协会管理制度范例4篇

【导读】阿拉题库网友为您分享整理的“协会管理制度范例4篇”工作范文资料，供您参考学习，希望这篇工作文档对您有所帮助，喜欢就下载分享给朋友吧！

协会管理制度1

关键词小型农田水利；项目管理；措施；分析

0 引言

为贯彻落实党的十七届三中全会精神和中央关于扩大内需，促进经济平稳较快增长决策部署，围绕稳粮、增收、强基础、重民生的方针，进一步加快小型农田水利建设，财政部和水利部出台了《关于实施中央财政小型农田水利重点县建设的意见》。

根据财政部、水利部的意见以及山东省财政厅、水利厅“2009年小型农田水利重点县建设项目立项指南”的精神和要求，济阳县作为山东省小型农田水利建设重点县的建设点之一，通过结合《济阳县海河流域综合治理规划》和济阳县水土资源条件、社会经济发展以及国家粮食安全保障需求，规划2009-2011年济阳县小型农田水利主要建设任务为：对1处中型灌区固定渠道进行改造，共9万亩；对3处中型灌区末级渠系进行配套改造，共万亩（其中整合2万亩）；建设高效节水灌溉工程7处，共万亩（其中整合8万亩）；推广果园高效节水灌溉微喷工程1处，共万亩；新建、维修和重建小型扬水站共28座。任务完成后全县可恢复灌溉面积9万亩，新增节水面积18万亩（整合10万亩）。

1 工程建设管理

济阳县小型农田水利重点县建设工程是集多学科于一体的工程，技术要求高，工作任务重，济阳县县委、县政府对济阳县小型农田水利重点县建设非常重视，为确保重点县项目工程高标准、高质量按期实施，尽早发挥工程效益，济阳县成立由县长挂帅，各政府职能部门组成项目建设领导小组，主要负责项目实施过程中的组织、协调、资金与资源整合、资金配套和调度等事项。

项目建设全过程严格实行“四制”管理，即明确项目法人责任、全程实施招标投标、依据合同对项目进行管理以及严格质量监督，坚持监理监督并举的四项基本制度。

2 工程运行管理

目前管理体制

目前，济阳县小型农田水利工程的管理体制主要为村集体管理。村级管理主要形式有：

以村为单位统一经营管理

受益村委按照“谁管理、谁受益、谁损坏、谁负责”的原则，指定相应的管理制度，并收取水费。这种管理模式存在着管理机制不够完善，无法明细产权，广大用水户的能动性不能得到发挥，对水费运用的监管无法到位的弊端。

村民承包管理模式

受益村委制定管护责任制、目标及费用标准，在村民大会上根据招投标方式，通过投标确定承包的村民。这种管理机制可以解决管护人员的积极能动性，确保了工程建后管理的到位。但是该模式对村民素质和村委会的群众基础等方面有较高的要求。

由村民自发组织的用水小组管理，费用从水费中解决

该管理模式彻底发挥了用水户的主观能动性，但是这种管理模式需要在较为严格的监管中方能发挥最大效应。

“三位一体”的建管模式

管理模式

推行工程建设、用水户协会、水价改革“三位一体”的建管模式。工程建设完成后，经过竣工验收的工程将交由所属村庄的农民用水户协会管理，用水户协会在前期参与水价的制定，并负责收缴水费对工程的后续管护，确保工程的长期运行。

工程项目区所涉及的农民用水户，在水利、民政部门和所在镇政府的引导和指导下，成立农民用水户协会，制定协会管理运行的制度和章程，并在民政部门进行登记注册。协会成立伊始，由村委或乡镇提供办公场所一处，通过召开会员代表大会，民主选举出责任心强，农民信得过的人担任协会的会长，下设管委会成员1-2人，主要负责工程管理、灌溉和财务工作，形成了村民监管协会，协会管人员，人员管工程的多级监管模式。为更好的开展供水工作，县政府及水务部门每年负责对镇村用水协会负责人、收费员、会计及操作手进行3-5次培训，以提高协会执委会成员组织协调、业务技能等综合素质。

协会管理原则

用水协会在基本农田水利建设中，严格按照“一事一议，民主协商”的原则，有效组织会员投工投劳，参与工程建设及质量监督、管理，按照有关规定制定水价；在建设后，制定相应的管理制度，明确管理的范围和职责，指定专门的管理人员进行工程运行管护工作。

协会管理能力建设

1）管理能力

项目建成后，按照资金来源渠道和产权制度改革的相关政策，在确定产权归属的基础上，因地制宜地采取承包、租赁、拍卖的方式，把护路、护树、护井、护电、护管道、护桥涵沟渠有机结合起来。形成以用水户协会自主管护为主、行政管理部门指导为辅的工程管护机制，做到以水养水，滚动发展，实现水利良性循环，确保工程长期发挥效益。

2）服务能力

根据水资源调度方案制定灌溉用水计划，根据各水源控制的灌溉面积及用水户多少、各户的作物类型及面积确定灌水时间，然后按地块顺序排队，并预先通知各用户，以便施肥管理。管理人员与用水户测量灌水量、灌溉面积、灌溉时间、灌溉用工、灌溉用电等，并做好现场巡查工作，确保正常供水和避免水资源浪费，并根据各用水户的灌水量收取水费，同时建立电子账目和纸质账目，并按规定妥善保存，以备查询。

3）监督管理能力

农民投工投劳状况，农户水量、水价、水费，用水协会财务收支等内容，全部采取张榜公示方式接受用水户的监督，每半年公示一次。水行政主管部门定期对协会运行管理和财务收支情况进行监督检查；民政局对协会执业情况进行检查；水管单位对协会的供水计量设施定期进行校对，保证计量的准确性。

3 结束语

小型农田水利工程建设是一项强基础、惠民生、利长远的民生工程，是农业发展的基础和保障，事关粮食生产和“三农”工作全局。只有创新建设的管理办法和完善的建后管护制度，才能真正管好工程、用好工程，充分发挥工程服务民生的作用。

协会管理制度2

今年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表的重要讲话中指出，在社会管理中应该引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力。根据这一原则，在当前加强社会管理，推动社会管理创新的行动中，应该高度重视社会组织在社会管理中的作用。而要达到这一要求，首先要分析当前我国社会组织自身发展中存在的各种问题，切实加强社会组织自身的建设，并通过法制和政策的手段，为社会组织的发展和在社会管理中发挥重要作用提供必要的条件。

改革开放以来，我国社会组织有了较大的发展。根据民政部网站公布的数据①，截止到2009年底，全国共有社会组织万个。这些社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工伤服务、农村专业经济等社会生活的各个领域，吸纳社会各类人员就业万人；形成固定资产亿元；各类费用支出亿元；社会组织增加值为亿元，占各类民政管理单位增加值比重58%，占第三产业（服务业）增加值比重为%。接收社会捐赠亿元。这些数据一方面说明我国社会组织已经有了一定程度的发展，并且在各类社会服务和社会管理事务中发挥了一定的作用，但从总体上看，我国社会组织发展中还存在很多不足和问题。概括起来看，其主要问题一方面是其内部资源能力不足，另一方面是其管理和监督机制不完善。具体来看，加强社会组织建设一是要理顺社会组织的体制机制，二是要加强社会组织的能力建设，三是要加强社会组织的管理体系建设。本文拟从这三个方面探讨在现阶段如何加强社会组织自身建设，以便在社会管理中发挥更大的作用。

加强社会组织的体制机制建设

建立社会组织基本体制和运行机制是促进社会组织稳定发展和正常发挥作用的前提，也是对社会组织实施有效管理和监督的前提。具体看，当前加强我国社会组织体制机制建设重点有以下几个方面的任务：

第一，应该进一步明确社会组织的法律地位和社会性质。我国《宪法》对国家机关、政府组织、经济组织等的法律地位都做了规定，但没有对社会组织的法律地位做出规定。同时我国还没有关于社会组织的专门法律。国务院颁布的关于社会团体、民办非企业单位和基金会登记管理的三大条例主要是政府在对相关社会组织实施管理中的规范性文件，但其法律效力尚有不及，并且有些条款也比较过时，这种情况很不利于社会组织的发展和规范性运行。因此，建议在《宪法》中增加对社会组织地位和基本制度的原则规定，并尽快研究制定《社会组织法》，以确立社会组织的法律地位和基本法律规范。

