有关人民政协制度化规范化程序化功能建设的探索思考

有关人民政协制度化规范化程序化功能建设的探索思考

 

习近平总书记在党的二十大报告中强调，要发挥人民政协作为专门协商机构作用，加强制度化、规范化、程序化等功能建设。围绕这一时代命题，我们对人民政协“三化”功能建设进行追根溯源，系统梳理市政协加强“三化”功能建设的探索与实践，聚焦提升人民政协制度效能这一关键，从强化制度健全、执行、更替、贯通四方面，探讨提升“三化”功能建设的路径。

一、“三化”功能建设的追根溯源

人民政协工作制度化、规范化、程序化建设的提法由来已久。改革开放以来，人民政协“三化”功能建设的意识愈来愈强烈，“三化”概念首次提出于中国共产党第十六次全国代表大会，首次明确于庆祝人民政协成立55周年大会，并于2006年2月首次写入《中共中央关于加强人民政协工作的意见》。习近平同志主政xx期间，人民政协“三化”功能建设的实践愈来愈深入。2004年9月，习近平同志在全省政协工作会议上指出，推进政协履行职能“三化”建设，是提高政协履行职能水平，推进政治文明建设的重要保证。“要以《宪法》和《政协章程》为依据，以制度建设为核心，以规范运作为基础，以程序建设为重要抓手，努力形成长效机制，确保政协各项工作有制可依、有范可守、有序可循。”这些重要论述是习近平总书记关于政协“三化”功能建设的思想源头。

党的十八大以来，人民政协“三化”功能建设的体系愈来愈完善。习近平总书记对人民政协工作提出了一系列新指示新论断新要求，形成习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想，有力推动人民政协“三化”功能建设制度体系走向成熟稳定。

习近平总书记在xx工作期间和党的十八大以来关于“三化”功能建设的重要论述，实现了从推进政协工作制度化、规范化、程序化，到加强制度化、规范化、程序化等功能建设的发展升华。在习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想指导下，中共中央先后印发加强人民政协党建、加强和改进人民政协工作、加强和改进新时代市县政协工作等方面的重要文件，为人民政协在新时代加强“三化”功能建设完善了顶层设计、健全了制度体系、明确了规范程序，为更好地把人民政协制度优势转化为治理效能奠定了坚实基础、提供了根本遵循、指明了前进方向。

二、人民政协“三化”功能及其辩证关系分析

从辩证关系看，制度化、规范化、程序化三者内涵具有一定整体性、统一性、复合性，相互依存、相互渗透、相互作用，有重点又不可偏废。

首先，制度化是核心，其功能是实现权威性。制度具有思想引导、行为规范、创新激励、反向约束、协调整合、文化传承等多种功能，制度制定和执行的最终目的就是通过充分实现这些功能来提升社会治理的效能。人民政协是具有中国特色的制度安排，这种制度体系的本质和核心是通过政治协商运行的持续性、权威性和约束力，扩大人民群众的有序政治参与，保障人民当家作主。

其次，规范化是基础，其功能是实现约束性。规范化是指在社会实践中，对重复性事物和概念，通过制定、发布和实施标准、规范、规程等，达到统一，以获得最佳秩序和效益。经过规范化的过程，可以让制度更加具有完整性、操作性。只有讲求规范，人民政协的性质和定位才能固守，人民政协履职中的行为才能用制度的形式固定下来，对履职行为进行程序约束和规范。

再次，程序化是重要抓手，其功能是实现操作性。程序化是指制度运行从起始到终止的步骤、方式和时限明确合理。在协商民主中，程序决定着整个协商民主的过程控制，体现出次序、秩序，如同一根链条，环环相扣，有条理、不混乱。程序化要求在人民政协履职过程中坚持正确的方法步骤和程序设计，以方便执行操作，提高协商民主效率。

三、人民政协“三化”功能建设的探索实践

一是健全和落实党的建设制度，强化政协组织规范引领功能，坚持加强党的领导，积极争取党委重视，持续深化政协党建，确保人民政协事业的正确政治方向。比如，市政协按照市委“争做有志政协、争做有为政协”的指示要求，坚持把党的领导作为根本政治原则，深入贯彻落实中共中央决策部署和省、市委工作要求，举“两山”旗、搭协商台、助赶超业、当奔跑者，重大问题、重要事项和重点工作安排及时向市委请示报告，形成“以市委真重视、政协真努力、委员真给力，来促进政协更努力、市委更重视”的工作闭环。积极展现一线部门、一线作为、一线担当，一体推进党员委员履职临时党组织和市政协党组、机关党组、基层党组织建设，健全以党组理论学习中心组学习为引领的理论学习制度体系，持续擦亮“同心向党·两山红遍”“书香政协·两山学堂”特色品牌，深化政协理论研究，加强政协宣传工作，真正实现了以党建引领政协履职。

二是健全和落实履职工作制度，强化政协组织规制约束功能，坚持顶层谋划制定制度、与时俱进修订制度、立足实际设立制度，充分发挥了人民政协专门协商机构作用。比如，九届市政协换届后及时制定全体会议、常委会会议、主席会议、党组等4个工作规则和关于加强自身建设的意见，为政协事业创新发展奠定制度基础。聚焦重要职能，健全“1246+X”协商议政新格局、完善“四融三联两走进”凝聚共识新机制、创设“《看见》政协在监督”新模式、夯实“三位一体”基层履职新平台。认真落实市委要求，首次为8个市直部门单位颁发“协力同心奖”，营造重视支持政协履职的浓厚氛围。制定出台《民生议事堂协商工作规范》地方标准等17项制度，修订《专委会通则》《界别活动室工作规则》《协商议政工作实施细则》等32项制度，并对协商前“调研准备”、协商中“程序方法”、协商后“办理反馈”作了明确规定。注重制度机制创新，增设环境资源界别，创新性邀请100名界别群众参加市政协全体会议开、闭幕会，首次召开市政协参加单位协商座谈会、年度协商工作推进会，首次邀请72个乡镇（街道）政协工作联络组组长参加主席读书会，制度性安排界别群众在协商活动中建言献策，有力提升了专门协商机构制度效能。

