，而约束村干部的少。有的村村务公开内容不真实、公开的形式随意性很大，流于形式。有些农村村务管理混乱，财务既不让村民参与管理，也不向村民公布情况。这些做法使村民对村干部失去了信任，也直接影响了村务管理的民主化程度。

其四，在民主监督中存在薄弱环 节。比如，有的农村村委会只向村民会议或村民代表会议报告工作，但不组织或不许对村委会成员进行评议。有的村委会既不向村民会议或村民代表会议报告工作，也不接受村民或村民代表评议，使得村委会得不到有效监督。有的农村实行村财乡(镇)管，使村民失去了管理和监督村财的权利。有的地方把村委会成员享受误工补贴标准的决定权，集中到乡镇党委、政府，削弱了村级民主监督的权利。

詹成付说，虽然农村基层民主制度已经走过了30年的制度探索和经验积累过程，但是民主的实践仍然不足，这是以上这些问题的主要成因。

民主的氛围、习惯和能力不是一天养成的。作为人民当家作主最有效、最广泛的途径，基层民主可谓培育人民民主能力的大学校。从1998年至今，《村民委员会组织法》颁布实施仅仅10年时间，村委会换届选举也只进行了3届，农民民主意识和民主习惯的养成，基层干部的民主素质和对基层民主的认识，仍然需要在实践中不断磨练和成长。

在新的发展形势下，面对农村劳动力的大规模流动，如何保障农民在流入地和流出地的民主权利；面对乡村留守老人、妇女、儿童的增多，如何改进农村民主管理方式，合理提高老人和妇女在村民代表会议中的比例，进而增强基层民主参与的公平性和合理性；随着农村社会利益和阶层分化，如何使行业协会、产业协会等新兴的社会组织有效参与村内事务的协商、决策和管理，这些新情况新问题也有待于在实践中加以解决。

“实践中出现的问题，只能回到实践中加以解决。那些认为基层民主问题太多，主张放弃民主的激进观点，以及对现实问题采取放任、回避态度的‘懒汉做法’，都是不负责任和不可取的”，詹成付说，“这就是为什么决定不惜‘文字成本’，在‘民主选举’、‘民主决策’、‘民主管理’、‘民主监督’四个词后面全部加上‘实践’二字的原因。其目的就是在于强调实践，强调‘在实践中解决问题’。”

事实上，各地的基层民主实践也正在不断推进。比如今年，山西省纪委、组织部、公安厅和民政厅联合发出通知，要求严肃选举纪律、保障村委会换届选举秩序，对农村党员干部群众提出了“六个做到、六个不准”的要求，对换届选举中出现的贿选等行为“有报必查”、“露头就打”。此前，浙江省也曾发出过类似的红头文件，并严肃查处了多起换届选举中出现的违法违纪案件，以警后人。

村民自治更加开放

决定关于“健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”的内容，对农村民主选举、民主决策、民主管理和民主监督提出了更加具体的要求，政策的指向十分明确，希望以此推进村民自治的制度化、规范化、程序化。

比如“以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践”。这一方面指明了农村的基层民主选举必须是“直接选举”，对一些地方存在的乡镇政府、党委或村党组织指定村委会主任的做法作出了正面规制。另一方面，也对民主选举作出了“公正”和“有序”的基本要求。

“村委会选举是中国唯一采取以‘一人一票’方式进行提名、选举和罢免的直接选举，因此绝不能是无序的。‘有序’有两方面含义，一是要符合法律规定的选举程序；二是要符合社会秩序。那些在选举前滥发小广告、抹黑竞争对手、殴伤其他候选人等方式，就不符合‘社会秩序’”，詹成付表示。

在民主决策实践方面，村民会议和村民代表会议是民主决策的传统形式，但随着农村社会的发展，一些新的民主决策形式不断涌现。比如浙江温岭的“民主恳谈会”，将村民“民主恳谈”作为村级民主决策的前置程序，通过村民的平等对话、研究讨论、民主协商，广泛汲取村民意见建议，由此实现村民对村内重要事务决策的广泛参与。

“‘村民议事’是一个新的概念。这表明了高层对农民民主恳谈会、民主议事会、民主协商会等临时性的、较为松散的民主决策形式的尊重和认可，将这些形式吸纳入制度范围，其核心目的在于更好地集思广益，提高决策的民主性和科学性，增强村级组织的凝聚力，提高决策的执行力”，詹成付说。

从“以自我教育、自我管理、自我服务为主要目的的民主管理实践”的要求看，与政府管理相区别，农村基层的民主管理以自我管理为特点。在传统意义上，村民的民主管理主要体现在制定村规民约方面。但是，随着农村的经济社会发展，诸如“蔬菜协会”、“手工艺协会”、“旅游协会”、“老年协会”、“禁赌协会”等新的社会组织逐渐增多，对村民各方面行为产生了规范和约束作用，实际上已经成为民主管理的另一种表现形式。

“以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践”，则点出了村民民主监督的重点和难点。

2008年，我国仅中央支农资金就超过了5000亿元，随着公共财政阳光普照农村力度的不断增强，农村基层财务监督的重要性较之以往进一步提升。以新农合、大病救助、义务教育、救灾、低保、各类农业补贴为代表的各类转移支付项目的“进村入户”，小水电、沼气改造等清洁能源建设的账目，部分地方集体经济的经营状况等，都呼唤着“财务监督”力度的加强。