第二，应该明确政府与社会组织的关系。在现有的体制下，社会组织与政府之间的关系不明确。一方面，社会组织应该具有独立的法人地位，即其不属于政府机构，不是政府的下属机构；但另一方面，在建立社会组织时又要求“挂靠”一定的政府机构。这种制度的混乱对社会组织的建立、发展和管理都不利。改革开放以后，我国理顺了政府与企业的关系，这对我国企业的发展起到了相当关键的作用。并且，“政企分开”和企业独立法人地位和独立经营的权利并没有导致企业管理的混乱，反而大大促进了企业效率的提高和企业管理水平的上升。“政企分开”的改革经验应该运用到政府与社会组织的关系规范上，切实实行“政社分开”的改革和制度建设。应该从制度上确立社会组织与政府组织在法律框架下的平等地位和相互合作、相互促进、相互监督的关系。

第三，应该进一步强化和优化社会组织制度体系。健全的制度体系是社会组织规范化运行的必要条件。当社会组织的规模不大时，制度不严的情况对其运行的影响还不大，有时还可能使社会组织的运行和发展获得更好的灵活性空间。但随着社会组织数量的增多和规模的增大，制度不严情况对其自身发展和对社会的负面影响就会迅速突显出来。制度不严不仅会使其内部管理混乱，降低其运行效率和社会效益，还可能导致其内部矛盾冲突、与外部其他组织的矛盾冲突、社会功能的失常等问题。严重时还可能使某些社会组织为腐败和犯罪所利用，成为危害社会的组织。因此，要促进社会组织的发展并使其发挥更大的作用，首先要认真研究社会组织的制度体系，包括社会组织的内部制度体系和外部制度体系等。其内部管理体系包括理事会（董事会）和监事会制度、财务管理制度、人事管理制度、内部机构管理制度、项目管理制度、服务质量及效益监控制度等。外部管理制度包括政府管理制度（登记管理制度、年检制度等）、审计管理制度、行业管理制度、社会监督制度、社会评估制度等。强化和优化社会组织的制度体系，关键是要根据各类社会组织的性质、特点和运行方式，建立有针对性的制度体系，达到促进其发展和规范其行为的目的。

第四，应该明确社会组织在社会管理中的公益和非营利性质。社会组织的一个基本性质是其公益和非营利性。所谓公益性，是指其组织目标是为了社会公共利益；所谓非营利性，是指其目标不是为了赢利，并且不按照营利的方式运行。非营利性的特征可以从几个方面体现：一是组织成立和运行的目标不是为了营利，二是投入资金（或其他财物）者不能从其资金投入行为中获利，三是组织运行的收益（财务盈余）不能为内部人员分配。非营利性是社会组织与企业组织最大的不同，也是其目标和运行方式的最大特点之一。但是在我国对社会组织的现行制度体系中，非营利性质没有得到充分的强调。例如，我国迄今为止在正式的法规中仍没有采用“非营利组织”的概念。现行采用的“非企业单位”概念在是否允许营利以及如何处置利润等方面尚无明确的规定。由于在基本的制度上没有明确规定，导致一些社会组织在此方面行为混乱。一些组织打着社会组织的旗号，通过社团或民非登记，但实际上从事着营利的活动。政府的一些政策也存在混乱，有时候为了吸引民间资本进入社会服务领域以降低政府的负担，而公开或暗中允许一些社会组织从事营利性活动。这些情况对社会组织的健康发展和在社会管理中发挥作用都是不利的。为此，应该通过法律来确立“非营利组织”的法律地位及必要的规范。不论是社会团体、民办非企业单位或基金会，还是新型的“社会企业”，只要是按照社会组织登记成立的，都应该严格遵守非营利的原则。

加强社会组织的能力建设

调查发现，社会组织能力普遍不足，制约社会组织发展。因此，加强社会组织能力建设是推动社会组织发展的重要条件，同时也是加强对社会组织管理的必要条件。

加强社会组织的资源能力建设。社会组织的资源能力包括调动各种资源的能力，主要体现在调动财力资源的能力。从全世界范围看，社会组织（非政府组织）调动资源的方式主要是政府资助、民间捐赠以及一定的业务收入。调查表明，除了在过去制度内建立的、并且目前仍依托政府或企业的组织（如工青妇残，以及依托政府的专业协会、联合会等）以外，目前我国社会组织调动资源的能力普遍比较弱，其原因一方面是获得民间捐助的途径和规模都比较小，另一方面是政府对社会组织的财政资助既少又不稳定。因此，应该通过制度化的方式加强社会组织资源能力建设。

首先，应该建立政府资助社会组织的制度。对那些具有社会公益性质，实际上是在替政府承担某种社会职能的社会组织，政府应该将其纳入财政支持的制度中，以政府购买服务的方式，使其能够稳定地获得必要的财力资源。其具体方式可以是按年度固定拨款，也可以是按项目拨款。政府财政支持社会组织应该成为一项稳定的制度，长期坚持下去。其次，应该进一步推动民间捐助，通过更大力度的优惠支持和宣传来促进企业和个人对公益性的社会组织提供捐助。为此，应该首先鼓励作为资源中介的各类基金会的发展。在我国未来的社会建设和社会发展中，不仅需要更多进入世界500强的企业，也不仅仅需要建设世界一流的大学，而且也需要建立世界一流的基金会。如果我国能够有一批像美国洛克菲勒基金会、福特基金会、比尔盖茨基金会那样强大的基金会，那么不仅我国的国内公益事业会有很大的发展，而且我国的总体软实力和国际影响也会强大得多。第三，积极探索在非营利模式下的社会组织财务经营模式。应该规范社会组织的经营行为，使其既能保持社会公益目标，又能够做到自我财务平衡。近年来国际上出现了“社会企业”的经营模式，提倡社会组织在保持社会公益目标的基础上，按照企业化的模式经营。我们应该积极探索适合我国实际的“社会企业”模式，创新和发展社会组织新型体制和机制。

加强社会工作专业人才建设，提升社会组织的服务能力和治理能力。社会组织的服务能力和治理能力是社会组织能力的又一重要方面。这方面的主要要素是专业化水平和能力。社会组织中许多都是为社会提供专门化的社会服务。但是，我国迄今为止对社会组织的“产品质量”（服务水平）和管理水平远不如企业。这种观念应该加以扭转，应该像重视企业产品质量和公司治理水平一样重视社会组织的服务水平和治理水平。与企业一样，社会组织的服务水平在很大程度上取决于其人员的专业化水平、硬件设施和管理。因此，要加强社会组织的服务水平和治理水平，关键是要提升社会组织的人员素质和建立现代社会组织管理体系。在提升社会组织人员素质方面，应该通过社会工作专业人才建设，在社会组织中建立专业社会工作者的岗位，并大量培养和使用专业社会工作者。

加强社会组织的管理体系建设

优化社会组织管理的意义和目标。社会组织的管理一直是社会组织发展中的一个薄弱环节。究其原因，一是政府、公众和社会组织本身对其管理的重视程度不够。对于社会组织来说，往往既没有企业所面临的很大的市场压力，又没有政府部门所面临的来自公众的监督和压力，因此改善管理和运行效率的动力往往不大。并且由于政府和公众对社会组织的管理水平、运行效率和服务效果及社会效益的要求也不是很高，因此往往会使社会组织优化管理的动机不足。另一方面，社会组织一般是从事社会服务和社会管理的，是“花钱”的，而不是“赚钱”的，其提供社会服务不以营利为目的，往往很难对其投入产出关系做出比较精确的测量，客观上难以测量其运行效率，因此也就影响了社会组织优化管理的动机。

但是，管理和效率对于社会组织的发展具有相当重要的意义。一方面，优化管理和提高效率对于社会组织更加合理使用各种社会资源，在同样投入的情况下产出更多更好的服务具有重要的意义；另一方面，优化管理和提高效率会使社会组织具有更高的社会公信度，从而更加有利于社会组织获得社会公共资源和社会公众的支持；同时，优化管理会使社会组织保持社会公益的目标，防止其目标和行为偏差，尤其是防止社会组织为各种腐败和犯罪所侵蚀。

优化社会组织管理的目标主要包括：一是提高其运行效率，二是提高其社会效益，三是促进社会组织的发展。在运行效率方面，社会组织管理的目标应该与企业管理是一样的，都是通过有效的管理去提高其运行的投入产出比例。所不同的是，企业提高效率的目标是更多地获取利润，而社会组织提高效率的目标是在节省公共资源的基础上提供更多更好的社会服务。在社会效益方面，社会组织优化管理的目标是更好地保持其公益目标，防止其目标和行为的偏差。在促进社会组织发展方面，可以通过优化对社会组织的管理而为社会组织发展提供更好的制度条件和社会环境，尤其是获得政府和社会公众的重视与认可，从而促进社会组织的发展。

当前优化我国社会组织管理的主要任务。优化社会组织管理的核心是加强制度建设和优化组织体系建设。主要内容包括宏观层面的法规建设、微观层面的组织内部规则体系建设以及在中观层面的行业组织体系建设及其管理功能的发挥。同时，优化社会组织管理的内容还包括行业自律、组织自律、政府监管以及社会监管体制和机制建设。根据我国社会组织的发展现状，当前优化社会组织管理的主要任务包括以下一些方面：

