村民自治制度【精彩4篇】

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村民自治制度【第一篇】

被 政治 刻意分隔而急速 发展 之 经济 与跛行的政治 社会 领域，这两者间的矛盾正在 现代 的 中国 逐渐表面化，而两者间冲突的裂隙早晚将导致中国现有制度的解体。亦即，此种认知正广为流传。特别是第二次******事件（1989年）以后，「对民主化／****的压制、「迟缓的政治改革等形容词即成为传播媒体谈到现代中国时的“惯用语”。

然而，在处于转型期的中国 农村 中，藉由实施被称为「基层选举的村民委员会主任（即村长）选举制度，农村地区正以远超过一般理解的速率，进展着制度性的“民主化”。在中国民政部的协助下，我与青山学院大学国际政治经济学部天儿慧教授，于1996年8～9月进入四川成都、重庆郊外的农村，进行有关当地农村选举的制度整备状况，及其实际运用实态之现场调查之后，使笔者逐渐朦胧地浮现出如下的印象。

然而，此项制度终究过于浮面，在农村住民的选举行动背后，传统家族．宗族意识或「利害关系所凝固的党的政治意图等，反而反映出更为错综复杂的关系。北京中央政府仅在农村认可此种「沉静的民主化究竟有何意图？是因为有自信能控制农民？还是试图「疏解包括都市部在内的不满？原本在广大的中国即有都市．农村二元性构造的显着地域性偏差。在此种情况下，此种基层选举制度能延伸至何种程度？究竟此种进展对广域的中国社会将造成何种 影响 ？

若依照此种问题意识，则包括都市居民委员会选举在内总称为「基层选举的村民委员会主任选举，其制度性整备的情况和实际的运用实态，即能显示转型期中国的住民自治现状，且直接呈现其酝酿的问题。此点对开发中国家——中国的民主化过程，是提供能测试其现实进展的绝佳资料。

因此，本报告系在理解调查对象地域的个别性和局限性的前提下，用以概观全国的总体情况，而于其间切入此次的调查结果（注1）。此外，在比较都市居民委员会的情况之后，笔者亦尝试简单地掌握其全盘的意义。

村民委员会成立的 历史

首先，笔者在此略述做为选举对象的村民委员会之成立经纬。

一九八二年宪法第111条规定「居住地域设立各自的居民委员会及村民委员会，是为基层群众性自治组织。此条所规定的村民委员会组织，若包含其萌芽阶段在内，大致可区分为三个时期。

萌芽阶段（1980～85年）

依中国民政部资料记载，为因应农村中家庭联产承包责任制进展的新情势，在广西等地区「自发性地形成农村中的自治组织（注2）。在由集团农业解体为个体农户的过程中，各农民间基于必要的自我防卫，于是「 自然 发生自治组织。但是，由于人民公社制度的撤销，政府方面基于行政考量，为防止从前在生产队、生产大队在转型为农工商联合公司等经济组织的过程中，因旧有「政社合一制度的解体而形成行政空间的“真空化”，从而有此种制度的产生。

82年宪法规定此种村民委员会为「基层群众性自治组织，这是中国宪法史上的一大创举。根据这条规定，各地逐渐试办村民委员会。其后，根据『政社分离与乡政府设立通知（1983年10月中共中央颁布），更进一步将此种动作扩展至全国，至85年2月时全国村民委员会的总数已上升至94万8628个。但是，此阶段的村民委员会是以人民的调停活动、维持治安或公共卫生活动等为主要的活动 内容 ，其组织制度亦无任何规范，故可说是处于农民考量现实的自我防卫优先于制度的阶段。

因此，这个萌芽阶段果真系因农民的自发性而浮现？或是应该视为上级为避免行政真空状态而进行「指导，进而发生的全面性潮流？此点关系着村民委员会组织规定的性格，亦是形成选举制度的基本视点。

法的准备阶段（1985年～1990年8月）

对于此种实际状况，首先是各地地方政府为加以因应，而于此时期陆续整备地方性法规。1987年11月24日，第六届全国人民代表大会常务委员会第23次会议通过『中华人民共和国村民委员会组织法（试行）（以下称『村民委员会组织法，）并于1988年6月1日起施行于全国。在1989年末，在上述视点的基础上，于全国14个省、市、自治区实施村民委员会干部的选举。在福建、浙江、甘肃、湖北、贵州、湖南等六省，更制定各个省级的『村民委员会组织法实施办法。

其间，四川、山东、江苏等虽于1988年举行村民委员会选举，但其法源依据只不过是各地的地方性法规，是由县乃至于乡层级的人民代表选出手续略加若干修订后，再予以个别实施而已。因此，本阶段村民委员会干部的改选时期并不统一，具体的实施 方法 亦无法一致。

制度化阶段（1990年以后）

制度化阶段始于民政部接到『中共中央「全国村级组织建设工作座谈会纪要转达的通告，而于全国展开村民自治示范点（最初选定59个村落）开始。以此为肇端，中央命各省制定『村民委员会组织法实施办法做为地方法规，并将其扩大至16省，总计在二十二个省、市、自治区内，展开村民委员会组织的制度化。

在实际选举方面，由于上述第一次选举的时点并不一致，故第二次改选选举时亦是由各省、市、自治区个别实施，因而屡见同一省份的选举时期亦不统一的事态。然而，在此过程中值得一提的是，地方各层级第二次村长改选选举的准备已确实落实。例如，各省政府以自身或省民政厅、省人民政府办公厅的名义，向地区行署、县、市等有关实施村民委员会选举的通告，甚至县、市政府、办公室亦向基层下达更具体的选举实施方案。此点除将其具体化之外，同时亦浮现统一化的动向。代表性的事例为山东省。在省民政厅的积极运作下，向管辖地区规定「程序、选票、表格、验收、发证、建设的「六大统一。

在此种基础上，基于人民代表选出手续，各地终于制定村民委员会选举相关的专门规定，而有关各省『村民委员会组织法实施办法所揭示的选举实施原则，即于各省级乃至县市层级予以确定。

村民委员会选举的过程

所谓 农村 基层选举，系指由选民直接选出村民委员会的主任、副主任及委员。在选举的过程中，除选举方式的选择以外，特别值得注意的是选举机构、选举资格和候选人的选出与决定等。

1选举机构

此处所指的「选举机构乃是实施、监督与运作选举的主体，其名称依地域而有「村选举委员会、「村选举工作领导小组、「村选举工作小组等各自不同（注3）。若由村民委员会改选选举原本的趣旨来看，福建省那种以改选前的村民委员会自身担任「选举机构的情况属于例外，比较普通的方式是成立针对该次选举的专责机关。