“这对于搞好干群关系、提高国家强农惠农政策的实效，都具有很强的现实作用”，詹成付指出，“将村务公开、财务监督、群众评议列为民主监督的主要内容，在现实中也更具有可操作性。”协商民主扩展至乡镇一级事务参与

“健全议事协商”是决定关于农村协商民主的一个新的提法，其中包含着广阔的制度空间。权威人士认为，通过“与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制”的建立和完善，农民在基层民主中的政治参与程度将进一步增加，农民的民主协商层级有望提升至乡镇一级，这将大大提高农村议事协商的含金量。

根据此制度设计的价值导向，农民对乡镇一级事务的协商、参与范围将被大大扩展。

“比如乡镇政府的办公会议、乡镇人大会议让普通农民旁听、评论；乡镇的预算对农民公开、听取农民意见；农民评议乡镇公务员的政绩；甚至原来由乡镇政府就能拍板的某些政策，也要在全乡范围内征求意见，这些形式都可以探索”，詹成付说，“这就在乡镇人大制度之外，又开辟出一条基层农民的诉求表达渠道”。

可以想象，如果这一制度精神在现实中得到不折不扣地执行，将使农村基层的民主管理产生两大变化。

一是，乡镇政府将感受到前所未有的来自基层的“协商压力”和“监督压力”，促动乡镇政府加快转变工作方式、提高工作质量，建设服务型政府。

村民自治制度【第二篇】

一、问题的提出

这些年来的实践表明，这个当年曾被举国一致寄予基层民主建设厚望的村民自治，非但没有帮助我们找到我国政治体制改革的突破口，并更好地维护农民权益，促进农村社会和经济的发展，相反，我国的三农问题还随着这个村民自治制度和联产承包制度的实践和推行反而日益地恶化和严重起来了。也就是说，我国推行了这么多年的以实行基层民主政治为宗旨的村民自治制度，尽管其在培养和训练农民的民主意识和民主程序方面立下汗马功劳，并为中国现今的民主政治建设打下了一个良好的基础，历史功绩不容否定，但它并没有给我国发展农村经济、提高农民的经济收入和社会地位带来实质性的好处。这表明，我国的村民自治在实践中陷入困境已成为一个不争的事实。然而，这是一件多么令人遗憾的事情啊！

归纳一下目前学界的研究观点就可发现，尽管一部分学人将村民自治的困境主要归因于我国的或传统文化落后，或村民素质低下，或农村宗族势力强盛，或政府公共服务能力薄弱等因素的制约，但更多的学人还是认为我国村民自治步入困境的主要原因是因为党-村关系和乡-村关系无法理顺并愈趋紧张所致。

所谓党-村关系，就是指中共的村级党组织——村支部委员会与村民自治组织——村民委员会之间的关系；而所谓乡-村关系，则是指乡（镇）政府与村民自治组织——村民委员会之间的关系。学界普遍认为，党-村关系不顺主要是由于党的基层组织党支部和村民自治组织村委会在基层事务管理上存在着一种权力重叠，而且前者的领导核心地位也会很自然地取代或削弱后者的自治管理地位。而乡-村关系的愈趋紧张则主要是因为在乡（镇）政府与村自治组织之间在各种利益，主要是经济利益的分配上的对立和冲突所致。我们如果再往深处分析就可发现：根据党章和法规，村党支部和乡（镇）政府两者都必须服从乡（镇）党委的统一领导，所以，在村里作为法定领导核心的村党支部执行的上级党委下达的工作指令在实际内容上也必然与乡镇政府下达给村委会的行政性政令具有高度的一致性。从这个意义上说，党-村关系与乡-村关系其实完全可以被归纳为一种关系，即乡（镇）党委和政府与村自治组织之间的关系。下面为便于论述和分析，我们便将党-村关系和乡-村关系合并简化一下，统称作一种关系，即政府与自治组织之间的关系，或叫作政-村关系。前述的党-村关系和乡-村关系愈趋紧张，其实就是指政府与自治组织之间的关系，也即指政-村关系愈趋紧张了。

大家知道，乡（镇）政府是一级行政组织，而村委会则是村民自治组织。这两者之间的关系在《村民组织法》中都已经有了比较明确的界定。比如，该法规定乡（镇）政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”按照该法上述规定，政-村关系明明白白就是一种指导与协助的关系。这两者之间原本井水不犯河水，可在实践中为什么又会普遍出现关系紧张呢？

学界有人将这归结于上级通过党的系统，即村支部，以及党的下级服从上级的组织原则来干预甚至压制村委会的自治工作导致的。这种分析不能说不符合实际。但是，上级党委和乡镇政府为什么要冒违法之大不韪来干预村自治组织的运作呢？或者说，为什么村民自治组织会普遍遭受到来自乡（镇）政府的干预和制约呢？有人分析说，这是我国的宏观体制，也即强势政府体制及其衍生的行政冲动所致，所以必须有赖于我国整个宏观政治体制的改革方可使村民自治摆脱困境。对此，我持不同意见。