第一，改善和健全社会组织的登记管理制度。登记管理制度是政府对社会组织实施有效监督管理的第一道门槛。其功能一是保证所有符合条件的社会组织都能够通过正式的登记而成为一个被政府和社会认可的组织，二是使所有社会组织都能够进入政府的监管系统，受到政府管理部门和社会的监管。因此，登记管理制度应该具有促进和规范社会组织发展的双重功能。我国对社会团体、民办非企业单位和基金会都分别建立了登记管理的条例，基本形成了比较健全的登记管理制度。经过多年的运行，这几套登记管理制度总体运行比较良好，但也还存在一些问题，主要包括：一是实际的登记程序比较复杂，等待的时间较长。二是有些规定比较僵化，不太符合实际情况。例如，要求社会团体和民营非企业单位都要有“业务主管单位”的同意。这一条对许多社会组织的设立起到了限制性的作用。随着社会活动的日益多样化和复杂化，一些拟新设立的社会组织可能找不到合适的政府部门作为其业务主管单位。并且在实际操作中，一些政府机构因各种原因而不愿意担当社会组织的业务主管单位，导致不少拟设立的社会组织因为难以找到合适的业务主管单位而无法正常登记。另外，有关条款不允许社会团体设立跨地区的分支机构，对社会团体的跨地区发展设立了限制，不利于社会团体的发展。此外，对三大类社会组织的登记管理制度总体上看都还比较粗糙，尤其是对登记成立以后的制度性规范体系还比较欠缺。由于以上不足，导致在实践中社会组织的登记成立比较困难，而成立以后的社会组织的管理又缺少系统化的政府规范和社会性规范。

为此，笔者建议应进一步改革和优化对社会组织的登记管理制度。首先，应该进一步完善政府对各类社会组织的管理制度，其中重点是完善对成立以后的社会组织各个方面行为的制度规范，如社会组织的内部管理机构设置规范、社会组织的财务管理制度、社会组织的人事管理制度、对社会组织的政府监管和社会监管制度等。其次，修改对社会组织的“业务主管单位”的规定，进一步明确哪些机构可以作为业务主管单位。对于一时找不到业务主管单位的社会组织，登记管理机关应该积极协助其联系合适的业务主管单位；对于一些业务活动比较新、确实没有合适的机构可以作为其业务主管单位的，应该由登记管理机关代管。第三，应该进一步明确登记管理机构和业务主管机构对社会组织管理的职责和权利，细化其责任权利的具体内容和边界，既防止其因在责权上的不作为而导致的管理疏忽，也防止其越权行政而导致对社会组织发展的不利影响。尤其是应防止登记管理机构和业务主管单位因不愿意承担管理职责而故意给本来符合条件的社会组织不予登记或拖延登记。

第二，健全社会组织的行业管理体系。行业管理是政府和社会对社会组织实施有效管理的重要方面。目前的行业管理主要分为政府业务主管单位的管理和行业协会的管理两种。相比之下，行业协会管理更加直接，更能体现社会组织自主管理的精神。因此，应该进一步完善行业协会，增强行业协会的功能，让行业协会在对社会组织实施管理中发挥更大的作用。政府主管部门可以更加集中于法规和政策的制定，以及监督法规和政策的执行等宏观管理，而将具体的业务管理职能转交给行业协会。同时，政府应该积极支持行业协会的服务和管理工作，使之真正成为既具有管理权利，又具有管理能力的机构。对于暂时没有行业协会的社会组织，可以由相关政府业务主管单位或登记管理机构代管。

第三，健全社会组织的内部管理制度并加强其内部管理能力。健全的内部管理制度和管理能力是社会组织实施有效管理的重要保障。政府登记管理机关、业务主管单位和行业协会组织应该监督各类社会组织制定完善的内部管理制度，帮助社会组织建立有效的内部管理机构，并帮助和监督社会组织有效地实施内部管理。其内部管理制度应该包括组织制度（组织机构的设立、领导人的选拔和任命、各级负责人的职责和权力等）、财务制度（经费筹集和经费使用等方面的具体规定）、人事管理制度（岗位设置、人员招聘、劳动合同、薪酬制度、晋升制度、奖惩制度等）、设备管理及使用制度、业务活动的规范制度（活动内容、形式、活动的技术规范、质量监督等）、内部统计制度以及其他各种制度。重要的是，社会组织属于公共性的组织，其内部管理的制度体系应该公开透明，既接受内部员工的监督，也接受政府登记管理机关、业务主管单位和行业协会的指导和监督，以及社会公众的监督。此外，应该重视社会组织内部管理能力的培养和提升。一是重视培养合格的社会组织管理人才，政府登记管理机关、业务主管单位和行业协会应设立社会组织管理人员的基本资格标准，并组织对管理人员的业务培训；二是要求社会组织加强管理的硬件设施建设，尤其是对较大型的社会组织，应该有与其管理业务相适应的信息平台和其他管理硬件设施。

第四，加强和优化对社会组织的政府监管。政府监管是从宏观上保障社会组织规范化运行的重要方式。目前的政府监管由登记管理机关和业务主管单位共同担当。但是登记管理机关的能力有限，往往难以对众多的社会组织实施有效的监管；一些业务主管单位将对其所管辖的社会组织的管理看成是“份外的”工作而疏忽监管，或者由于社会组织与业务主管单位在人事、财务等方面没有直接的隶属关系，因而导致后者难以对前者实行有效的监管。为此，应该加强和优化政府对社会组织的监管体制。首先，政府有关部门应该转变对社会组织“重登记管理、轻运行监管”的做法，切实加强对社会组织运行的监管。其次，建议对政府监管体制实行改革。将政府对社会组织运行的监管分为“业务活动监管”和“遵守法规行为监管”两大类。前者仍由业务主管单位分别实施，后者由登记管理机关统一实施。对社会组织的遵守法规行为采取统一的监管体制，既有利于强化政府部门的监管责任，又有利于实施更加专业化和标准化的监管机制，能收到更好的监管效果。此外，在对社会组织遵守法规行为的监管中，登记管理机关可通过强化年报管理制度、随机抽查、举报检查等方式对社会组织遵守法规的行为实施有效监管。

进一步转变政府对发展社会组织的态度和观念

从“担心―限制”到“推动发展”的观念及行为转变。客观上说，发展社会组织是一个复杂的事务，既有正功能，也可能存在一定的风险。由于社会组织在我国仍属比较新的事物，人们对社会组织运行机理和后果等方面的认识还不是特别清楚，因此对发展社会组织存在一定的担心是可以理解的。但是，不能仅因为存在着一些担心就限制社会组织的发展，而是应该积极地研究社会组织发展和运行的规律，加强和优化管理，以便更好地发挥和利用其积极的正功能，避免和减少其可能出现的各种风险，在推动社会组织的发展中不断加深对社会组织的认识，并且在推动其发展中不断优化对其的管理。

从“冲突―对抗”到“分工合作”的认识更新。过去有一种源于西方学术界的观点，认为社会组织（非政府组织）与国家更多地处于对抗关系中，是抗衡国家权力、防止过分集中的国家权力侵害民众权利的手段。这种观点是否正确在此暂不做评论，但至少在当前的我国，不应该将社会组织看成为抗衡国家权力的力量，而应该将其当成国家发挥社会管理和社会服务功能的重要方式。各级政府，尤其是基层政府应该将社会组织看成是伙伴关系，是协助政府完成各项任务的合作者。政府与社会组织之间应该是分工合作关系，共同完成社会管理和社会服务的任务。应该充分认识到，离开了大量的社会组织，政府将难以在社会建设中发挥其应有的作用。只有政府真正树立起将社会组织看成合作者的态度，以积极的态度去推动和帮助其发展，社会组织才会真正地成为合作者。否则，社会组织难以良性发展，一些社会组织还可能与政府处于对立状态，甚至为外部敌对势力所利用。

从工具性的利用到实质性的推动。改革开放以后，我国最初对社会组织采用一种工具性利用态度，即在企业社会服务功能弱化和政府不再情愿全面承担福利供应责任的情况下，在“社会福利社会化”的改革口号下，利用社会组织去弥补政府和企业在社会服务方面留下的空缺。在这种政策倾向下，政府允许并鼓励社会组织发展的动机主要是希望利用社会组织提供更多的社会服务，而没有全面地考虑如何通过稳定的制度和政策去支持社会组织的稳定发展，并使之成为我国社会的正式建制。尤其是迄今为止还没有相关的法律明确社会组织的法律地位，也没有完整的政策去保障社会组织获得公共资金的支持。在这种情况下，许多社会组织都处于功能不健全、发展方向不明、运行机制商业化的状况，社会组织难以成为一种稳定的社会建制，也很难承担起在社会管理和公共服务中的职能。因此，政府必须转变对其功能性利用的态度，应该切实认识到社会组织的长期重要性，从法律法规确立社会组织的地位，并且通过长期稳定的政策而实质性地推动社会组织的发展。