因此，此时最受瞩目的是村级选举机构的组成。一般而言，其成员为3人～9人左右，但几乎都是由党支部、村民委员会成员、村民代表、村民小组长所构成，而党支部书记则担任选举机构的组长（或主任）指导选务工作（注4）。例如辽宁省义县的选举规定中，明记村级选举机构是由党支部及村民委员会成员、村民小组长、村民代表共5～9人所构成，而浙江省宁波市则规定：「一般以村党支部书记担任主任，再加上村民组长、村民代表及村内德高望重者5～7名组成。

若由党支部系统和村民委员会这两项对立的外部思考来看，党支部系统有无进行「指导即是检验选举制度民主性的条件。然而，几乎皆以「充分发挥村党支部指导的核心作用，强调村党支部对村民委员会改选工作的指导为目的（注5），并无将党支部书记排除于外的事例。

就此而言，「选举机构自身的选出过程即是 问题 ，但此点亦无全国性统一规定。基本上，其组成存在下列各种方式。a．由村民会议乃至村民代表会议推荐（吉林县梨树县）；b．由乡级人民政府乃至乡级人民代表大会主席团提名，而于村民代表大会审议、表决（山西省古交市）；c．由村民代表会议推荐（江苏省、陕西省、山东省等）；d．由党支部指名（浙江省）；e．由村民团体指名（内蒙古）f．由村民小组推荐（河南、黑龙江等）。在此次调查的重庆市事例中，则是采用上级乡（镇）选举委员会决定村民领导小组的人选。

在重庆郊外花溪镇建新村的事例中，由党支部书记、副书记、共青团、妇女连盟等7人组成选举工作领导小组；在象耳镇龙庙村则由党支部书记、村民小组长（2名）、基层干部及村民代表合计五人组成选举工作领导小组。如上述二例，在其它调查的村镇当中，党支部书记（乃至副书记）几乎毫无例外地成为选举工作领导小组的成员。

2选举资格

关于村级选举的选举资格，基本上不离宪法及其它法规所规定的一般选举资格。以重庆市为例，其规定为「满18岁以上之村民，不论其民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、 教育 水准、财产状况和居住期间，均有选举资格。但依法被剥夺 政治 权利者除外。（第10条）。然而其实态并非如此单纯。

因为 中国 有户籍制度的存在，因而有符合宪法规定的选民，却因不是该村村民而不能成为村级选举选民的事例。因此，具选举资格者虽有义务进行选举资格登记，但因其户籍并非登载于该村，故须以其转入该村之日为准据，始得认定其选举资格。

在重庆市的事例中，「因工作、婚姻及家庭等事由，在本村居住半年以上，且善尽村民之义务者，虽未转入户籍，亦得进行选举登记（第12条）。此项规定有居住半年以上和履行村民义务的要件。在居住期间的规定方面，沈阳市规定为「半年，此为同属长期的部分，而在较短期间方面有福建省及临汾市的「选举日10日以前。

此外，选举资格者名册的发表一般为选举日10日以前。以重庆市为例，其规定为「选举资格名册须于投票日20日以前公布，这是属于其中期限较长者，但若依北京中央政府民政部之主张，则鼓励于投票日30日以前公布选民名册（注6）。

3选举方式

在选举方式方面，我们可就差额选举、直接选举和秘密无记名选举来探讨。

所谓「差额选举的意义是指正式候选人人数超越议席的形态，若候选人人数与议席相一致时，称为「等额选举（同额竞选）。无庸赘言地，如欲表示选民意愿而给予选择可能性时，当然是以差额选举的形态方能呈现更高的民主性。做为全国层级法规之『村民委员会组织法中，虽未明确规定关于差额选举的实施，但各地所订该法之实施办法则逐渐整备。然而，其中一部分地方因「误解差额选举方式会分散选票，而认为此点是选举的失败，竟有鼓励等额选举方式的规定。其中特别是村民委员会主任亦有规定须等额选举者（注7）。

然而，差额选举之所以成为问题，其原因是出在选村民委员会干部的具体手续上。亦即，村民委员会选举的议席（即主任、副主任和委员）是否将三种选举的 内容 个别举行，乃是问题之所在（注8）。全国性法规『村民委员会组织法中，规定「村民委员会主任、副主任及委员一般由村民直接选出，此点几乎是普遍性的规定，但「一般由村民直接选出则似可包括由村民代表会议或各户代表间接选举的规定在内（如福建、陕西、青海、河北等）。

的确，以中国的现状而言，若虑及人口流动性之高，分散型居住形态或农民的政治成熟度等，对于部分地域存在倾向间接选举方式一事，绝非有何不 自然 之处。例如在出外劳动者高达50％的 农村 中，村内残留者多为儿童与老人，此时当然只能考虑变通的办法。此外，于 交通 不发达地域实施选举大会时，其所伴随的困难亦极易想象。更何况要寻获容纳全体村民的会场设施亦极困难。同时，在意识较低的村落中，亦有于选举时以「误工补贴之名支给具劳动填补意义之选举实施津贴，但若村的财政无某程度的余裕时，事实上此点必将是不可能达成。

另一种因应 中国 的状况而采用的方式，即是「流动选举站和委托投票的形态。在重庆市的事例中，其选举办法第24条及25条中，规定以不识字者或不在者为对象的投票制度。至于「流动选举站则是「在不方便前往中心会场、投票站进行投票时，得设置流动投票箱。对于各个投票箱应指定3名以上的投票监察员负责事务。（第23条）。

村民自治制度【第二篇】

一、问题的提出

这些年来的实践表明，这个当年曾被举国一致寄予基层民主建设厚望的村民自治，非但没有帮助我们找到我国政治体制改革的突破口，并更好地维护农民权益，促进农村社会和经济的发展，相反，我国的三农问题还随着这个村民自治制度和联产承包制度的实践和推行反而日益地恶化和严重起来了。也就是说，我国推行了这么多年的以实行基层民主政治为宗旨的村民自治制度，尽管其在培养和训练农民的民主意识和民主程序方面立下汗马功劳，并为中国现今的民主政治建设打下了一个良好的基础，历史功绩不容否定，但它并没有给我国发展农村经济、提高农民的经济收入和社会地位带来实质性的好处。这表明，我国的村民自治在实践中陷入困境已成为一个不争的事实。然而，这是一件多么令人遗憾的事情啊！

