财税政策的选择与体系构建对中国行政管理的影响研究

摘要：目前，中国行政管理趋向构建和谐的营商环境，打造服务型政府，在新常态下我国财税政策的选择与体系构建对于推动政府管理走向科学化和合理化具有十分重要作用。我国财税政策的调控将由总量治理模式向结构优化模式进行转变，调控的侧重点也将由需求端转向供给端，调控机制将由行政主导转向市场自由调控。纵观国内外的研究现状及结合我国新常态发展趋势，财税政策调控通过加法供血和减法降负相结合，切实促进我国经济保持健康稳定发展，推动政府管理更加高效科学。本文积极的选取有效的财税政策并构建与之相关的调控体系，财税政策这种产生外部效应的公共产品，对政府公共产品的选择产生的不同影响并能够在各方均衡的基础上制定合适的对策。

关键词：行政管理；财税政策；影响；对策

在新常态下，在不断转变的政府职能打造服务型政府的基础之上，强化行政体制和经济结构性改革，全面提升行政管理和经济发展的质量与效率，已经逐步成为推动我国经济健康快速发展的不竭动力，同时也是当前和未来一段时期内国家全面深化改革的核心所在。财政作为国家治理的基础和重要支柱，对转变经济发展方式和优化产业结构具有十分重要的意义，财政政策的选择尤为关键，是发挥政府行政管理职能的基石，同时也是经济发展的强大助推剂。在当前国际国内两个大局中，如何通过创新财税政策并构建行之有效的调控体系，全面提升调控力度，充分发挥政策的引导机制，高效的发挥行政手段和经济手段，大力促进我国经济发展的质效提升与结构优化，是我国财政现代化治理的核心所在。基于以上分析可知，本文基于财税政策的选择与体系构建对中国行政管理的影响及对策研究具有十分重要的现实意义。

一、行政管理中财税政策调控经济运行的作用机理

（一）通过反周期的扩张性或紧缩性收支，实现经济总量均衡

在当前市场经济条件背景下，市场在资源配置中起着基础性与决定性作用，但在市场价格机制下，鉴于市场自发配置资源的自主性与盲目性，有时会引发总供给与总需求的失衡，极易引发经济发展过热或过冷，从需求角度看，在经济过热的情况下，经济总需求超过总供给，通常表现为物价持续上涨，货币贬值，此时可采取紧缩性或消极财政政策进行宏观调控，即通过减少政府支出、增加税收或两者并举减少市场总需求，达到供需平衡，促进经济的健康平稳发展。反之，在经济驶入下行通道的情况下，可采取增加政府支出、减税或两者并用的扩张性或积极财政政策调控措施来增加市场的总需求，与减税相比，财政增支由于直接增加经济体的总需求，短期扩张力强，乘数效应显著，但有效需求管理最终以启动私人部门的需求为根本目标，若作为经济复苏源动力的需求，特别是消费需求增长缓慢，仅仅依赖财政的大量支出来拉动经济持续回暖，这样的措施带来的弊病就是财政政策不牢固，会加大人为主观因素对经济发展的干预，往往会拨快下一轮经济周期性波动的时间表。通过比较我们可知，税负调整的作用机制是间接的，其带来的效用机制也是较长的，能够十分有效的促进市场的自我深度调整，极大地促进经济的健康平稳发展。

（二）通过差异化财政政策，促进经济结构优化

财政作为国家治理的基础与重要支柱，针对经济运行长期存在的深层结构性矛盾，采取差异化性财税政策进行经济结构的深层调整与优化。针对产业结构中的第二产业占据三大产业的比重一直比较大，以现代服务业为代表的第三产业发展缓慢的趋势，可采取加大对第三产业的财税支持力度，比如当前五月一号刚刚全面实行的营改增，全方位削减企业的税负、消除重复征税，从税负角度全面支持第三产业的发展，实现产业结构的存量优化调整与增量提质，从需求层面进行分析，当前我国社会经济结构层面，投资比例居高不下，有力的拉动了经济的快速发展，但是消费一直增长缓慢，占比一直很低，呈现高投资、低消费的局面，可将财税政策调控的重心置于扩大居民消费需求上，通过提高劳动者报酬在国民收入分配中的比重来不断提高人均收入水平，降低中低收入者的所得税与流转税税负，不断的完善我国的社会保障体系，优化消费结构。从区域结构看，东中西部的税收也是呈现不同的格局，完全可以创建科学、合理的税收收入分享机制，同时加强中央和地方的转移支付机制建设力度，切实维护好利用好财政收入的再分配功能，促进我国区域之间的发展均衡化，保证公共服务的均等化。