我不否认强势政府及其缺乏制约的行政冲动的确会导致村民自治的困难，也是造成目前政-村关系紧张的一个重要原因，所以宏观政治体制的改革也的确将会有助于改善这种政-村关系。但是人们要问了，那为什么同样是强势政府，在它们面对其它各种类型的社会和经济组织，如各种社会团体、公益组织、公司企业以及其它非企业性的社会和经济组织（无论民营还是国有）时，其行政冲动就没有这么强烈，行政干预也没有这么多发和直接呢？比如，面对公司和企业这类经济组织，不要说是民营的了，即使是说那些资产属于国有的企业，其所属的那一层级的党委和政府却为什么很少直接干预或通过企业党组织来间接干预其经营工作呢？为什么政府单单在面对自治组织时就会有那么多的行政冲动呢？有人说，你企业有《公司法》保护。可是我们的村民自治不也是有《村民委员会组织法》保护吗？而且该法比《公司法》颁行和修订得更早，当然相对而言也更完善些才对啊！

所以我认为，我们在分析政-村关系紧张，也即村民自治的困境时，应该既要从村民自治的外部的体制环境中寻找原因，也要从村民自治的内部，即从这个组织的性质和制度本身上来寻找原因。否则，我们就不可能发现为何用法律形式给予了那么多民主的村民自治会陷入困境的真正的原因所在，并找到正确的解决途径。因此，我们有必要从分析村民自治组织的性质以及这个制度的设计结构上入手进行深入研究，以便于找到正确的改革方向。这不光是学术研究立论本身的需要，也是我国政治体制的进一步改革的客观需要。

二、是自治组织还是其它什么性质的组织？

那么，我们当初设计的这个村民自治组织——村民委员会究竟是一种什么性质的自治组织呢？是行政组织，还是社会组织，抑或是经济组织？对此问题，无论是1987年试行的《村民委员会组织法（试行）》，还是10年后的正式颁行的《村民委员会组织法》，都没有正面予以回答。该法在第二条中是这样规定的：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”也就是说，当初设计村民自治制度时我们只将其确定为一种自我管理、教育和服务的基层群众性自治组织，其运作方式是“四个民主”。但这里我们却忽略了用法律规定一个非常重要的问题，即，这些在各个方面都体现了基层民主精神的所谓村民自治组织——村民委员会将带领它们的村民进行什么样的自治呢？是行政自治？社会自治？还是经济自治？是单一自治还是全面自治呢？

对此，《村民委员会组织法》虽然没有明确定性，但从其第二条规定的村民委员会的职责范围来看，村民自治是全面自治，但其自治组织——村民委员会的主要职责却是行政管理。比如，该法第二条还规定，“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”这里，后三条职责是协助性和务虚性的，任何组织和个人都可以做，并不能反映出村委会特有的组织性质。但是前三条职责" ，即办理公共事务和公益事业以及调解民间纠纷（其实调解纠纷一项也属于公共事务），则从法律上确定了村民委员会这个村民自治组织的性质竟然主要是一个行政组织！当然，由于法律还授权该组织办理公益事业，所以它还具有一个社会组织，甚至还具有一个经济组织的性质。为什么要这么说呢？因为，办理公共事务只能是政府机构或行政性组织的职能，而办理公益事业则属于社会组织和经济组织的职能。

所谓公共事务是指那些涉及社会公众共同利益的事务，主要是指政治性事务和社会性事务，也包括部分经济性事务，如办理民政、教育、科学、文化、卫生、体育、人口、资源与环境保护等方面的公共事务，以及办理通讯、邮电、铁路和公共交通、供水、供电、供煤气等方面的公用事业。众所周知，办理公共事务是政府的职责，也只有政府才是办理公共事务的主体。可是我们却把所有这些原本应该由一级政府办理的公共事务以法律形式全部交由一个村民的自治组织来“办理”了。不仅如此，我们还在法律中规定村民委员会有责任“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这就是说，村民自治组织不仅要办理这些公共事务，而且还有法律责任去协助上级政府开展工作。这样，村民自治组织就整个儿成为乡（镇）政府的一个驻村派出机构了。

还有，《村民委员会组织法》第五条要求村民自治组织——村民委员会“应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。”这里所用的三个法律用语“尊重……自主权”、“维护……经营体制”和“保障……合法权益和利益”，一个比一个更具有法律赋责和授权，特别是赋予行政管理性职责和授予行政管理性权力的味道。在这种情况下，村民委员会还会是一个村民自治组织吗？显然不是了，因为《村民委员会组织法》的这些自相矛盾的规定不仅未能从法律上完整地诠释和保护村民的自治权益，反而严重地扭曲了村民自治组织的自治性质，使之变成一种典型的以执行上级政府指令为职能的行政组织了。