从“放任自流”、“消极管理”到“积极管理”的态度转变。由于社会组织在我国发展的时间还不长，相关制度不够规范，社会组织本身的资源能力也比较弱。从法规角度看，除了在登记管理、年检等环节有明确规定外，其他方面的管理体制和具体制度都不够有效。迄今为止，社会组织的内部管理制度、行业管理制度、社会监管制度和政府日常监管制度都不够健全，或根本没有建立起来。虽然建立了挂靠管理的制度，但由于没有具体有效的管理手段，挂靠管理的实施难度较大，常常流于形式。在缺乏有效管理的情况下，政府部门和挂靠管理机关为了防止社会组织“出事”，往往会采用消极管理的做法，即给社会组织的建立设置人为的障碍，甚至是设立法规以外的门槛，通过控制社会组织数量的方式来防止社会组织不规范的行为。这种消极管理的做法事实上是不负责任的表现，应该及时纠正。正确的观念和做法是，应该清楚地认识到社会组织对我国社会发展、尤其是社会管理的重要性，并同时认识到对社会组织加强管理的重要性，在此基础上树立“积极管理”的观念，并探索具体的实现方式。具体看，应该对社会组织的建立和发展持更加积极的态度，认真清理所有不符合法规的对社会组织成立的限制，依法批准建立所有符合条件的社会组织，并在促进社会组织发展和有利于其发挥作用的基础上，建立有效的内部管理和外部监管制度体系，使社会组织既能有宽松的建立、运行和发展的环境，又能有严格的管理和监管，以便既能使其充分发挥作用，又能规避其不规范的行为。（作者为南开大学社会工作与社会政策系教授）

注释

协会管理制度3

关键词：企业财会；工作情况；治理对策

中图分类号：F231 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）08-0153-02

企业财会管理工作是企业管理工作核心环节，一切的人力物力资源的配置和安排，都需要以企业财务管理为基本脉络，由此去推动企业管理体系效能的发挥。从这个角度来讲，高度关注企业财会工作情况，找到其中存在的不足之处，由此入手采取对应措施予以矫正，是当前企业管理者普遍关注的问题。

一、企业财会工作的价值分析

企业财会工作的价值是不容小觑的，具体来讲，笔者认为可以从如下角度来进行分析和探究。首先，企业财会工作的顺利开展，可以保证企业各项业务的顺利运行，这对于引导企业朝着健康方向发展而言是至关重要的。其次，在社会主义市场经济体制不断完善，企业之间竞争趋势加强的背景下，企业财会工作效益如何，将关系到企业内部控制和管理效益的提升，也是企业核心竞争能力的重要组成部分。最后，从宏观角度来讲，企业财会工作的规范化进行，能够保证企业内部财会核算质量和管理水平，避免出现各种不法的经济案件，是引导企业运行秩序稳定发展的关键所在。由此可见，企业财会工作对于现代企业的生存和发展而言，是至关重要的。

二、当前企业财会工作情况分析

当前，企业财会工作虽然已经在从不规范向规范的方向发展，但是不可否认的是，在企业财会工作中，依然存在很多的缺陷和不足，具体来讲，主要体现在以下几个方面的内容。

（一）企业财会管理工作意识淡薄

现代企业理论认为，企业财会管理工作是企业管理工作的核心所在，全力做好企业财会管理工作，是保证现代企业正常运行的前提和基础。但是从当前很多企业财会管理工作来看，并没有做到这一点。第一，企业管理者过多地将注意力放在生产技术和市场营销的环节上，分不清在企业发展初期与企业稳定发展阶段之间应该关注什么，尤其是不知道如何做好财会工作，对于财会工作的价值认识不清，也就在此方面疏于管理，使得企业财会管理工作陷入混乱的局面，甚至出现长期滞后的现象。第二，部分企业管理者认为会计核算工作过于复杂，并且需要付出大量的资源成本，有时候为了降低这种成本，往往任用近亲来粗线条地进行财会管理工作，并且财会管理缺乏对应的管理机制，以至难以规范地进行下去，久而久之就使得财务管理工作陷入到混乱的状态。归根结底，就是因为不具备现代企业财会管理工作意识。

（二）企业财会管理工作素质不高

企业财会管理工作涉及面广泛，牵涉内容比较多，需要处理各方利益主体之间的关系，其难度还是比较大的，因此需要企业具备财会管理工作素质。但是，当前部分企业财会管理工作素质不高，已然成为影响企业发展的制约性因素。从当前企业财会工作行为主体来看，主要存在以下几种情况。（1）企业财会工作由企业经营管理者一人进行，企业财会管理工作的随意性比较强，使得其需要处理的工作业务量不断增加，自身规范意识比较淡薄，稍有不慎就可能使得财会工作陷入混乱的状态。（2）任用近亲充实企业财会工作，在思想上过于松散，财会管理能力不足，财会管理专业知识欠缺，势必难以切实的做好各项财会工作。（3）成立财务管理部门，负责企业的财会工作，但是管理者却过多的干预到实际财会工作中去，影响到财会管理工作的效益。总而言之，部分企业财会管理工作素质不高，也会影响到企业财会工作的顺利进行。

（三）企业财会管理制度体系不全

现代化企业高度重视企业财会管理工作的进行，并且以健全的企业财会管理工作规章制度来引导各项工作的开展，以保证其朝着规范化和法制化的方向发展和进步。但是，在对于我国很多企业财会管理工作进行调查之后发现，企业财会管理制度体系不健全，是很普遍的问题。主要会出现3种情况：（1）业财会成员构成机制不健全，并没有依照对应的财务会计从业标准和规范来开展招聘工作，难以保证企业财会管理组织体系的规范化管理。（2）企业财会管理工作规范意识淡薄，不具备健全的企业财会管理制度体系，或者具备一定的企业财会管理制度体系，但是难以切实的执行下去，这些都可能导致企业财会工作的混乱。（3）企业财会管理成员的合规意识比较差，不懂得积极去学习当前国家和企业关于财会工作的新标准和规范，习惯性地以传统的方式进行工作，难以保证财会管理工作的科学性和高效性。

三、当前企业财会工作的治理策略

针对于上述谈及到的企业财会工作情况，我们应该看到的是当前企业财会工作的确存在很多缺陷和不足，在探究其原因之后，就需要制定对应的企业财会工作治理方案。具体来讲，需要关注以下几个方面的工作。

（一）树立正确的企业财会工作意识

针对于当前企业管理者财会管理工作意识淡薄的问题，笔者认为需要从以下几个方面去进行调整改善：（1）发挥国家法律宣传部门和财会行业协会的效能，以企业财会工作为话题，大范围的进行企业财会工作的宣传和教育，由此矫正企业管理者对于企业财会工作的偏见。（2）注重企业管理人员和企业财务管理人员的财会培训和教育，形成定期学习专业企业财会知识和理论的制度，并且邀请企业财会培训机构参与进去，以保证教育培训工作的有效性。（3）在企业内部开展企业财会知识辩论赛、演讲赛等活动，邀请企业内部的所有成员都融入进去，在企业内部形成良好的企业财会工作环境，以使得企业财会工作理念朝着正确的方向培养。（4）正确认识企业发展不同阶段企业发展与企业财会管理工作之间的关系，明确如何在企业不同发展阶段制订不同的企业财会管理工作方案，以保证企业财会管理工作符合企业发展战略。（5）探究同行业企业之间的差异，从财会工作的视角审视彼此之间的不同，在找到差距之后，渐渐明白企业发展与财会管理工作之间的关系，由此实现对于自身财会管理工作意识淡薄问题的查找，并且积极从思想根源上去进行矫正，以树立正确的企业财会工作理念，在促进企业现代化发展方面发挥自己的效能。