（三）通过引导与约束双轨制，资源集约与环境保护

财政作为国家进行宏观调控的主要抓手与财力保障，可通过充分、有效、灵活运用财税政策，确立正向引导与负面约束相结合的协同联动机制，促进可持续发展的资源集约型与环境友好型社会的建设。一方面，可通过对低碳环保技术研发，应用和产业化进行链条式的财政扶持，对低碳、环保企业实行所得税、流转税与财产税的系统性税收优惠政策，对低碳产品与服务消费进行财政补贴与税收优惠，确立资源集约与环境保护的正向引导机制；另一方面，可通过全面取消对高耗能、高污染产业的财政支持与税收优惠，扩大资源税征收范围，扩展、提高从价计征的适用范围与税率水平，加大其资源税征收力度，加快排污制度费改税改革，强化其环境税负担，同时，强化对高碳产品与服务消费的消费税调节力度，并建立最严厉的环境违法处罚与监督机制，确立资源集约与环境保护的负面约束机制。

（四）通过兼顾公平，保障基础民生项目

市场经济遵循资源的自发配置原则，更多关注规则公平与过程公平，对市场主体是否具有同等的市场交易基础与能力并不关注，如其并不关心市场主体是否具有同等数量与质量的生产要素，由此导致占有更多生产要素的主体在市场竞争中处于优势地位，如受过良好教育的人要比未受教育的人更受市场青睐，在激烈的市场竞争规则下，起点的不公平导致结果的不公平，由此产生市场失灵，财税政策可通过兼顾起点公平与结果公平，为民众提供基本均等机会，创建公正、良序循环的社会分配结构。一方面，透过财政支出政策，通过提供义务教育、基本医疗卫生、基本健康、交通、就业、社会保障等公共产品，为民众提供基本均等的公共消费，保障其参与市场竞争的基本能力，可实现起点公平；另一方面，在各主体参与市场竞争形成初次分配秩序后，通过综合累进的税收制度，对高收入者多课税、低收入者少课税、无收入者不课税，实现量能负担和结果公平，并为财政支出筹措收入来源，与起点公平相对接。

（三）财税政策的选择与体系构建对中国行政管理的影响

社会环境是一国行政系统赖以生存和发展的前提和基础，是行政管理的出发点和归属，社会环境中的经济环境还对行政系统起着决定作用。显而易见，经济市场化推动的经济全球化浪潮使中国的行政环境发生了深刻的变迁。在行政学的视角中，这种变迁必将对中国的行政管理产生广泛而深刻、持久而复杂的影响。

中国行政管理的特点和问题

中国社会目前正处于转型时期，行政问题日益复杂，对行政变革的呼声日益强烈，许多问题的解决都需要行政管理学的理论来配合研究，特别是中国的历史、经济、社会、文化传统等方面的独特条件，决定 中国特殊问题的解决需要中国行政管理来应对。因此，我总结了一下我国行政管理的基本特点，主要有一下几个方面。

中国行政管理的特点

1．以中国特色社会主义理论体系为指导。

中国特色社会主义理论体系，是包括邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观等重大战略思想在内的科学理论体系。中国特色社会主义行政管理体制，将中国特色社会主义理论体系作为指导思想和理论 基础，其科学内涵、主要 内容和实现形式始终在中国特色社会主义理 论体系的指导下确立和实现。中国特 色社会主义理论规范着中国特色 社会主义行政管理体制的发展方向和总体目标，中国特色社会主义行 政管理体制又按照中国特色社会主义理论不断为建设中国特色社会主 义提供着符合客观要求的体制机制。中国特色社会主义行政管理体制 作为党领导人民开辟中国特色社会主义道路的有机组成部分，它在实践 中以与时 俱进的鲜明品质丰富着中国特色社会主义理论体系的内涵，同时又以这一理论为 指导在实践中创新着自身的内容和方式。