该法之所以会出现这种与自治本意相悖的规定，我分析可能有如下三个原因：一是由于当时政社合一的人民公社已经解体，乡（镇）政府与村庄之间的关系处于模糊状态，农村出现了一定的权力真空，当时的计划经济体制客观上要求中央政府尽快将行政层级延伸到农村基层，保证国家意志的贯彻，以推动有计划的社会主义商品经济的发展。二是因为我们对所谓基层政治民主和村民自治的基本概念和原则还不熟悉，而采用政社合一式的行政方式来管理和控制农村社会来却是轻车熟路，自觉或不自觉就沿袭了以前的做法：习惯了。第三，也是最重要的原因，即我们在立法当时，以及在8年前修改该法时，还根本不懂得政府的主要职责就是办理公共事务，以及向社会公众提供更多更好的公共服务和公共产品。于是我们便制订相关政策和法规，把这些天赋给政府的办理公共事务的职责一股脑地全部推卸给其他组织或公众自己去承担了！分析到这里，人们对自治组织的所谓困境问题可能就比较清楚了：一个以办理公共事务为己任的行政组织，你却要它去进行“自我管理、自我教育、自我服务”式的自治，这种情况下，即使你给它再多的民主，它能自治好吗？或者说，你要一个实行基层民主的群众性的自治组织去承担许多原本不应该由它承担的行政管理职责，去办理许多本不应该由它办理的公共事务，它怎么能不维护自己的自治权益，怎么能不抵制那些由政府摊派下来的行政性指令，从而导致所谓政-村关系紧张吗？

另外，《村民委员会组织法》还要求村民自治组织办理公益事业。办理公益事业倒不是政府的专利，任何组织和个人都可以办。村民自治组织也可以办。但是公益事业类别繁多，包罗万象，涉及的行业数不胜数，其他行业不说，就是社会服务一个行业的公益事业就有诸如医疗卫生、教育培训、科研普及、文化娱乐、劳工服务、扶贫济困、社会救助、养老育幼、妇儿保护、犯罪矫治、司法援助、扶残救弱以及慈善捐助等众多事项。这么多公益事业你都要只有几个人组成的村委会去办理能行吗？村庄并非是、而且也不应该是一个封闭的社会系统，所以你把社会上所有的公益事业都要求在一个村庄的范围内全部由一个自治组织独自去办理并要求它办好几乎是不可能的！何况根据我国的《民法通则》和《公司法》，有资格办理上述这每一项公益事业的组织都必须是一个符合法人条件的并经过登记或注册的特定的社会组织或经济组织，如企业法人、事业单位法人或社会团体法人等（目前这种法人分类也已经不适合日益开放的市场经济的需要了，也需要修改了）。村民自治组织的法人定位至今仍模糊不清，你叫它去办理这些必须是法人才能办理的公益事业，那怎么能办好呢？

因此，我们可以说，我国绝大部分乡村的公益事业长期发育萎缩，水平低下，与我们的村民自治组织长期法人定位不明，脱离开放的社会和经济发展的现实，封闭在一个村庄内办理公益事业的做法不无关系。因此，要想在我国成功地建设新农村，就必须把单个村庄的公益事业的兴办和发展放到开放的社会和市场经济的大环境中去统筹考虑，即制订各种政策和法规以鼓励和支持村民自治组织采取各种措施去吸引村民和各种社会经济组织兴办各项农村公益事业。

三、是一个权力-利益主体还是许多权益主体的集合体？

综上所述，可见正是由于我国的村民自治具有地方行政自治的特点，即自治组织拥有办理公共事务的公共权力，才导致我国的村民自治的困境的。近些年来，随着税费改革，村庄的公共事务和公益事业几乎全部瘫痪，村民自治陷入更加严重的困境。这一切也更加突显出我国村民自治的行政性组织的缺陷所在。

然而，在我们的学界却出现了一种倾向性观点，即认为村民委员会——村民自治组织是一个“完全独立的权力-利益主体。”不仅如此，还认为村委会“应该是一种以村庄为明确权力边界的村民自治组织，是一个能够在法律规定的范围内不受干涉地独立行使政治权力、对关系到村庄集体以及村庄内所有村民切身利益的事务享有独立的决定权及处置权的政治实体。” [程为敏“关于村民自治主体性的若干思考”《中国社会科学》2005年第3期] 这里就完全把村民自治组织看作是一个可以独立行使政治权力、处置所有公共事务的政治实体，即一级政府机构了。应该说，这种打着保障村民自治权益的旗号去强化自治组织行政性质的观点在政、学两界都有着一定的影响和代表性。但如认真分析之就可以发现，这种企图以强化村民自治组织的政治实体性来摆脱村民自治组织困境的观点恰恰是一种逻辑悖论。如果按照这个观点去修订相关法律和政策，强化村民自治组织的行政性，那将使在我国实行了近20年的村民自治成果很快就会毁于一旦。而且，这么做最终将在我国已经多达5个层次的、正准备压缩和削减的行政层级上竟然又在村庄这个最低层级上创设出一个全新的政府组织来！这是一个多么荒谬的观点啊！

既然我们是通过制订国家的法律用将其行政化的方式把自治范围内的所有村民全部组成为一个利益主体，即利益共同体。那么这种人为的、从外部强制性形成的利益共同体不仅不符合我国农村的客观情况，反而会由此而大量出现利用所谓利益共同体利益来压制、侵犯，甚至剥夺其它较小的权益主体的权益的情况。我们目前不正是因为在干着这样的蠢事，才使村民们对这种不伦不类的村民自治制度感到失望和反感的吗？