（二）促进企业财会管理素质的提升

企业财会管理工作是专业化程度高的工种，这就要求有专业化的企业财会管理工作人员，他们是切实贯彻企业财会管理制度，践行企业财会管理工作责任，推动企业财会管理工作健康发展的生力军。为了能够解决企业财会管理素质不高的问题，应该着手做好以下几个方面的工作。（1）注重与高等院校之间形成长效的人才输送机制，对于符合财会职位要求的毕业生，可以给予其提供实习的机会，一些实习阶段表现优异的，可以将其录入到实际的企业财会管理工作中去。（2）形成健全的企业财会管理人员招聘机制，从财会管理经验，财会管理知识掌握情况，人才综合素质等角度去考量，并且将国家财会职业证书作为重要条件，保证将专业化的人纳入到企业财会管理工作中去。（3）改变以往任人唯亲的做法，以科学的企业财会人力资源管理制度为依据，对于财会管理工作人员实现科学管理和控制，由此营造能者居之的财务工作氛围。（4）形成完善的企业财会管理人员的培训机制，尤其是要注重对于企业财会管理人员信息技能的培养，使得其能够切实的利用信息技术实现企业财会管理工作效率的提升。（5）企业财会工作人员应该高度重视自我学习和提升，不断去接触各种全新的财会标准和规范，了解其给予自身财会工作带来的影响，由此改变自身财会管理工作模式，利用信息技术实现财会工作效率的不断提升，以切实的发挥自己作为财会管理人员的效能，给予企业管理者提供更加健全的财会信息，以便其能够做好更加有效的战略决策。

（三）建立健全完善的财务管理制度

形成健全的企业财务管理制度，使得企业财会管理工作朝着规范化和科学化方向发展和进步，也是当前我们急需要解决的问题。对此，需要关注以下内容。（1）根据当前企业财务管理工作的经验，分析其中财务管理工作存在的不足之处，找到当前财务管理规章制度中存在问题，查缺补漏，实现企业财会管理规章制度的不断完善。（2）形成健全的企业财务管理人力资源管理机制，将企业财会管理工作情况与个人绩效，薪酬管理制度实现融合，由此激发企业财会管理人员的工作积极性，使得其以高度的责任感参与进去，以保证企业财会工作的顺利开展。（3）依照国家和行业当前对于企业财会的要求和规范，对于当前企业财会管理工作存在的问题进行分析，邀请对应的专家参与到企业财会管理规章制度调整中去，以保证其符合当前国家各项法律和行业协会的要求规范，以保证各项规章制度的合理性。（4）积极邀请企业财会方面专家，企业财会管理负责人，企业管理者形成企业财会制度改革小组，以科学考核的方式对于当前企业财会管理制度的问题进行量化，由此引导企业财会工作朝着规范化和标准化的方向发展和进步。

结语

协会管理制度4

目前，无论是在我国政界还是学界，加强和创新社会管理正在成为不断升温的热点话题。扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系也已成为基本共识。笔者认为，从根本上来说，提高社会管理科学化水平的关键不仅在于能否把握社会管理的一般规律，更在于能否把握中国特色社会主义社会管理的特殊规律。

把握社会管理规律需要我们通晓和明确人类社会发展的规律，特别是人类社会治理的规律，而这些规律的内容就体现在人类社会发展及其社会治理的实践进程之中，渗透在众多哲学社会科学的研究成果之中。因而，我们必须不断地回首与总结人类社会发展的历史进程，不断地挖掘与借鉴众多学科中有关社会发展与社会治理的规律性内容。在本专题中，诸如城乡关系必然经历从城乡原始混合到城乡分离与对立再到城乡统筹与融合的历史演进，中国社会从传统农业社会地域化到社会领域的分离化，未来社会治理结构走向伦理化的合作治理等等观点都应是人类社会发展与社会治理的一种规律性内容，也是属于社会学、公共管理学等学科领域关涉的规律性内容。

把握中国特色社会主义社会管理规律需要我们学习借鉴西方国家社会管理的科学理论与实践经验，但更需要我们紧紧结合中国国情进行创新性思考、总结和概括。笔者认为，中国语境中的“社会管理”概念本身就具有独特的理论意蕴，是一个具有鲜明中国特色的概念。当下中国初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。然而，全面把握中国特色社会主义社会管理规律，全面建成中国特色社会主义社会管理体系仍然任重道远。中国作为一个发展中的大国，有着古老的传统文化和特殊的历史进程，在今天全球化背景下，正面对着工业化和后工业化一起走的现实；面对着既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期的现实。中国特有的历史与现实决定了中国不可能重走西方发展的老路，也决定了中国社会管理创新不可能照搬西方国家的现成模式。在本专题中，提出探索和创建具有中国特色的城乡一体化社会管理制度，剖析中国社会转型时期社会领域分离的新特点和现有社会管理体制无法包容的新因素等等陈述，都应视作为探讨中国特色社会主义社会管理规律的一种学术努力。

不可否认，加强和创新社会管理，建成中国特色社会主义社会管理体系是一项巨大的系统工程，需要我国政界、学界以及其他有识之士共同努力和协同作为。本专题意在抛砖引玉，希冀更多的同道、贤达关注与参与。

关键词：城乡二元结构；城乡一体化；社会管理制度；中国特色

[中图分类号]C912　[文献标识码]A　[文章编号]1671-7287(2011)04-0015-08

破除城乡二元结构和推进城乡经济社会发展一体化，加强和创新社会管理制度都是当代中国贯彻科学发展观与构建社会主义和谐社会的重要战略任务。其中，我国城乡二元结构及其二元化社会管理制度所引发的社会不公平问题更为凸显，加强和创新我国城乡二元结构破除过程中的社会管理显得十分复杂和艰巨。而如何探索和遵循城乡关系演进和社会管理制度创新的一般规律，并结合我国城乡关系形成和发展的实际，最终走出具有中国特色的以城乡二元结构破除目标引领社会管理制度创新，以社会管理制度创新促进城乡二元结构破除的城乡一体化社会管理制度之路，应当既是推进我国城乡二元结构破除的重要路径，也是加强和创新我国社会管理主题之中的应有之义。

一、“社会管理”与“城乡二元结构”的中国意蕴

目前，我国学界对于“社会管理”尚未形成统一的认识。笔者认为，我们今天所探讨的“社会管理”应当是一个颇具中国特色的概念，它是基于新时期中国处于社会矛盾和社会风险凸显期、高发期的特定背景而言的，它不仅与西方发达国家盛行的“新公共管理”不同，与我国目前所强调的“社会建设”、“公共服务”中的“社会性公共服务”也有所不同。这些不同可以在社会管理的主体、对象、内容和目标的界定中得到辨析，可以从新时期中国共产党关于“社会管理”理念的提出和阐述中得到证明。

2003年中共十六届三中全会将政府职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面，这里既说明了“社会管理”不同于政治管理和经济管理，“社会管理”中的“社会”是指除了政治管理事务和经济管理事务以外的那部分社会公共事务；也说明了“社会管理”不同于“公共服务”中的“社会性公共服务”。前者主要侧重于对社会成员行为的约束和规范，强调社会责任的担当；后者主要侧重于对社会成员需求的适应和满足，强调社会权利的实现。当然，二者之间也是互为前提、互为补充，即管理中有服务，服务中有管理，必须在服务中实施管理，在管理中体现服务。2004年中共十六届四中全会提出“建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，这说明了社会管理主体的多元化，也说明了不同主体在社会管理中应当发挥不同的作用。2005年温家宝总理在十届人大三次会议的政府工作报告中指出“社会管理职能，主要包括政府承担的管理和规范社会组织、协调社会矛盾、保证社会公正、维护社会秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全等方面的职能”。2006年中共十六届六中全会又提出“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求”。2011年胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上讲话并强调要“牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平”，要“加强社会管理法律、体制、能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定”。这些阐述都表明，新时期我们强调的社会管理内容主要侧重于规范社会行为和化解社会矛盾，目标主要侧重于保持社会良好秩序和维护社会和谐稳定。2007年中共十七大提出“社会建设”，并将“加强和创新社会管理”作为社会建设的重要路径，这既说明社会建设的方式不局限于社会管理方面，社会建设的内容和目标也不局限于侧重规范社会行为和维护社会稳定方面，社会建设方式应当包括社会管理和社会性公共服务两个方面。如果说社会管理的内容和目标主要侧重于规范社会行为和维护社会稳定方面，侧重于维护社会公平正义方面，那么，社会性公共服务的内容

和目标则主要强调满足社会需求和发展社会事业方面，主要强调社会事业发展的效率效益方面。而西方发达国家的“新公共管理”强调管理主体的多元化，强调运用市场手段，同“社会管理”有相通与借鉴的一面，但是，新公共管理的管理领域并非专指政治、经济领域之外的社会领域，其内容和目标也并非仅仅侧重于规范社会行为和维护社会稳定。