归纳一下目前学界的研究观点就可发现，尽管一部分学人将村民自治的困境主要归因于我国的或传统文化落后，或村民素质低下，或农村宗族势力强盛，或政府公共服务能力薄弱等因素的制约，但更多的学人还是认为我国村民自治步入困境的主要原因是因为党-村关系和乡-村关系无法理顺并愈趋紧张所致。

所谓党-村关系，就是指中共的村级党组织——村支部委员会与村民自治组织——村民委员会之间的关系；而所谓乡-村关系，则是指乡（镇）政府与村民自治组织——村民委员会之间的关系。学界普遍认为，党-村关系不顺主要是由于党的基层组织党支部和村民自治组织村委会在基层事务管理上存在着一种权力重叠，而且前者的领导核心地位也会很自然地取代或削弱后者的自治管理地位。而乡-村关系的愈趋紧张则主要是因为在乡（镇）政府与村自治组织之间在各种利益，主要是经济利益的分配上的对立和冲突所致。我们如果再往深处分析就可发现：根据党章和法规，村党支部和乡（镇）政府两者都必须服从乡（镇）党委的统一领导，所以，在村里作为法定领导核心的村党支部执行的上级党委下达的工作指令在实际内容上也必然与乡镇政府下达给村委会的行政性政令具有高度的一致性。从这个意义上说，党-村关系与乡-村关系其实完全可以被归纳为一种关系，即乡（镇）党委和政府与村自治组织之间的关系。下面为便于论述和分析，我们便将党-村关系和乡-村关系合并简化一下，统称作一种关系，即政府与自治组织之间的关系，或叫作政-村关系。前述的党-村关系和乡-村关系愈趋紧张，其实就是指政府与自治组织之间的关系，也即指政-村关系愈趋紧张了。

大家知道，乡（镇）政府是一级行政组织，而村委会则是村民自治组织。这两者之间的关系在《村民组织法》中都已经有了比较明确的界定。比如，该法规定乡（镇）政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”按照该法上述规定，政-村关系明明白白就是一种指导与协助的关系。这两者之间原本井水不犯河水，可在实践中为什么又会普遍出现关系紧张呢？

学界有人将这归结于上级通过党的系统，即村支部，以及党的下级服从上级的组织原则来干预甚至压制村委会的自治工作导致的。这种分析不能说不符合实际。但是，上级党委和乡镇政府为什么要冒违法之大不韪来干预村自治组织的运作呢？或者说，为什么村民自治组织会普遍遭受到来自乡（镇）政府的干预和制约呢？有人分析说，这是我国的宏观体制，也即强势政府体制及其衍生的行政冲动所致，所以必须有赖于我国整个宏观政治体制的改革方可使村民自治摆脱困境。对此，我持不同意见。

我不否认强势政府及其缺乏制约的行政冲动的确会导致村民自治的困难，也是造成目前政-村关系紧张的一个重要原因，所以宏观政治体制的改革也的确将会有助于改善这种政-村关系。但是人们要问了，那为什么同样是强势政府，在它们面对其它各种类型的社会和经济组织，如各种社会团体、公益组织、公司企业以及其它非企业性的社会和经济组织（无论民营还是国有）时，其行政冲动就没有这么强烈，行政干预也没有这么多发和直接呢？比如，面对公司和企业这类经济组织，不要说是民营的了，即使是说那些资产属于国有的企业，其所属的那一层级的党委和政府却为什么很少直接干预或通过企业党组织来间接干预其经营工作呢？为什么政府单单在面对自治组织时就会有那么多的行政冲动呢？有人说，你企业有《公司法》保护。可是我们的村民自治不也是有《村民委员会组织法》保护吗？而且该法比《公司法》颁行和修订得更早，当然相对而言也更完善些才对啊！

所以我认为，我们在分析政-村关系紧张，也即村民自治的困境时，应该既要从村民自治的外部的体制环境中寻找原因，也要从村民自治的内部，即从这个组织的性质和制度本身上来寻找原因。否则，我们就不可能发现为何用法律形式给予了那么多民主的村民自治会陷入困境的真正的原因所在，并找到正确的解决途径。因此，我们有必要从分析村民自治组织的性质以及这个制度的设计结构上入手进行深入研究，以便于找到正确的改革方向。这不光是学术研究立论本身的需要，也是我国政治体制的进一步改革的客观需要。

二、是自治组织还是其它什么性质的组织？

那么，我们当初设计的这个村民自治组织——村民委员会究竟是一种什么性质的自治组织呢？是行政组织，还是社会组织，抑或是经济组织？对此问题，无论是1987年试行的《村民委员会组织法（试行）》，还是10年后的正式颁行的《村民委员会组织法》，都没有正面予以回答。该法在第二条中是这样规定的：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”也就是说，当初设计村民自治制度时我们只将其确定为一种自我管理、教育和服务的基层群众性自治组织，其运作方式是“四个民主”。但这里我们却忽略了用法律规定一个非常重要的问题，即，这些在各个方面都体现了基层民主精神的所谓村民自治组织——村民委员会将带领它们的村民进行什么样的自治呢？是行政自治？社会自治？还是经济自治？是单一自治还是全面自治呢？

对此，《村民委员会组织法》虽然没有明确定性，但从其第二条规定的村民委员会的职责范围来看，村民自治是全面自治，但其自治组织——村民委员会的主要职责却是行政管理。比如，该法第二条还规定，“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”这里，后三条职责是协助性和务虚性的，任何组织和个人都可以做，并不能反映出村委会特有的组织性质。但是前三条职责" ，即办理公共事务和公益事业以及调解民间纠纷（其实调解纠纷一项也属于公共事务），则从法律上确定了村民委员会这个村民自治组织的性质竟然主要是一个行政组织！当然，由于法律还授权该组织办理公益事业，所以它还具有一个社会组织，甚至还具有一个经济组织的性质。为什么要这么说呢？因为，办理公共事务只能是政府机构或行政性组织的职能，而办理公益事业则属于社会组织和经济组织的职能。