其实，在我国的村民自治范围内本来就存在着或者应该存在着许许多多独立的权益主体（" 指法人和自然人的权利和利益载体，下同），如个体承包农户、个体工商户、私人企业、合作社，还有股份制或合作制企业等。这些权益主体的权益对其主体而言，即使在土地集体所有、农民对其承包的土地只有使用权而无所有权的情况下，其权益的重要性一般情况下也往往要大于从外部人为形成的所谓利益共同体的利益。如果今后农用土地使用权还给农民了，那么这个人为制造出来的利益共同体将会立刻轰然瓦解。然而，长期以来，我们并不愿意承认这一点，非要人为地维持和宣传着这个“善意的谎言”，强调利益共同体利益在任何情况下都永远大于其他较小的权益主体的权益。结果，在村民自治条件下本来应该由各个单个的权益主体兴办各项公益事业和经济活动的积极性和市场空间反而受到了所谓利益共同体的更多更大的压制。可以说，我们目前将村民自治组织的行政组织化的法律制度正是造成我国这些年来的农村三产经济的萎缩以及三农问题的恶化的一个非常重要的成因。

因此，要在我国更好地实行体现基层民主的村民自治，我们就必须改革目前的行政职能化的村民自治制度。我们应该将现在由村民自治组织承担的那些办理村庄公共事务的公共权力剥离出来，重新交还给政府，由政府责无旁贷地承担起来。（至于今后是由乡（镇）政府还是县、市政府，甚或是省级和中央政府承担，要看我国下一步行政管理体制改革的情况来定，但有一点是确定无疑的，那就是必须由政府担当起来。）

四、政府的职能与村民自治组织的职能

在改革政府行政管理体制，转变政府职能后，政府对乡村自治组织的管理将主要有四种职能方式：

首先，政府通过制定各种法律法规来协调村民自治组织中各个权益主体之间关系，并为自治组织内的所有权益主体以及社会上其它各类社会和经济组织参与村庄的公益事业和市场经济的发展提供制度保障。

其次，政府应该根据自己承担的那些办理公共事务的行政职责，制定各种乡村发展规划和计划，并按照这些规划和计划进行项目投入或投资，建造各种教育、医卫、体育和文娱方面的公共设施，向村庄和农民提供各种他们需要的公共产品和公共服务。

再次，政府负责对村民自治组织的领导人和成员进行培训；发起村庄各种政治和文化活动，宣传政府的新农村建设政策，倡导和培养政府提倡的那些特定的社会价值观和文化传统；对村民自治组织的建设和活动予以财政支持。

最后，政府需要负责村庄的治安和警务，村民自治组织则提供协助。

在中央提出建设新农村、加大对三农的投入以来，我们一直苦于无法找到一种更好地向农村和农民提供更多更好的公共产品和服务的方式。现在，只要你政府把自己的办理公共事务的行政职责重新承担起来，而不是再行推卸责任，那么这个最好的服务方式就会出现在你的眼前。政府为什么不好好珍惜它，抓住它，并且好好地使用它呢？

在行政性职能被剥离，由政府收回并承担起来之后，村民委员会作为一个基层自治组织，它的主要职能的脉络也就更加清楚和合理了，那就是对其自治范围内的村庄行使与城市社区一样的管理职能。这些职能主要体现在：

1， 根据政府的区域发展规划和计划，按照自治组织法定的“四个民主”的方式研究和确定村庄发展规划、计划以及发展项目。

2， 根据自身的发展需要，在其自治范围内组建、发展和引入社会上各种行业性和专业性民间自治性组织，包括各种非营利组织、支援服务组织、慈善组织和私人组织等，特别是各种社区型合作社，如住房合作社、消费合作社、信贷合作社、教育合作社、医疗卫生合作社以及养老合作社等。

3， 根据需要兴办各种类型和式样的公益事业，为村民，特别是为各类具有特殊需要的村民，如老年人、残疾人、妇女、学龄前儿童、低收入家庭、单亲家庭、移民和失业人员等，提供各式各样的社会服务。

（在这里，作者还要呼吁：国家应该尽快修订刚刚审议通过、明年年中即将颁行实施的具有极大局限性的所谓《农民专业合作社法》，以及那个已经颁行20年、本身已经千窗百孔、不堪重负的《民法通则》，把兴办对于建设新农村至关重要的社区型合作社和各种非政府社会和经济组织的权利重新还给农民和国民。）

政府按照天赋的职能在我国建立起高效的村庄公共产品服务体系和高效的行政管理体制，村民自治组织则按照自己的职能，组建各种类型的社会和经济组织，兴办各种类型的村庄公益事业和向村民提供各种类型的社会服务，并维护其成员自身的社会和经济权益。政府与村民自治组织在职能上的合理有效的分工与结合，各司其职，便可以在我国广大农村形成一个具有我国农村社会特点的安定、和谐、有序的社会结构。这难道不正是我们几十年来一再追求的社会主义新农村的真实的美好前景吗？

村民自治制度【第三篇】

被 政治 刻意分隔而急速 发展 之 经济 与跛行的政治 社会 领域，这两者间的矛盾正在 现代 的 中国 逐渐表面化，而两者间冲突的裂隙早晚将导致中国现有制度的解体。亦即，此种认知正广为流传。特别是第二次******事件（1989年）以后，「对民主化／****的压制、「迟缓的政治改革等形容词即成为传播媒体谈到现代中国时的“惯用语”。