我们在这里所谈论的“城乡二元结构”也是一个具有中国特色且不断发展的概念。二元结构说最早源于刘易斯的二元经济模型，是指主要为满足农村自我消费的传统经济部门与以大工业为代表的现代经济部门二者并存，强调城乡二元经济结构主要形成于历史延续因素。但是，中国语境下的城乡二元结构既是指城乡具有不协调、不平衡、不和谐的生产力与经济发展状态的经济二元结构，也是指城乡具有不协调、不平衡、不和谐的社会发展水平的社会二元结构，是城乡经济和社会的“双二元结构”，其形成动因既有历史延续因素，但更有制度变迁和国家发展战略的因素；其显著特征是城市与乡村、工业与农业、工人(城市居民)与农民(乡村人口)的人为隔离与对立状态；其维持机制主要是城乡分割的户籍管理制度以及其他经济社会政策及管理制度；其造成的直接后果就是城乡经济社会发展的不协调、不平衡、不和谐，即城市富裕农村贫穷，城市先进农村落后，城市繁荣农村衰败。中国语境下的“城乡二元结构”也是一个不断发展的概念。中国城乡二元结构形成于20世纪50年代，伴随着计划经济体制的建立，为了实施农业支持工业和以重工业为主的赶超型发展战略，国家以法令方式自上而下地推行以户籍制度为核心的城乡分割的二元管理制度。改革开放以来，这种城乡二元结构的续存和强化的主因也在不断地发展变化，有学者就此对两个不同时期的我国城乡二元结构进行了分类，把1978年前后因政府行政干预和优先发展重工业政策导致的城乡二元结构称之为“行政主导型的二元结构”，把由于消费品升级和社会资源重新积聚所带来的城乡断裂称为“市场主导型的二元结构”。再如，新时期除了传统的城乡二元结构之外，还有学者认为，随着中国城乡经济社会的快速发展，在城市周围，尤其是像北京、上海、广州、深圳等包容性广、开放度大、辐射性强的特大城市，在原有的城乡二元结构基础上嵌入了新的一元，产生了原住民(主要是当地农民)与外来移民(主要是流动民工)之间的新二元差别，从而形成了当代中国城乡关系中特有的复合型二元结构。

此外，与“城乡二元结构”直接相对应的概念应是“城乡一体化”。城乡一体化的思想在历史上早已有之，其概念是20世纪80年代我国学者首先提出来的，也是一个具有中国特色的概念。中共十七大以及十七届三中全会提出与强调的城乡一体化，就是指在破除城乡二元结构的基础上实现城乡经济社会发展一体化，是将农村和城市作为一个整体统一筹划，在承认和保持公平合理的城乡差异性基础上，实现城乡经济社会的协调发展、平衡发展、和谐发展。

二、我国城乡二元结构背景下的社会管理制度困境

我国城乡二元结构背景下的社会管理制度是一种维持城乡二元结构的二元化社会管理制度，它包括城乡分割的二元化人口户籍管理制度、社会保障管理制度、教育文化管理制度、医疗卫生管理制度、环境管理制度、社会治安管理制度、社会安全管理制度等除经济事务、政治事务之外的所有社会公共事务管理制度。这种二元化社会管理制度不仅难以解决由城乡二元经济社会结构所引发的各种社会问题，而且其本身就是生成、固化与强化城乡二元结构的罪魁祸首，也是引发诸多社会问题的直接原因，它在新时期正面临着诸多难题和困境。

①城乡居民收入差距扩大问题。根据有关数据，我国城乡居民收入差距曾经一度缩小，如从1978年的城乡居民收入之比的:1缩小到1985年的:1；但1998年之后一直是扩大趋势，2002年城乡居民收入差距是:1，2010年已是:1。导致城乡居民收入差距扩大主要是城乡二元经济结构造成的，是城乡不同的生产力水平和不公平的经济管理制度造成的，如在改革开放前国家在农村实行统购派购粮食和农产品制度，形成工农产品价格“剪刀差”，在改革开放后低价征用农村土地和廉价使用农村劳动力等。但是，城乡不同的社会保障制度和社会福利制度也是造成城乡居民实际收入差距扩大的重要原因，即如果再考虑到城镇居民享受的各种福利性补贴，兼职收入、灰色收入和各种非货币因素，城镇居民的实际收入又被严重低估，城乡居民的差距还会更大。城乡居民收入差距不断扩大，不仅限制了农村低收入者的消费能力，而且容易增强农民的相对剥夺感和心理失衡感，容易激化农村与城市居民以及社会不同阶层之间的矛盾与冲突。

②城乡居民社会保障差距问题。我国城乡居民社会保障差距主要体现在四个方面：一是城镇居民享受的社会保障项目多于农村居民；二是城镇居民社会保障覆盖面大于农村居民；三是城镇居民的社会保障标准高于农村居民，城乡人均社会保障费用之比为24:1；四是城镇居民社会保障的层次高于农村居民。城乡居民社会保障水平差距过大就会导致城乡居民实际收入差距扩大，就有可能导致城乡关系的对立和矛盾。而农村居民社会保障水平过低也会导致部分地区的农民缺少必要的最低生活、大病医疗、基本养老、失业救济等方面的社会保障，造成个人及其家庭的生存危机。

③城乡居民教育差距问题。国家对城乡义务教育投入不平等，农民教育年限要远低于城市居民，“城乡教育在硬件设施、师资、家庭教育环境等方面的差距，已经造成了农村学生的‘起点不公平’、‘过程不公平’，而高考制度的‘农村歧视’倾向，则加剧了‘终点不公平’，剥夺了部分农村学生接受高等教育的机会，并导致部分农村学生沉淀在高等教育的‘中下层’”。受城乡居民收入差距扩大、教育费用不断提高等因素影响，农村学生已经出现辍学、失学或农村家庭因教致贫、因教返贫现象。如果说教育差距是当今中国社会最大的差距，那么，城乡教育差距就是我国教育差距最主要的表现形式，它是社会不公平的主要体现，会导致城乡经济社会地位差距继续扩大。

④城乡居民医疗卫生差距问题。我国60％以上的农村居民只拥有约20％的卫生资源，不仅城乡医疗卫生条件差距较大，而且一些农村基本医疗卫生条件也非常落后。在目前实行的农村合作医疗制度下，农村合作医疗的覆盖率还非常低，农民自费医疗群体还占绝大多数。这样就往往出现两种情况：一是农村缺少必要医疗设施，农民有病无处医，看病更难；二是缺少医疗经费保障，进城看病代价更高，看病更贵。现实中也是经常出现很多农民应看病而没有看病，应住院而没有住院，或者因病致贫、因病返贫的情况。在城乡差距和贫富差别的背景下出现危及群众健康和生命尊严的问题，就是医疗卫生的不公平和社会的不公平，就有可能影响社会和谐、安定和有序。

⑤城市农民工流动管理难问题。我国城镇存在着大量流动人口和外来人口，而两亿多农民工则是这些流动人口和外来人口的主体。在二元化户籍管理制度条件下，农民工群体的流动性为人口流出地和流入地的管理衔接造成困难，容易出现管理盲区，既可能加大了城市人口和计划生育管理、治安管理的难度，也可能造成类似社会保障制度的“碎片化”现象。

⑥城市农民工弱势地位问题。城市农民工往往从事着苦、脏、累、险的工作，城镇中被认定为工伤和职业病的劳动者也大多数是进城务工的农民。由于受现行的城乡二元户籍管理制度影响，农民工与市民权利不平等，城镇农民工及其子女并不能享受和流入地居民同等的就业、教育、住房、医疗卫生、社会保障等公共服务和社会福利方面的市民待遇，而且还存在着农民工经常被克扣工资，存在着本地居民对农民工排斥和歧视等现象，而农民工对于城乡差别的感受又最为直接和深刻，因此，城市农民工的弱势地位很容易使他们对所居住的城市和城市居民产生隔阂、冷漠甚至敌对情绪。

⑦农村基础设施建设落后问题。近年来，我国农村基础设施有了较大改善，包括农村的公路、电力、通讯、饮用水、能源、学校建设等方面。但是，全国农村固定资产投入还远远低于城市，在城市被认定为公共产品的基础设施，在农村并不一定是公共产品，必要时仍然需要依赖农民自己支出。我国城乡基础设施的差距以及农村基础设施落后将严重制约农村经济社会发展，将对城乡不平衡不协调发展起到很大的固化和强化作用。

⑧农村社会治安状况严峻问题。与城市社会治安力量相比，目前农村社会治安的人力、物力、财力投入不足问题已比较严重，现有农村社会治安力量与农村维稳要求已有较大差距。因为，农村刑事案件明显高于城市，农村群体事件、上访事件也呈上升趋势。除传统的民事纠纷和刑事案件外，农村社会治安新问题也在不断涌现。如在向农民征地过程中就产生了大量的治安问题，“农业税免除以后，农村社会不安定的主要原因是占地、抢地和保护耕地的矛盾，许多刑事犯罪、群体事件都与土地有关”。再如，随着大量农村青壮劳动人口涌向城市，农村留守数量庞大的老人、妇女和儿童，而随着撤乡并镇、撤村并村的不断推进，农村社会治安力量又越来越集中于远离村庄的乡镇，留守老人、妇女和儿童的安全问题就十分突出。