所谓公共事务是指那些涉及社会公众共同利益的事务，主要是指政治性事务和社会性事务，也包括部分经济性事务，如办理民政、教育、科学、文化、卫生、体育、人口、资源与环境保护等方面的公共事务，以及办理通讯、邮电、铁路和公共交通、供水、供电、供煤气等方面的公用事业。众所周知，办理公共事务是政府的职责，也只有政府才是办理公共事务的主体。可是我们却把所有这些原本应该由一级政府办理的公共事务以法律形式全部交由一个村民的自治组织来“办理”了。不仅如此，我们还在法律中规定村民委员会有责任“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这就是说，村民自治组织不仅要办理这些公共事务，而且还有法律责任去协助上级政府开展工作。这样，村民自治组织就整个儿成为乡（镇）政府的一个驻村派出机构了。

还有，《村民委员会组织法》第五条要求村民自治组织——村民委员会“应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。”这里所用的三个法律用语“尊重……自主权”、“维护……经营体制”和“保障……合法权益和利益”，一个比一个更具有法律赋责和授权，特别是赋予行政管理性职责和授予行政管理性权力的味道。在这种情况下，村民委员会还会是一个村民自治组织吗？显然不是了，因为《村民委员会组织法》的这些自相矛盾的规定不仅未能从法律上完整地诠释和保护村民的自治权益，反而严重地扭曲了村民自治组织的自治性质，使之变成一种典型的以执行上级政府指令为职能的行政组织了。

该法之所以会出现这种与自治本意相悖的规定，我分析可能有如下三个原因：一是由于当时政社合一的人民公社已经解体，乡（镇）政府与村庄之间的关系处于模糊状态，农村出现了一定的权力真空，当时的计划经济体制客观上要求中央政府尽快将行政层级延伸到农村基层，保证国家意志的贯彻，以推动有计划的社会主义商品经济的发展。二是因为我们对所谓基层政治民主和村民自治的基本概念和原则还不熟悉，而采用政社合一式的行政方式来管理和控制农村社会来却是轻车熟路，自觉或不自觉就沿袭了以前的做法：习惯了。第三，也是最重要的原因，即我们在立法当时，以及在8年前修改该法时，还根本不懂得政府的主要职责就是办理公共事务，以及向社会公众提供更多更好的公共服务和公共产品。于是我们便制订相关政策和法规，把这些天赋给政府的办理公共事务的职责一股脑地全部推卸给其他组织或公众自己去承担了！分析到这里，人们对自治组织的所谓困境问题可能就比较清楚了：一个以办理公共事务为己任的行政组织，你却要它去进行“自我管理、自我教育、自我服务”式的自治，这种情况下，即使你给它再多的民主，它能自治好吗？或者说，你要一个实行基层民主的群众性的自治组织去承担许多原本不应该由它承担的行政管理职责，去办理许多本不应该由它办理的公共事务，它怎么能不维护自己的自治权益，怎么能不抵制那些由政府摊派下来的行政性指令，从而导致所谓政-村关系紧张吗？

另外，《村民委员会组织法》还要求村民自治组织办理公益事业。办理公益事业倒不是政府的专利，任何组织和个人都可以办。村民自治组织也可以办。但是公益事业类别繁多，包罗万象，涉及的行业数不胜数，其他行业不说，就是社会服务一个行业的公益事业就有诸如医疗卫生、教育培训、科研普及、文化娱乐、劳工服务、扶贫济困、社会救助、养老育幼、妇儿保护、犯罪矫治、司法援助、扶残救弱以及慈善捐助等众多事项。这么多公益事业你都要只有几个人组成的村委会去办理能行吗？村庄并非是、而且也不应该是一个封闭的社会系统，所以你把社会上所有的公益事业都要求在一个村庄的范围内全部由一个自治组织独自去办理并要求它办好几乎是不可能的！何况根据我国的《民法通则》和《公司法》，有资格办理上述这每一项公益事业的组织都必须是一个符合法人条件的并经过登记或注册的特定的社会组织或经济组织，如企业法人、事业单位法人或社会团体法人等（目前这种法人分类也已经不适合日益开放的市场经济的需要了，也需要修改了）。村民自治组织的法人定位至今仍模糊不清，你叫它去办理这些必须是法人才能办理的公益事业，那怎么能办好呢？

因此，我们可以说，我国绝大部分乡村的公益事业长期发育萎缩，水平低下，与我们的村民自治组织长期法人定位不明，脱离开放的社会和经济发展的现实，封闭在一个村庄内办理公益事业的做法不无关系。因此，要想在我国成功地建设新农村，就必须把单个村庄的公益事业的兴办和发展放到开放的社会和市场经济的大环境中去统筹考虑，即制订各种政策和法规以鼓励和支持村民自治组织采取各种措施去吸引村民和各种社会经济组织兴办各项农村公益事业。

三、是一个权力-利益主体还是许多权益主体的集合体？

综上所述，可见正是由于我国的村民自治具有地方行政自治的特点，即自治组织拥有办理公共事务的公共权力，才导致我国的村民自治的困境的。近些年来，随着税费改革，村庄的公共事务和公益事业几乎全部瘫痪，村民自治陷入更加严重的困境。这一切也更加突显出我国村民自治的行政性组织的缺陷所在。

然而，在我们的学界却出现了一种倾向性观点，即认为村民委员会——村民自治组织是一个“完全独立的权力-利益主体。”不仅如此，还认为村委会“应该是一种以村庄为明确权力边界的村民自治组织，是一个能够在法律规定的范围内不受干涉地独立行使政治权力、对关系到村庄集体以及村庄内所有村民切身利益的事务享有独立的决定权及处置权的政治实体。” [程为敏“关于村民自治主体性的若干思考”《中国社会科学》2005年第3期] 这里就完全把村民自治组织看作是一个可以独立行使政治权力、处置所有公共事务的政治实体，即一级政府机构了。应该说，这种打着保障村民自治权益的旗号去强化自治组织行政性质的观点在政、学两界都有着一定的影响和代表性。但如认真分析之就可以发现，这种企图以强化村民自治组织的政治实体性来摆脱村民自治组织困境的观点恰恰是一种逻辑悖论。如果按照这个观点去修订相关法律和政策，强化村民自治组织的行政性，那将使在我国实行了近20年的村民自治成果很快就会毁于一旦。而且，这么做最终将在我国已经多达5个层次的、正准备压缩和削减的行政层级上竟然又在村庄这个最低层级上创设出一个全新的政府组织来！这是一个多么荒谬的观点啊！

既然我们是通过制订国家的法律用将其行政化的方式把自治范围内的所有村民全部组成为一个利益主体，即利益共同体。那么这种人为的、从外部强制性形成的利益共同体不仅不符合我国农村的客观情况，反而会由此而大量出现利用所谓利益共同体利益来压制、侵犯，甚至剥夺其它较小的权益主体的权益的情况。我们目前不正是因为在干着这样的蠢事，才使村民们对这种不伦不类的村民自治制度感到失望和反感的吗？