然而，在处于转型期的中国 农村 中，藉由实施被称为「基层选举的村民委员会主任（即村长）选举制度，农村地区正以远超过一般理解的速率，进展着制度性的“民主化”。在中国民政部的协助下，我与青山学院大学国际政治经济学部天儿慧教授，于1996年8～9月进入四川成都、重庆郊外的农村，进行有关当地农村选举的制度整备状况，及其实际运用实态之现场调查之后，使笔者逐渐朦胧地浮现出如下的印象。

然而，此项制度终究过于浮面，在农村住民的选举行动背后，传统家族．宗族意识或「利害关系所凝固的党的政治意图等，反而反映出更为错综复杂的关系。北京中央政府仅在农村认可此种「沉静的民主化究竟有何意图？是因为有自信能控制农民？还是试图「疏解包括都市部在内的不满？原本在广大的中国即有都市．农村二元性构造的显着地域性偏差。在此种情况下，此种基层选举制度能延伸至何种程度？究竟此种进展对广域的中国社会将造成何种 影响 ？

若依照此种问题意识，则包括都市居民委员会选举在内总称为「基层选举的村民委员会主任选举，其制度性整备的情况和实际的运用实态，即能显示转型期中国的住民自治现状，且直接呈现其酝酿的问题。此点对开发中国家——中国的民主化过程，是提供能测试其现实进展的绝佳资料。

因此，本报告系在理解调查对象地域的个别性和局限性的前提下，用以概观全国的总体情况，而于其间切入此次的调查结果（注1）。此外，在比较都市居民委员会的情况之后，笔者亦尝试简单地掌握其全盘的意义。

村民委员会成立的 历史

首先，笔者在此略述做为选举对象的村民委员会之成立经纬。

一九八二年宪法第111条规定「居住地域设立各自的居民委员会及村民委员会，是为基层群众性自治组织。此条所规定的村民委员会组织，若包含其萌芽阶段在内，大致可区分为三个时期。

萌芽阶段（1980～85年）

依中国民政部资料记载，为因应农村中家庭联产承包责任制进展的新情势，在广西等地区「自发性地形成农村中的自治组织（注2）。在由集团农业解体为个体农户的过程中，各农民间基于必要的自我防卫，于是「 自然 发生自治组织。但是，由于人民公社制度的撤销，政府方面基于行政考量，为防止从前在生产队、生产大队在转型为农工商联合公司等经济组织的过程中，因旧有「政社合一制度的解体而形成行政空间的“真空化”，从而有此种制度的产生。

82年宪法规定此种村民委员会为「基层群众性自治组织，这是中国宪法史上的一大创举。根据这条规定，各地逐渐试办村民委员会。其后，根据『政社分离与乡政府设立通知（1983年10月中共中央颁布），更进一步将此种动作扩展至全国，至85年2月时全国村民委员会的总数已上升至94万8628个。但是，此阶段的村民委员会是以人民的调停活动、维持治安或公共卫生活动等为主要的活动 内容 ，其组织制度亦无任何规范，故可说是处于农民考量现实的自我防卫优先于制度的阶段。

因此，这个萌芽阶段果真系因农民的自发性而浮现？或是应该视为上级为避免行政真空状态而进行「指导，进而发生的全面性潮流？此点关系着村民委员会组织规定的性格，亦是形成选举制度的基本视点。

法的准备阶段（1985年～1990年8月）

对于此种实际状况，首先是各地地方政府为加以因应，而于此时期陆续整备地方性法规。1987年11月24日，第六届全国人民代表大会常务委员会第23次会议通过『中华人民共和国村民委员会组织法（试行）（以下称『村民委员会组织法，）并于1988年6月1日起施行于全国。在1989年末，在上述视点的基础上，于全国14个省、市、自治区实施村民委员会干部的选举。在福建、浙江、甘肃、湖北、贵州、湖南等六省，更制定各个省级的『村民委员会组织法实施办法。

其间，四川、山东、江苏等虽于1988年举行村民委员会选举，但其法源依据只不过是各地的地方性法规，是由县乃至于乡层级的人民代表选出手续略加若干修订后，再予以个别实施而已。因此，本阶段村民委员会干部的改选时期并不统一，具体的实施 方法 亦无法一致。

制度化阶段（1990年以后）

制度化阶段始于民政部接到『中共中央「全国村级组织建设工作座谈会纪要转达的通告，而于全国展开村民自治示范点（最初选定59个村落）开始。以此为肇端，中央命各省制定『村民委员会组织法实施办法做为地方法规，并将其扩大至16省，总计在二十二个省、市、自治区内，展开村民委员会组织的制度化。

在实际选举方面，由于上述第一次选举的时点并不一致，故第二次改选选举时亦是由各省、市、自治区个别实施，因而屡见同一省份的选举时期亦不统一的事态。然而，在此过程中值得一提的是，地方各层级第二次村长改选选举的准备已确实落实。例如，各省政府以自身或省民政厅、省人民政府办公厅的名义，向地区行署、县、市等有关实施村民委员会选举的通告，甚至县、市政府、办公室亦向基层下达更具体的选举实施方案。此点除将其具体化之外，同时亦浮现统一化的动向。代表性的事例为山东省。在省民政厅的积极运作下，向管辖地区规定「程序、选票、表格、验收、发证、建设的「六大统一。