⑨农村环境保护滞后问题。城市工业污染和生活污染正在不断向农村地区转移和扩散，而且我国的环境保护主要集中于城市地区，农村生态环境保护长期得不到应有的重视。自1998年以来，中国环境污染治理投资中近52％用于城市基础设施建设，城市与农村环境卫生投资差距平均为6～10倍，城市与农村生活污水处理差距平均为35～59倍，生活垃圾处理差距为7～17倍，乡镇环境保护机构仅占环保机构总数的4％～15％，乡镇环境保护人员仅占人员总数的1％～4％。农村生态环境保护落后于城市也是环境不公平的一种表现，农村生态环境日趋恶化不仅会造成越来越多农村居民的不满以及各种环境群体性事件暴发；而且农村与城市生态环境是一个有机整体，具有城市不可替代的生态平衡和人类文明遗产保护之功能，农村生态环境恶化最终必然会影响城市生态环境安全。

⑩农村社会管理主体偏弱问题。农村社会管理主体主要包括农村基层党组织和政府、农村社会自治组织和农民。由于我国仍然实行城市领导农村的行政管理体制，二者分属不同行政层级，公共财政投入也是一种重城轻乡的财政体制，一些以农业为主的地方政府日常工作运转经费都没有保障，甚至连干部工资都不能按时、足额发放。这些制度安排容易导致地方农村基层社会管理组织软弱涣散，甚至有些农村基层政权还遭受到黑恶势力的侵入；也容易导致农村社会自治组织培育成长缓慢，农民自身素质和能力提高困难等问题。所以，与城市相比，部分农村社会管理主体的偏弱状况已难以适应繁重的农村社会管理任务需要。

三、西方发达国家城乡关系演进中的社会管理制度

按照历史唯物主义原理，生产力是人类社会发展的最终决定力量，生产力也是城乡关系发展的决定力量。随着生产力的变化发展，人类历史上的城乡关系也必然经历从城乡原始混合到城乡分离与对立再到城乡统筹与融合的演进过程。西方发达国家城乡关系的演进也遵循着这种城乡关系历史发展的客观规律，并具体反映在西方发达国家城乡之间的经济关系、政治关系以及狭义的社会关系演进历程之中，同时这一历史进程也体现出西方发达国家在处理城乡关系中的经济管理制度、政治管理制度以及社会管理制度变革与演进的一般性规律。

在城乡经济关系上，西方发达国家都在不同时期内经历过由城乡差距与对立的产生和扩大到城乡统筹与协调发展的变动过程。现代生产力主要表征就是工业化城市化，从工业化城市化开始到19世纪末即自由资本主义时期，主要是乡村推动城市、农业为工业提供积累时期，其具体形式主要是工农产品间存在不等价交换，这种不等价交换主要是由资本在农业部门的滞留、工农业产品市场特性的不同、工农产品性质的不同、工农业劳动生产率增速的不同等因素造成的，而这种不等价交换必然造成城乡经济差距。如农业发展最快的美国1870～1900年间农业增长了倍，而同期工业增长了3倍。也正是由于这些影响工农产品不等价交换的各种因素会长期存在，因此，即使农业劳动生产率的增长速度快于工业，同时也具备了纠正城乡利益关系偏向的物质前提和客观需要，如果没有国家政府的干预和调节，城乡利益关系仍然会偏向城市一方。所以，20世纪初垄断资本主义时期特别是20世纪50年代以来，西方发达国家各种经济政策特别是农产品价格支持政策的实施，对缓和城乡利益矛盾和对立，建立比较协调的城乡、工农利益关系机制提供了政治上制度上的保证。目前，各发达国家每年都拿出相当数额的财政收入用于对农业的扶持。显然，在生产力发展到一定阶段，在市场机制的自发作用下，农业的天然弱势地位必然会出现乡村落后于城市的城乡“二元经济结构”。也就是说，这种城乡“二元经济结构”是在没有国家政府的行政和经济干预条件下形成的，即它不是内在地生成于二元化经济管理制度。但是，仅仅依靠农业自身力量或市场机制又无法解决这种城乡经济差距和对立问题，必须通过市场机制以外的国家政府力量，通过重点支持农业和乡村的城乡经济协调发展的经济政策或城乡一体化经济管理制度才能得以解决。

在城乡政治关系上，西方发达国家在不同时期也经历了从城乡矛盾对立到城乡平等一致发展的变动历程。首先，在工业化城市化早期，伴随着城乡经济关系的差别和对立，城市经济日益占据统治地位，代表城市工商业资本家利益的国家政府往往在政治上实行城市对农村的统治，实行的是牺牲农村利益的“不干预”政策，加上城乡差别的日益扩大，就必然会引起城乡间政治上的对立。农民为了公平地分享整个社会日益增长的物质利益就进行

了不懈的斗争，他们要求政治参与，并组织各种合作社在生产、流通领域进行联合斗争。正是在农业集团的种种压力下，同时也是为了稳定农业这个国民经济基础，到了19世纪以后，各国政府开始注意农业立法和实施保护农业的政策措施，从而开辟了由城乡政治对立到城乡政治平等的发展道路。其次，西方发达国家的地方自治曾经是城市的一项特权，而乡村居民没有自主管理地方事务的权利，随着现代国家的建立，在地方治理上西方国家也在不同时期和以不同方式经历了一个城乡二元对立到城乡一体治理的转变过程。而所谓城乡一体治理就是指城乡地方政府具有平等的法律地位，它们处于同一政府层级，采取大致相同的政府组织形式，拥有完整的财权和独立的事权。城乡一体化治理有助于消除城乡之间的人为差距，有助于促进城乡自动均衡发展。

在市场机制的自发作用下，伴随着城乡经济的差距与对立，也必然会产生城乡社会关系的差距与对立，如农村的教育、文化、卫生、生活水平、基础设施等公共服务以及个人发展机会大大落后于城市。而城乡政治关系的对立或地方治理的二元对立也必然会更加深化城乡社会关系之间的差距与对立。所以，如同上述经济和政治领域走过从城乡对立到城乡协调、从城乡二元结构到城乡一体化发展的道路一样，西方发达国家的城乡社会发展也大致经历了从分离对立到城乡统筹协调发展的道路，同时，其社会管理制度也大致经历了从放任城乡分割的二元社会发展政策到促进城乡社会协调发展的一体化社会管理制度的变动过程。

在20世纪之前的自由资本主义时期，西方发达资本主义国家一般都经历城乡经济社会发展差距不断扩大的过程，这也是一个国家工业化城市化发展的必经阶段，有其存在与发展的历史必然性。这个时期的国家政府对工业发展和城市建设比较重视，对农村和农业不太关注，对经济社会的宏观调节能力比较脆弱，社会管理和社会公共服务职能也十分有限，社会管理主要依靠地方自治特别是城市自治，而农村社会管理主要依靠自我治理或城市统治，政府对于社会自治基本上采取自由放任的不干预政策。显然，这时期的社会管理对于城乡经济与社会差距扩大基本上处于听之任之的状态。当然，这个时期国家政府的主要职能是维护社会秩序的社会管理，主要目标是维护建立在财产权基础之上的社会秩序即资本主义市场经济自由运行的社会秩序。所以，这个时期的社会管理制度不是着眼于解决城乡经济社会差距不断扩大的社会公平问题，而是维护放任城乡经济社会差距扩大的社会秩序。

城乡经济社会差距不断扩大必然会影响国民经济持续稳定发展，也会引发由城乡对立和农村衰败所带来的各种社会矛盾和社会问题，进而危及社会稳定。因此，到了垄断资本主义时期特别是20世纪50年代以后，西方发达国家基本上都实行了重点支持农村社会建设的城乡社会协调发展的社会政策，并启动了城乡一体化的社会管理制度建设，其主要做法有：首先，逐步实施城乡一体化社会保障。如欧盟各国医疗保险、养老金、失业保险等社会保障项目基本覆盖了人口的绝大多数，其中丹麦、意大利、瑞典、英国的医疗保险覆盖率已达100％。日本也基本上建立了以医疗保险和养老保险为主的农村社会保障体系，形成了城乡一体化的国民公共医疗和养老保险体系。其次，积极推进农村基础设施建设。如20世纪30年代以来美国就一直重视农村的道路、水电、排灌、市场等基础设施建设，2000年美国农村公路里程已达到300万公里，占全国公路总里程的一半。20世纪60年代以来，美国、法国、英国等发达国家也不断增加对农民住房、自来水、能源等生活基础设施的投入。再次，大力发展农村文化、教育、卫生等社会事业。如美国的“工读课程计划”开展了多元化的农民职业技术教育。日本除了普及高中教育之外，也特别重视农村职业技术教育。最后，努力培育农村社会自治力量。如日本几乎每个町村都设有农业协会，农业协会提供的服务已经涉及农户生产生活的各方面，很多地方取代政府承担了提供公共服务的功能。挪威农民还组织过“农民党”，成为农民利益和农村发展的重要代言人，后来改名为“中央党”，是挪威政坛实力最大的四个政党之一。