其实，在我国的村民自治范围内本来就存在着或者应该存在着许许多多独立的权益主体（" 指法人和自然人的权利和利益载体，下同），如个体承包农户、个体工商户、私人企业、合作社，还有股份制或合作制企业等。这些权益主体的权益对其主体而言，即使在土地集体所有、农民对其承包的土地只有使用权而无所有权的情况下，其权益的重要性一般情况下也往往要大于从外部人为形成的所谓利益共同体的利益。如果今后农用土地使用权还给农民了，那么这个人为制造出来的利益共同体将会立刻轰然瓦解。然而，长期以来，我们并不愿意承认这一点，非要人为地维持和宣传着这个“善意的谎言”，强调利益共同体利益在任何情况下都永远大于其他较小的权益主体的权益。结果，在村民自治条件下本来应该由各个单个的权益主体兴办各项公益事业和经济活动的积极性和市场空间反而受到了所谓利益共同体的更多更大的压制。可以说，我们目前将村民自治组织的行政组织化的法律制度正是造成我国这些年来的农村三产经济的萎缩以及三农问题的恶化的一个非常重要的成因。

因此，要在我国更好地实行体现基层民主的村民自治，我们就必须改革目前的行政职能化的村民自治制度。我们应该将现在由村民自治组织承担的那些办理村庄公共事务的公共权力剥离出来，重新交还给政府，由政府责无旁贷地承担起来。（至于今后是由乡（镇）政府还是县、市政府，甚或是省级和中央政府承担，要看我国下一步行政管理体制改革的情况来定，但有一点是确定无疑的，那就是必须由政府担当起来。）

四、政府的职能与村民自治组织的职能

在改革政府行政管理体制，转变政府职能后，政府对乡村自治组织的管理将主要有四种职能方式：

首先，政府通过制定各种法律法规来协调村民自治组织中各个权益主体之间关系，并为自治组织内的所有权益主体以及社会上其它各类社会和经济组织参与村庄的公益事业和市场经济的发展提供制度保障。

其次，政府应该根据自己承担的那些办理公共事务的行政职责，制定各种乡村发展规划和计划，并按照这些规划和计划进行项目投入或投资，建造各种教育、医卫、体育和文娱方面的公共设施，向村庄和农民提供各种他们需要的公共产品和公共服务。

再次，政府负责对村民自治组织的领导人和成员进行培训；发起村庄各种政治和文化活动，宣传政府的新农村建设政策，倡导和培养政府提倡的那些特定的社会价值观和文化传统；对村民自治组织的建设和活动予以财政支持。

最后，政府需要负责村庄的治安和警务，村民自治组织则提供协助。

在中央提出建设新农村、加大对三农的投入以来，我们一直苦于无法找到一种更好地向农村和农民提供更多更好的公共产品和服务的方式。现在，只要你政府把自己的办理公共事务的行政职责重新承担起来，而不是再行推卸责任，那么这个最好的服务方式就会出现在你的眼前。政府为什么不好好珍惜它，抓住它，并且好好地使用它呢？

在行政性职能被剥离，由政府收回并承担起来之后，村民委员会作为一个基层自治组织，它的主要职能的脉络也就更加清楚和合理了，那就是对其自治范围内的村庄行使与城市社区一样的管理职能。这些职能主要体现在：

1， 根据政府的区域发展规划和计划，按照自治组织法定的“四个民主”的方式研究和确定村庄发展规划、计划以及发展项目。

2， 根据自身的发展需要，在其自治范围内组建、发展和引入社会上各种行业性和专业性民间自治性组织，包括各种非营利组织、支援服务组织、慈善组织和私人组织等，特别是各种社区型合作社，如住房合作社、消费合作社、信贷合作社、教育合作社、医疗卫生合作社以及养老合作社等。

3， 根据需要兴办各种类型和式样的公益事业，为村民，特别是为各类具有特殊需要的村民，如老年人、残疾人、妇女、学龄前儿童、低收入家庭、单亲家庭、移民和失业人员等，提供各式各样的社会服务。

（在这里，作者还要呼吁：国家应该尽快修订刚刚审议通过、明年年中即将颁行实施的具有极大局限性的所谓《农民专业合作社法》，以及那个已经颁行20年、本身已经千窗百孔、不堪重负的《民法通则》，把兴办对于建设新农村至关重要的社区型合作社和各种非政府社会和经济组织的权利重新还给农民和国民。）

政府按照天赋的职能在我国建立起高效的村庄公共产品服务体系和高效的行政管理体制，村民自治组织则按照自己的职能，组建各种类型的社会和经济组织，兴办各种类型的村庄公益事业和向村民提供各种类型的社会服务，并维护其成员自身的社会和经济权益。政府与村民自治组织在职能上的合理有效的分工与结合，各司其职，便可以在我国广大农村形成一个具有我国农村社会特点的安定、和谐、有序的社会结构。这难道不正是我们几十年来一再追求的社会主义新农村的真实的美好前景吗？

村民自治制度【第三篇】

关键词：基层民主 村民自治 问题 对策

党的十一届三中全会以后，在全国农村实行“大包干”为主要形式的家庭联产承包责任制。这不仅使农民有了生产经营自，而且使农村的生产方式和分配方式发生了根本改变。国家从农村经济领域的退出使得党对农村的政治管理力度减弱，因此，建立与家庭联产承包责任制相吻合的政治体制成为对乡村管理的关键。村民自治作为政治体制改革的重点，它的发展完善对“三农”问题的解决具有重要意义。

一、当下村民自治制度存在的问题

1998年11月4日，九届人大五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。修订后的《组织法》实施后，村民自治走向法制化轨道，这标志着农村基层民主政治建设进入新的发展阶段。在村民自治制度全面实施后，一些新的问题涌现出来，从而影响我国农村的民主化进程。

（一）乡镇政府职能越位

“解体后，乡镇政府并没有改变自己的管理方式，仍沿袭了时期“政、经、社”合一的方式”， 但是，家庭联产承包责任制的推行和社会主义市场经济的发展使得这种管理方式与生产方式相脱节。《村民委员会组织法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”可见，乡镇政府和村民委员会之间是一种指导与协助的关系，但是在实践中，乡镇政府敢冒违法之大不韪，干预村委会的事务。乡镇政府对村委会的工作也不是采用“指导、支持和帮助”的方式，而是仍然沿用传统的权力作用方式对村委会工作无原则的加以干涉。