在此种基础上，基于人民代表选出手续，各地终于制定村民委员会选举相关的专门规定，而有关各省『村民委员会组织法实施办法所揭示的选举实施原则，即于各省级乃至县市层级予以确定。

村民委员会选举的过程

所谓 农村 基层选举，系指由选民直接选出村民委员会的主任、副主任及委员。在选举的过程中，除选举方式的选择以外，特别值得注意的是选举机构、选举资格和候选人的选出与决定等。

1选举机构

此处所指的「选举机构乃是实施、监督与运作选举的主体，其名称依地域而有「村选举委员会、「村选举工作领导小组、「村选举工作小组等各自不同（注3）。若由村民委员会改选选举原本的趣旨来看，福建省那种以改选前的村民委员会自身担任「选举机构的情况属于例外，比较普通的方式是成立针对该次选举的专责机关。

因此，此时最受瞩目的是村级选举机构的组成。一般而言，其成员为3人～9人左右，但几乎都是由党支部、村民委员会成员、村民代表、村民小组长所构成，而党支部书记则担任选举机构的组长（或主任）指导选务工作（注4）。例如辽宁省义县的选举规定中，明记村级选举机构是由党支部及村民委员会成员、村民小组长、村民代表共5～9人所构成，而浙江省宁波市则规定：「一般以村党支部书记担任主任，再加上村民组长、村民代表及村内德高望重者5～7名组成。

若由党支部系统和村民委员会这两项对立的外部思考来看，党支部系统有无进行「指导即是检验选举制度民主性的条件。然而，几乎皆以「充分发挥村党支部指导的核心作用，强调村党支部对村民委员会改选工作的指导为目的（注5），并无将党支部书记排除于外的事例。

就此而言，「选举机构自身的选出过程即是 问题 ，但此点亦无全国性统一规定。基本上，其组成存在下列各种方式。a．由村民会议乃至村民代表会议推荐（吉林县梨树县）；b．由乡级人民政府乃至乡级人民代表大会主席团提名，而于村民代表大会审议、表决（山西省古交市）；c．由村民代表会议推荐（江苏省、陕西省、山东省等）；d．由党支部指名（浙江省）；e．由村民团体指名（内蒙古）f．由村民小组推荐（河南、黑龙江等）。在此次调查的重庆市事例中，则是采用上级乡（镇）选举委员会决定村民领导小组的人选。

在重庆郊外花溪镇建新村的事例中，由党支部书记、副书记、共青团、妇女连盟等7人组成选举工作领导小组；在象耳镇龙庙村则由党支部书记、村民小组长（2名）、基层干部及村民代表合计五人组成选举工作领导小组。如上述二例，在其它调查的村镇当中，党支部书记（乃至副书记）几乎毫无例外地成为选举工作领导小组的成员。

2选举资格

关于村级选举的选举资格，基本上不离宪法及其它法规所规定的一般选举资格。以重庆市为例，其规定为「满18岁以上之村民，不论其民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、 教育 水准、财产状况和居住期间，均有选举资格。但依法被剥夺 政治 权利者除外。（第10条）。然而其实态并非如此单纯。

因为 中国 有户籍制度的存在，因而有符合宪法规定的选民，却因不是该村村民而不能成为村级选举选民的事例。因此，具选举资格者虽有义务进行选举资格登记，但因其户籍并非登载于该村，故须以其转入该村之日为准据，始得认定其选举资格。

在重庆市的事例中，「因工作、婚姻及家庭等事由，在本村居住半年以上，且善尽村民之义务者，虽未转入户籍，亦得进行选举登记（第12条）。此项规定有居住半年以上和履行村民义务的要件。在居住期间的规定方面，沈阳市规定为「半年，此为同属长期的部分，而在较短期间方面有福建省及临汾市的「选举日10日以前。

此外，选举资格者名册的发表一般为选举日10日以前。以重庆市为例，其规定为「选举资格名册须于投票日20日以前公布，这是属于其中期限较长者，但若依北京中央政府民政部之主张，则鼓励于投票日30日以前公布选民名册（注6）。

3选举方式

在选举方式方面，我们可就差额选举、直接选举和秘密无记名选举来探讨。

所谓「差额选举的意义是指正式候选人人数超越议席的形态，若候选人人数与议席相一致时，称为「等额选举（同额竞选）。无庸赘言地，如欲表示选民意愿而给予选择可能性时，当然是以差额选举的形态方能呈现更高的民主性。做为全国层级法规之『村民委员会组织法中，虽未明确规定关于差额选举的实施，但各地所订该法之实施办法则逐渐整备。然而，其中一部分地方因「误解差额选举方式会分散选票，而认为此点是选举的失败，竟有鼓励等额选举方式的规定。其中特别是村民委员会主任亦有规定须等额选举者（注7）。