从西方发达国家城乡关系演进以及社会管理制度变化的历史过程，我们可以得出一些具有规律性的基本结论：一是推动城乡社会发展一体化是一种历史发展的必然趋势。在工业化城市化有了一定发展而发展又不够成熟的条件下，在没有市场机制之外的国家政府等人为干预的前提下，城乡社会发展将产生一定差距并逐步有所扩大，但随着工业化城市化进一步推进和成熟之后，城乡社会发展差距所带来的城乡分离和对立又会破坏经济发展和社会稳定，所以，推动城乡社会发展一体化就是历史发展的必然选择。二是推进城乡社会发展一体化必须建立城乡一体化社会管理制度。在市场机制的自发作用下，工业化城市化必然会造成城乡社会发展差距，形成一种城乡社会二元结构。但是，仅仅依靠市场机制无法动摇和消除这种城乡社会二元结构，只有自觉地建立一种市场机制之外的城乡一体化社会管理制度，才能走向缩小乃至根除城乡社会差距的历史道路。三是城乡一体化社会管理制度是一种重点支持农村的制度。城乡社会发展的差距表现为农村社会落后于城市。如果说，在城乡社会差距产生与逐步扩大时期，主要是农村支持城市、农业支持工业，那么，缩小城乡社会差距和建立城乡一体化社会管理制度就必须着重于实行城市支持农村、工业反哺农业的社会政策或社会管理制度。四是建立城乡一体化社会管理制度是一个长期的多样的历史过程。城乡社会发展差距的产生和扩大是一个历史过程，缩小这种差距和建立完善城乡一体化社会管理制度也将是一个长期的历史过程。而且，各国国情以及一国内部各地区情况的不同，也决定建立城乡一体化社会管理制度必将是形式多样和各具特色。

四、创建具有中国特色的城乡一体化社会管理制度

基于城乡关系演进和社会管理制度创新的一般规律，并借鉴西方发达国家的经验和结合中国的具体国情，推进我国城乡社会发展一体化就必须探索和创建具有中国特色的城乡一体化社会管理制度。其制度领域主要包括城乡一体化户籍管理制度、社会保障制度、文化教育制度、医疗卫生制度、社会治安制度、公共财政制度、社会管理组织体系和工作机制以及社会发展规划等各种社会事务管理制度。其中国特色主要反映在城乡一体化社会管理制度创建的起点、重点、程度、速度以及具体内容等不同维度之上，并体现在各种不同的社会管理制度和我国不同发展水平的区域特色之中。

从制度创建的起点看，西方发达国家的城乡一体化社会管理制度的建立基本上是一个从无到有的过程。因为，这些国家的城乡二元经济社会结构主要是在工业化城市化发展到一定阶段，农业的天然弱势地位和市场机制的自发作用条件下形成的，主要表现为一种自然演进的历史过程。这时期的国家政府实行的是一种自由放任的不干预社会政

策，并没有建立起一种城乡二元化社会管理制度。而我国的城乡经济社会发展的二元结构则主要内生于当时的国家发展战略需要和城乡二元化经济社会管理制度建立，其中，城乡二元化社会管理制度的长期存在是固化和强化城乡二元结构的主要因素，从而创建我国城乡一体化社会管理制度也就是一个从破到立的过程。也就是说，我国“以缩小城乡差距，统筹城乡一体化发展为宗旨的制度创新，其本质是要打破固化、强化城乡二元结构的城乡分割和二元化体制与制度，进行有利于消除二元结构的制度创新”。如果说，西方国家建立一体化社会管理制度主要是一种“立”的任务，那么我国就不仅需要“立”，而且更需要“破”，即消除具有很强“路径依赖”的二元化社会管理制度任务也比较繁重。特别是在社会建设方面的投入总量增长有限，二元化社会管理制度中的既得利益者感到利益相对受损的前提下，完成破除的任务就会更加困难，社会管理制度创新的成本也就更加高昂。

一般而言，西方发达国家城乡一体化社会管理制度创建的重点在不同国家和不同时期可能有所不同，但其重点都是医疗保险、养老金和失业保险等社会保障项目，因为，这是城乡居民生活的基本需要，是农村社会发展的基本保障，是促进城乡经济社会发展一体化和社会稳定的重要路径。从这个意义上说，我国城乡一体化社会管理制度创建的重点也应当放在社会保障方面。但是，我国居民的社会保障以及就业、住房、教育等各种社会福利和公共服务的城乡差距都依附于我国特有的户籍管理制度，即户籍管理制度是维系城乡二元社会结构存在的核心因素。如果这种全国性的户籍管理制度没有改变，农民和市民的身份没有改变，那么，依附于这种制度的其他二元化社会管理制度就有存在乃至继续扩展的条件，农村与城市居民的平等待遇与自由流动就难以真正实现，城乡二元社会结构也就无法真正破除。因此，笔者认为，我国创建城乡一体化社会管理制度应当首先将重点放在建立城乡一体化户籍管理制度，即在建立城乡统一的户籍管理制度上能够有所作为和率先突破，而城乡一体化户籍管理制度建立可以发挥牵一发而动全身的作用，必将大大促进和带动其他各种社会管理制度的改革和创新。目前，我国已有部分地区对农业和非农业户籍的居民登记制度进行了改革，但建立全国性城乡户籍统一管理制度还远未成为现实。

从历史上看，西方发达国家是在工业化城市化水平比较高的前提下开始建立城乡一体化经济社会管理制度的历程。相比而言，无论是历史还是现实，这些国家农业劳动生产率都比较高，农业吸引资本投入的能力也比较强；农村剩余劳动力能够逐步转移，农村人口所占比例也比较低；同时国力比较强盛，用于转移支付的财政能力也比较强。相反，目前我国虽然在总体上达到了工业化城市化中期阶段，但我国现代农业生产技术水平总体还不高且地区差异较明显，吸引资本能力很低；农村富余劳动力充分转移难度很大，大部分人口还主要集中于农村，国家公共财政实力的人均水平也比较低。所以，西方发达国家在推进城乡一体化过程中具有许多我国无法比拟的优势，因而在公共服务和社会管理的广度和深度上也会远远超过我国。如欧盟目前每年用于农业和农业发展的财政支出要占国家预算总支出的50％，日本政府每年对农业和农村的财政支出相当于农业净产值的50％，在发达国家的农民收入中，有三分之一来自政府补贴。而我国目前的公共财政实力不允许覆盖那么多的农民，不允许提供那么多的财政补贴和“从摇篮到坟墓”的公共服务，也不允许提供如同发达国家那样高水平或水准的城乡一体化社会性公共服务。因此，笔者认为，我国城乡一体化社会管理制度应当是一种以实现最低生活保障为底线，以提供基本公共服务为基础，以倾斜支持农村社会建设为重点，以维护社会秩序和社会稳定为目标的初级社会福利和社会保障管理的制度。

西方发达国家从20世纪早中期开始，逐步走上了城乡一体化社会管理制度的建立与完善历程，到20世纪七八十年代，发达国家人均GDP都超过了一万美元，城市化水平也都在70％以上，基本实现了城乡一体化经济社会发展目标。虽然这些国家在近二三十年来的社会管理制度改革和创新一直在进行中，但城乡一体化社会管理制度建设和城乡一体化社会发展的大方向、大趋势并没有改变。而我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，工业化城市化水平总体上仍然不高且地区差异非常大，同时，城乡二元社会结构存在历史甚久，一系列的城乡二元化社会管理制度还比较稳固，城乡社会发展差距还有不断扩大趋势。目前我国创建与实行城乡一体化社会管理制度只是在极少数地区进行试点，如2007年我国重庆市和成都市被国家批准作为全国统筹城乡综合配套改革实验区，部分省市也在本地区进行了一些试点工作。总之，我国创建与实施城乡一体化社会管理制度的初始条件要比西方发达国家落后许多，其艰巨性和复杂性决定了我们不可能在较短时间内完成制度创新和彻底实现城乡社会发展一体化，正如建设社会主义新农村是一项长期的历史任务，创建与实施城乡一体化社会管理制度也将是一项长期的历史任务。因此，我们既要看到这种制度创新的必要性和重要性，也要看到这种制度安排的渐近性和长期性。