（二）村委会选举缺乏民主

选举是民主最主要的表现形式。作为特殊基层组织，村委会的选举采用直接选举的方式，即由本村有选举权的人直接投票选举村委会成员。《组织法》实施以来，村委会选举逐渐步入正轨，社会主义民主基本在农村扎根。但是，也存在许多不尽如人意的地方。一是在许多地方存在贿选现象。主要是用实物或金钱的方式收买选民，甚至有些被选举人私自拆开投票箱改写选票；二是浓厚的家族意识阻碍选举的公平性。宗族意识强烈使得选民不去考虑被选举人的学历、能力、素质等，而是站在对自己有利的角度上去武断的行使自己的选举权；三是农民参与选举的盲目性。

（三）村务管理缺乏监督机制

村民代表大会和村民监事会作为村里的权力机构和监督机构，是代表村民实行自治的机构。但是这两个机构却很少发挥实质性的作用。

（四）基层党组织和村民委员会职权划分不明确

《组织法》第三条规定“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民利。”许多村党支部认为，“发挥领导核心作用”就意味着自己对村里的任何事务都有决定权，甚至由村民直接选举的村委会成员也由党支部决定，使村委会成为党支部的附庸。

二、完善村民自治制度的对策

（一）转变乡镇政府工作职能

“绩效政府，就是按照4E（经济、效率、效果、公平）标准，通过缩小政府管理人员规模，减低行政管理成本，改革行政管理系统，改革政府机构文化，提高服务质量，提高政府工作效率，从而推动绩效不断持续改进的政府。”乡镇政府要以科学发展观为指导，牢牢抓住发展这一执政兴国的第一要务，降低政府的管理成本，加快绩效政府的构建。

（二）完善村民委员会选举制度

当前选举中存在的各种问题，不仅影响到基层民主建设，而且影响我国的政治体制改革和社会的和谐发展，为此要采取一定措施解决选举中存在的问题。发展农村经济，提高农民的生活水平。农民民主意识的提高是与生活水平的提高成正比的，只有在温饱问题解决、生活质量提高的情况下才会关注政治。要加强对农村的关注，加大对农业的投入，提高农民的生活水平和政治觉悟。

（三）建立村务公开制度，完善村务管理制度

村民自治制度【第四篇】

关键词：国家法；民间法；村民自治

中图分类号：　文献标识码：A　文章编号：1004-0544(2012)01-0169-04

一、问题的提出

传统中国社会，国家治理模式统一性的障碍并不在于社会多元权力的竞争，而是中央集权的君主专制一元权力对社会渗透的有限性，民间自治成为传统中国国家权力无力实现地域化统一性的主动选择，中央集权与民间自治的综合国家治理模式在法律制度层面上表现为国家法与民间法的契合统一。以血缘关系为纽带的家庭作为传统中国乡土社会的基本单位，在以小农经济为主体的熟人社会承载着为家、为国的双重社会责任，以其为核心向外扩展构成宗族、村落等社会基本单位，它们独立于传统中国国家官僚体制，形成具有各自独特风俗、习惯和行为模式的生产生活空间，维持国家秩序具有合法强制性的国家法在此富有浓郁血缘色彩的乡村社会外无奈驻足，形成“国有国法、家有家规”的传统中国社会法律信条，然而，此信条为我们传递的信息似乎是国家法与民间法的二元对立，其实不然。由于传统中国社会民间法的存在，民间秩序并未因政府的无奈驻足而混乱：地方乡绅制度为维护传统中国的乡土社会秩序提供了地方权威性保障。地主乡绅成为民间法存在和实施的主体。国家对民间自治的包容乃至对民间法的放任，都在“礼治”精神的指导下进行，“礼”成为了传统中国中央集权国家体制下维持社会稳定的最高准则，国家对民间自治的放任被很好的控制在“礼”的范畴之内，国家通过“礼”实现着对国家权力无法直接控制的乡土社会的间接控制，国家法与民间法在“礼”的价值观念体系中实现了契合性存在。

新中国建立后，革命根据地时期的斗争和土地革命经验奠定了新中国“以农村为中心”的国家策略。结束了地主乡绅在农村的统治，传统民间法失去了其赖以存在和发展的社会权威力量，新中国把对乡土社会整合融入到国家整体建设格局之中。新中国建立后的、合作化运动和化，不断加强对农村的制度化控制，特别是“”十年期间，广大乡村完全被纳入“政治社会”。国家与社会的二元体制在国家对社会强劲的挤压之下实现了高度整合，社会消融于国家之中。新中国成立后，国家制定了涉及各个领域的法律法规，具有国家意志属性的国家法通过高度统一的行政指令行为在农村获得了前所未有的推广和实施，社会生活被纳入自上而下的经济控制与行政控制网络之中，民间法失去了其生存发展的民间自治空间。

党的十一届三中全会后实施的以包产到户为主要内容的农村家庭联产承包责任制，打破了农村社会僵硬的一体化局面，商品经济的发展激活了乡土社会人民的权利意识、主体意识、平等意识和契约意识。的解体和改社为乡的体制变革，意味着国家社会控制方式由原来的行政命令型、强制型向指导型、管理型过度，村民自治即是在这样的国家体制变革中，乡村社会对民间自治的一种全新制度化探索。然而，村民自治不同于传统中国乡土社会的民间自治，它摆脱了传统乡土社会地方乡绅对“熟人社会”的绝对性控制而形成的松散自生自发民间秩序，村民自治是在治理策略层面上整合国家和民间社会关系的基层自治制度建构。这就为政治学和法学研究提出了一个重要理论课题，即在村民自治制度背景中，我国法治建设如何促使国家法与民间法的契合？这一重要理论课题所涉及的关键问题是村民自治问题、国家法与民间法的契合问题，以及两者契合的制度性可能问题。