然而，差额选举之所以成为问题，其原因是出在选村民委员会干部的具体手续上。亦即，村民委员会选举的议席（即主任、副主任和委员）是否将三种选举的 内容 个别举行，乃是问题之所在（注8）。全国性法规『村民委员会组织法中，规定「村民委员会主任、副主任及委员一般由村民直接选出，此点几乎是普遍性的规定，但「一般由村民直接选出则似可包括由村民代表会议或各户代表间接选举的规定在内（如福建、陕西、青海、河北等）。

的确，以中国的现状而言，若虑及人口流动性之高，分散型居住形态或农民的政治成熟度等，对于部分地域存在倾向间接选举方式一事，绝非有何不 自然 之处。例如在出外劳动者高达50％的 农村 中，村内残留者多为儿童与老人，此时当然只能考虑变通的办法。此外，于 交通 不发达地域实施选举大会时，其所伴随的困难亦极易想象。更何况要寻获容纳全体村民的会场设施亦极困难。同时，在意识较低的村落中，亦有于选举时以「误工补贴之名支给具劳动填补意义之选举实施津贴，但若村的财政无某程度的余裕时，事实上此点必将是不可能达成。

另一种因应 中国 的状况而采用的方式，即是「流动选举站和委托投票的形态。在重庆市的事例中，其选举办法第24条及25条中，规定以不识字者或不在者为对象的投票制度。至于「流动选举站则是「在不方便前往中心会场、投票站进行投票时，得设置流动投票箱。对于各个投票箱应指定3名以上的投票监察员负责事务。（第23条）。

村民自治制度【第四篇】

关键词：基层民主 村民自治 问题 对策

党的十一届三中全会以后，在全国农村实行“大包干”为主要形式的家庭联产承包责任制。这不仅使农民有了生产经营自，而且使农村的生产方式和分配方式发生了根本改变。国家从农村经济领域的退出使得党对农村的政治管理力度减弱，因此，建立与家庭联产承包责任制相吻合的政治体制成为对乡村管理的关键。村民自治作为政治体制改革的重点，它的发展完善对“三农”问题的解决具有重要意义。

一、当下村民自治制度存在的问题

1998年11月4日，九届人大五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。修订后的《组织法》实施后，村民自治走向法制化轨道，这标志着农村基层民主政治建设进入新的发展阶段。在村民自治制度全面实施后，一些新的问题涌现出来，从而影响我国农村的民主化进程。

（一）乡镇政府职能越位

“解体后，乡镇政府并没有改变自己的管理方式，仍沿袭了时期“政、经、社”合一的方式”， 但是，家庭联产承包责任制的推行和社会主义市场经济的发展使得这种管理方式与生产方式相脱节。《村民委员会组织法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”可见，乡镇政府和村民委员会之间是一种指导与协助的关系，但是在实践中，乡镇政府敢冒违法之大不韪，干预村委会的事务。乡镇政府对村委会的工作也不是采用“指导、支持和帮助”的方式，而是仍然沿用传统的权力作用方式对村委会工作无原则的加以干涉。

（二）村委会选举缺乏民主

选举是民主最主要的表现形式。作为特殊基层组织，村委会的选举采用直接选举的方式，即由本村有选举权的人直接投票选举村委会成员。《组织法》实施以来，村委会选举逐渐步入正轨，社会主义民主基本在农村扎根。但是，也存在许多不尽如人意的地方。一是在许多地方存在贿选现象。主要是用实物或金钱的方式收买选民，甚至有些被选举人私自拆开投票箱改写选票；二是浓厚的家族意识阻碍选举的公平性。宗族意识强烈使得选民不去考虑被选举人的学历、能力、素质等，而是站在对自己有利的角度上去武断的行使自己的选举权；三是农民参与选举的盲目性。

（三）村务管理缺乏监督机制

村民代表大会和村民监事会作为村里的权力机构和监督机构，是代表村民实行自治的机构。但是这两个机构却很少发挥实质性的作用。

（四）基层党组织和村民委员会职权划分不明确

《组织法》第三条规定“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民利。”许多村党支部认为，“发挥领导核心作用”就意味着自己对村里的任何事务都有决定权，甚至由村民直接选举的村委会成员也由党支部决定，使村委会成为党支部的附庸。

二、完善村民自治制度的对策

（一）转变乡镇政府工作职能

“绩效政府，就是按照4E（经济、效率、效果、公平）标准，通过缩小政府管理人员规模，减低行政管理成本，改革行政管理系统，改革政府机构文化，提高服务质量，提高政府工作效率，从而推动绩效不断持续改进的政府。”乡镇政府要以科学发展观为指导，牢牢抓住发展这一执政兴国的第一要务，降低政府的管理成本，加快绩效政府的构建。

（二）完善村民委员会选举制度

当前选举中存在的各种问题，不仅影响到基层民主建设，而且影响我国的政治体制改革和社会的和谐发展，为此要采取一定措施解决选举中存在的问题。发展农村经济，提高农民的生活水平。农民民主意识的提高是与生活水平的提高成正比的，只有在温饱问题解决、生活质量提高的情况下才会关注政治。要加强对农村的关注，加大对农业的投入，提高农民的生活水平和政治觉悟。

（三）建立村务公开制度，完善村务管理制度