三是健全和落实组织管理制度，强化政协组织整合聚合功能，坚持以制度强化专委会功能、以制度发挥界别作用、以制度激发委员活力，有效激发了政协委员队伍生机活力。比如，市政协及时优化专委会设置，完善主席会议成员分工联系专委会制度，健全党政部门与政协专委会对口联系制度，使专委会的工作更加贴近党和政府的中心任务，推动专委会工作提质增效。加强政治培训，不断完善“1+1+N”委员培训体系，先后组织委员赴电子科技大学、湖南大学开展政治培训，每年修订完善《委员履职考评办法》《优秀委员评选办法》《进一步发挥委员主体作用的意见》等制度，创新出台《市政协委员参与12345阳光热线接听工作办法》等制度文件，积极推动委员实干争先、双岗建功。认真落实党的二十大报告关于委员联系界别群众的部署，系统打造界别活动室规范联、民情直报点码上联、委员服务单深入联、群众列席制常态联、主席接待日示范联等委员联系界别群众“五联”矩阵，持续激发了委员参政议政积极性，在省政协十三届二次会议“委员通道”中介绍xx经验，得到广泛好评。

四是健全和落实内部运行制度，强化政协组织服务保障功能，不断强化奔跑履职制度、优化上下联动制度、细化考核激励制度，有力推进了政协机关高效运行。比如，市政协坚持一流标准一流业绩一流作风，创设“分管主席工作月交流、专委会工作半月谈、日常工作周例会”机制，每月评选奔跑委室，年度评选“实干争先·奔跑委室”，积极打造“一委一品”“一区县一特色”，精心营造“干部敬业专业乐业”“组织关注干部工作、关爱干部生活、关心干部成长”“三业三关”的政协机关文化，着力建设“五型政协”。积极加强对区县政协工作的联系指导，坚持党建共抓、履职共推、品牌共建，有效发挥了人民政协制度整体效能。严格落实省政协重点工作对接联系服务责任清单，将政协工作纳入市委对部门、对区县委综合考核指标体系，切实营造比学赶超氛围，许多工作走在全省前列。

四、人民政协“三化”功能建设的提升路径

一要强化制度健全，为人民政协履职提供有力保障。一是对标上级“接”。从加强顶层统筹性制度建设入手，注重制度建设的系统性、整体性、协同性，对中央有新部署新要求，但尚未建立的制度，及时抓紧研究制定。二是找准问题“补”。落实协商闭环制度机制，特别是进一步健全意见建议反馈机制，从反馈的程序、反馈的时限、反馈的方式、反馈的责任等方面进行明确，提升人民政协在参与政策执行过程中的影响力。三是大胆创新“立”。充分发挥基层政协“试验田”的作用，大胆探索具有本地辨识度的制度体系，每届开展创新案例评选，将基层探索实践的好机制好做法上升为规范制度。

二要强化制度执行，为人民政协发展营造良好环境。一是以学习增强制度意识。高度重视人民政协制度学习教育，把政协制度学习作为各级党校（社院）重要学习内容，探索建立政协“制度查询数据库”，推动党政干部、政协工作者和政协委员理解制度、认同制度、掌握制度。二是以宣传增强制度氛围。分批次、分层级开展相关制度解读和宣传培训。推动各级党委宣传部门把对政协制度的宣传列入年度工作计划，采取丰富多样的形式开展宣传，不断提升社会各界关于人民政协工作的制度意识。三是以督查增强制度刚性。对于人民政协制度执行效果，上级党委应纳入督查的重要内容。对一些具体的制度规则和协商议政成果，各级政协要加强与党委政府督查室的联动合作，及时对建议办理、领导批示等情况进行跟踪督查，健全协商议政的闭环。

三要强化制度更替，为人民政协事业注入持久动力。一是定期评估。加强“制度盘点”“制度体检”，每届对政协制度机制进行梳理评估，将制度分为保留、修订、废止三个类型，实施清单式管理，制定年度计划，分类推进。二是及时修订。对不适应新形势新要求的、矛盾冲突或衔接不畅的政协制度及时修订完善，对于模糊的制度要界定清晰，推动人民政协制度体系更加科学更加精准。三是有序废止。坚持刀刃向内、自我革命，建立制度定期清理机制，一旦发现一些制度已经时间长久、不再符合当前政协工作实际，就及时果断进行废止，确保制度建设的科学性、规范性、严谨性。

四要强化制度贯通，为人民政协工作打通外延梗阻。一是推动“内外贯通”增强权威性。高度重视政协制度和党政制度的有机衔接，确保党政工作和政协工作同频共振。如要完善民主监督制度机制，推进民主监督与党内监督、纪委监委专责监督、媒体监督等形式相贯通，合力提升民主监督质效。二是推动“上下贯通”增强规范性。建议加大全国、省、市、县四级政协在协商议政制度、机关内部制度建设以及干部委员培训等方面的统筹指导，全国政协、省级政协加大制度公开，并强化对基层政协指导。三是推动“左右贯通”增强协同性。进一步明确政协专委会与党政部门对口联系的相关规范规则和程序步骤，充分发挥党政部门和政协专委会各自的优势作用，不断提升对口联系的科学性、协同性、高效性。