关于国家法、民间法以及两者关系问题的研究现状学术界已著述颇多，山东大学的《中国民间法研究学术报告》对2002年至2009年的民间法的国内研究现状进行了学术综述。该学术报告主要对民间法研究领域进行内容分类，如民间法的本体研究、民间法与国家法的关系研究、各类民间法研究、民间法的司法运用研究等，以此对各年度范围内的民间法研究进行系统梳理，阐述乡土社会中民间法的存在以及在“国家――社会”的分析框架中考察民间法与国家法的互动关系。村民自治制度在乡土社会变迁中为民间法提供了生存空间，学术界对村民自治与民间法在乡土社会的运作等问题也做了较深度的理论探索，大多从村民自治中透视转型期中国农村的民间法存续问题，即村规民约在国家法范畴内的演化与变迁，认为乡村主导下的多元规则将长期成为村民自治制度的重要组成部分。从有关民间法和国家法研究的学术综述来看。大多立足于理论层面对两者就行历史视角和理论视角的考察与分析，采用实证研究方法对相关问题进行论述的著述较少，大多表现为一种超脱式的研究倾向，参与性研究势在必行。

二、村民自治：民间法的当代生存空间

这里的“当代”指的是20世纪80年代中国村民自治制度建立至今的时间界限，取代传统中国社会因“皇权不下县、政权不下乡”而自成一统的民间社会，村民自治制度是中国共产党从“政党下乡”到“政权下乡”过程中，对新中国成立后三十年依靠党的政策进行制度整合消解乡村权力的农村治理制度变更，民间法如冰山下的火种般，在村民自治制度的召唤下再次燃烧起来。然而，村民自治制度作为由国家以立法形式确立的基层政治制度，本身属于国家法的内容范畴。在具有国家法与民间法“各司其职”或国家法消融民间法存在等政治文化传统的中国社会，村民自治制度的建立是否延续传统拒绝民间法的亲近？然而，处于中国社会转型的历史语境中，村民自治制度在依法治国的政治理念中尊重多样化和差异性的社会特性，给予民间法以生存发展空间。这里的民间法也专指维持乡村社会秩序的村规民约。

1987年全国人大委员会通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，1988年实施，1998年经过修订去掉试行在全国广泛实施，其中所确立的村民自治制度是国家法律所认可的村庄社会自治传统的延续，它改变了制时期国家、社会的同质性现象，是对高度同质性在社会转型期引起的社会秩序失范的主动反应，承认农村社会在经济发展新历史条件下的群体分化之异质性、自主性现实。我们可以从以下几方面看村民自治为民间法提供的生存条件。

第一，村民自治为民间法构建了赖以生存之自治文化基础。前面已论述传统中国社会自给自足的自然经济和血缘性社会文化构成了高度的乡村“自治”状态，民间法在此文化语境中当然成为传统乡村社会的内在制度。民间法作为传统中国社会的内在制度。是“由某一群体内随经验而演化的规则”。村民自治作为一项社会制度，是调整农村基层社会成员的社会行动和人们之间社会关系的一种规范体系。它本身是作为一种外来的制度创新，由统

治共同体的政治权力机构自上而下地设计出来并推行和贯彻到广大的农村的，属外在制度类型。由此可见，村民自治构建的乡村自治文化不同于传统中国式的内生型乡村自治文化。那么，村民自治制度在当代的文化制度背景下将如何构建延续民间法生存所依赖的自治文化？它因自身来源特点所产生的外生型自治文化是否与民间法的内生型文化特质契合？

晚清以来，中国的政治结构呈现政府主导型的政治格局，广大农村社会被纳入到国家发展的统一进程中。以村民自治为基础的“乡政村治”体制是自1984年后我国最为基本的政治结构，其作为自我管理、自我教育、自我服务的乡村自治制度，始终无法背离其赖以生存和发展的乡土社会环境，仍然具有乡土社会文化背景下的自治特点。村民自治制度是化瓦解后，为了应对乡村社会发展的需要在农村自发创立的新型群众性自治形式。后虽以国家立法形式确立成为农村的基层自治制度。却是农民自我探索发现的结果。根据现有的资料，广西河池地区宜山县(今为宜州市)、罗城县是我国最早实行村民自治的地方。因此，村民自治制度的本质是农民根据自身的社会实践和经验创造出来的，具有内生型乡村文化特质，契合了民间法生存所依赖的自治文化基础。

第二，村民自治制度中对村民委员会相关职能的确立，特别是村规民约的制定权保留，是民间法在新历史条件下的演化变迁表现。1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布后，根据该法第16条规定，村规民约是由村民会议制定，并报乡、民族乡、镇人民政府备案的由村民进行自我管理、自我教育、自我服务的行为规范。1998年经过修订去掉试行在全国广泛实施《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条也明确规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民利和合法财产权利的内容。”因此，村规民约中是否保留以及多大程度地保留乡土社会根深蒂固的民间法内容，是村民自治制度为民间法在民间立法层面上提供生存空间的关键要素。民间法是一定地域内人们长期生产生活经验的结果，凝聚了该地域范围内的经验、价值、信仰、制度等文化传统，有其特有的自生自发性秩序传统意义。村民自治作为当代新型的乡村治理制度，必须根植乡村社会土壤，尊重民间传统乡土风俗礼仪，在自发组织的基础上制定符合乡村秩序传统的村规民约，保留民间法中适应新时代秩序观念的传统成分。少数民族习惯法在这方面表现的最为突出，如广西大瑶山瑶族的石牌制，作为一种以地缘关系为基础的习惯法，长期维持着大瑶山瑶族的生产和社会秩序，石牌制在瑶族社会中沿袭了几百年。1951年，广西金秀瑶族自治县即沿用石牌的形式订立了《大瑶山团结公约》，并将其刻在石碑上树立在县镇府大院里，至今依然存在。其中的村规民约包含了丰富的习惯法内容痕迹，如1990年3月订立的“瓦窑屯村规民约”第七条规定：“乱搞男女关系的罚双方四个三十：30斤米、30斤酒、30斤肉、30块钱，办给全村人吃。”这与历史上的石牌习惯法有异曲同工之妙，有着明显的历史连续性和法的传承性，同时也反映了村民自治在自治立法控制乡村秩序层面上保留了民间法的生存空间。

第三，村民自治制度为民间法在乡土社会提供了实践与运用的可能性保障。当代的中国大部分乡村仍延续着传统“熟人社会”的家族宗族血缘关系，基本生活在共同的村社价值体系之中，具有高度的社区认同感，人们依据自我构筑的村社价值标准、行为规则来约束行为、调整生产生活关系。民间法则是这一社区价值标准的集合体，村民自治制度成为当前乡村社会的基本组织管理形式，民间法也在此获得了一定的生存发展空间。由于乡民对民间法的习惯倾向心理，当前乡土社会的纠纷解决诉求顺序为：首先诉求本村有权威之人进行调解，其所蕴含的显性、隐性社区权威强制力保障往往能起到很好的“定纷止争”作用，而这样的民间权威化调解所依据的大多是民间法，因此容易获得乡村范围内的普遍认同和遵守。那么，建立在民间自治基础上的村民自治制度作为国家基层自治制度在民间纠纷调解中起到怎样的作用？在发挥乡村纠纷调解功能时是否认同以及多大程度上认同民间法在其调解过程中的实践运行作用？当乡村权威无法实现有效纠纷调解时，村民接下来的诉求对象一般不是国家法所期望的法院，甚至不是基层调解机构――司法所，而是反映他们自治意识的村民委员会，因为它同乡村传统权威一样，具有维护“抬头不见低头见”的“面子效应”。村民自治既然建立在村民自发创造的自治文化基础之上，其结构构成具有与村社传统权威重合的特点，是传统乡村权威的制度化演变，两种权威现实契合的结果必然会在处理乡村纠纷时自觉尊重村社范围内长期形成的民间法规范，在处理村社纠纷时必定认同村社范围内的价值标准和情感取向，综合运用民间法所蕴含的社区道德、伦理、情理等要素的立体解决方式，达到纠纷解决的理想社会效果。

三、村民自治：国家法与民间法的制度性契合保障

当今中国正处于现代化进程中的社会转型期，单调的城市与农村二元结构被打破，社会阶层也产生了多元化分层，地域的界限传统被户籍制度的改革和市场竞争规律所打破，城乡界限和差别在城市扩大化中被模糊的同时，乡村社会也出现了人口的频繁迁徙和自我封闭的落幕。社会分层随着社会经济的发展和社会分工的细化也出现多元化趋势，有些人甚至具有双重或多种身份，乡村社会中的农民因生产力发展带来的劳动力解放，纷纷离开故土融入城市发展的大潮中，有人农忙时也请假回乡劳作，仍然背负着农民与农民工的双重身份，有人则背井离乡开始了全新的城市生活。由于乡村社会经济发展的需要，一部分农民还成为了私营企业者。乡土社会的人员流动打破了乡村世界固定的人员结构模式和文化结构传统，家族宗族血缘关系和由此形成的道德伦理礼俗文化被弱化甚至异化，政府主导型的国家治理注重自上而下的国家法推进模式，村民在此多重冲击下不断懵懂地认同和接受国家法规范，于是就有了类似“秋菊的困惑”和“被告山杠爷的不解”，这集中体现了国家法与民间法在社会转型期的冲突必然。虽然有了国家法对乡村社会进行规范的社会发展可能，但由于种种自然、人文和历史条件的原因，中国国家权力虽经历了政权建立之初的“全面下乡”过程，但其权力基地或中心地区依然是城市。对某些农村乡土社会的控制依然松弱。现代化、工业化发展虽打破了乡村社会的沉寂，但中国城乡经济差别依然存在，国家权力以“法治”的名义或方式进入乡土社会也是困难的，民间法在乡村社会经过长时期的反复博弈有其长期存在的必然性。事实充分证明，国家施于农村的法律未必都一定契合了农村的实际，国家法的运作在许多方面并不能很好地满足村民的需要和解决他们的实际问题。尤其在

边远的少数民族地区。“熟人社会”的牢固传统使得国家法与乡土社会难以契合，其主要表现为：地方性差异与国家法律的统一性不契合：国家法律供给与农村实际需求的不契合；来自民间的知识传统与国家法知识背景间的不契合；国家法与民间法的冲突是普遍正义与特殊正义的不契合。

村民自治制度对乡土社会中国家法与民间法的冲突具有协调契合的促进作用，具体表现在以下几方面。

首先，村民自治制度是基层群众性自治组织，充分反映了地方性差异与国家统一性的契合，实现农村规范供给的平衡。村民自治制度赋予了村民大会制定村规民约的自治权力，各地依据实际情况制定符合地方实际的村规民约，这样的地方差异性只有在国家法统一指导下才具有存在的合法性。法社会学强调在立法中，国家法应当注意吸纳民间法中的积极成分来实现两者的契合。当前村规民约的合法性表现在：根据国家法律授权制定，在不与宪法、法律、法规和国家政策相抵触的基础上，对国家法进行有益的补充。这避免了传统民间法一味寻求民间血缘性自治而留下的狭隘自治性。而且政府还进一步制定范本对村规民约进行立法性引导。当前各级乡镇府都为村规民约制定了范本，对村规民约制定的原则、范围、内容、执行程序等提出了详细的制定标准，与之相配套的还有村规民约制定、修改后必须并报乡、民族乡、镇的人民政府备案规定。这带有行政化色彩的引导似乎弱化了村规民约的自治民意表达，然而通过引导可以一方面将国家统一的价值观念融入到村规民约中。另一方面也给予了某些合理但可能不合法的民间法一定的让步和保留，如村规民约中保留了大量有关风俗习惯和的内容，它们在处理国家法不予调整的农事、吵架一类的民间琐事上具有不可忽视的作用，弥补了国家法对农村需求供给的不足。

其次，村民自治制度是民间自治传统国家化的基层政治制度建构，是民间自治知识传统与国家治理知识背景相契合的产物。中国乡土社会注重人情和面子，当在村社范围内发生纠纷时，利益的各归其位只是其中一个理性追求。修复破损的社会关系使其恢复常态才是“抬头不见低头见”的乡村社会的大事。在村社集体中根深蒂固的风俗习惯、道德伦理等民间自治知识传统以特殊的村社共同体认同的方式满足了乡土社会的“人情回归”。如前所述，村民自治很大程度上是传统乡村社会权威的转化，村委会承担的民间纠纷调解职能是传统的村社权威解决乡村矛盾的再现，虽形式和内容上有所区别，但其对乡土社会“直觉正义”和风俗伦理的价值追求是相同的，村委会的治安纠纷调解标准依然是维护乡土风俗、维持乡里安宁。然而，村民自治制度作为一种国家自上而下建构的外在制度形式，以立法的形式确立村委会的民间纠纷调解职能，使其在内生型乡村权威的基础上具有了一定意义的国家权威象征，是国家治理知识背景的反映，必须承载普适化的国家“普遍正义”和文化价值。在此基础上，村民自治制度似乎在民间自治传统和国家治理传统的夹缝中处于两难境地，然而，村民自治制度的确立以国家立法形式构建了国家法与民间法的和谐互动，村规民约成为国家法必要的补充和延伸，村规民约主动邀请国家权力的指导，国家法也采取妥协和让步寻求乡村社会价值观念的认同。