2．坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

这是中国特色社会主义行政管理体制的灵魂，也是区别于西方行政管理体制的 根本所在。党的领导是中国特色社会主义行政管理体制的核心，人民当家作主是中国特色社会主义行政管理体制的本质，依法治国是中国特 色社会主义行政管 理体制的基本要求。中国特色社会主义行政管理体 制把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机地统一起来，使社 会主义民主政治得以充分实现和发展。中国特色社会主义行政管理体 制坚持党的领导，根据党的执政理念和执政需求不断调整和改进行政资源的配置方式，从而切实保证党发挥总揽全局、协调各方的领导核 心作用。中国特色社会主义行政管理体制坚持全心全意为人民服务这个我们党治国理政的一贯思想和根本宗旨，使各项行政行为体现人民意志，符合人民要求，维护人民利益。中国特色社会主义行政管理体制坚持依法治国这一党和政府管理国家与社会事务的基本方略，以宪法 和法律作为政府工作的根本原则，依法行政，合理行政，诚实守信，高效便民，建设法治政府。

3．体现着更强的公共性、服务性和公正性。公共性、服务性、公正性是现代公共行政的主要特征。中国特色社会主义行政管理体制融这三性于一身，促使政府成为维护人民利益的、让人民群众满意的服务型政府；促使政府作为宏观经济的调节者、市场秩序的维护者、公共服务的 提供者和社会公正的保障者，注重公共 服务，促进各项社会事业健康发展，以形成惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系，实现基本公共服务均等化；促使政府公正办事，公平行事，诚实守信，政务公开。所有这些，都使 中国特色社会主义行政管理体制更加具有现代公共行政的特征。

4． 中国行政管理面临的问题

几十年来的行政改革虽然似乎总在追求行政效率，但实则总在不断探索行政职能科学化。由于行政职能问题太复杂而实际太急需，所以行政职能调整是看见什么就改什么，着急什么就改什么，而现实中很 多新问题又不断出现，让人眼花 缭乱，无暇应付。这样，各种问题日积月累，而无法得到科学、深入、全面的诊断和治理，造成了当前行 政体制问题的基本现状。

1. 基本行政管理未能完全适应经济发展要求。第一，宏观调控，市场监管两项职能发展不协调。这在全国经济管理战略上是高明、成功的一招。但从整个行政系统看，其中只有“市场 监管”才是各级政府 都能做到的事，而“宏观调控”则只适合中央政 府来承担和实施。因为许多地方政府在落实核心经济职能时不仅没有成为宏观调控主体，相反却 变成了宏观调控对象；个别地方政府甚至与 中央政府捉迷藏，千方百计去钻政策的空子，去打擦边球，甚至公开实行“先上车，后买票”的办法来冲破或化 解自己面前的宏观调控。 第二，危机应急事务受重视较晚，行政管理较缓慢。目前，我们的危机观念还比较淡薄，危机预防及管理措施还很有限。目前的危机管理还 存在重大软肋，主要是从理论到实践都存在含混不清的问题。这将严重影响危机管理职能的 确立、加强应急管理体制建设、切实防范各种危 机的实际成效。第三，公共服务职能还很薄弱。有的地方和部门还存在认识和导向上 的严重欠缺与偏差，在推行上还要在中央与地方之间深入进行更科学合 理的职能配置和事权财权划分作为基本行政职能。另外，公共服务还是一个首先要以公共财政为基础、要由政府提供公共资金保障而后才能履 行的公共职能，而我国还是发展中国家，人口总量居世界第一，大部分 地方也还很穷，要推行公共服务谈何容易，因而，亦诚可谓条件差。在 这样的情况下，提出并实施公共服务职能不仅直接存在物质上的困难， 而且还存在需要进一步在中央和地方之间进行事务划分、责任划分和权力划分的问题，而这实际上就是以确立公共服务职能为主体内容的中央地方职能再调整。 2.基本行政管理未能完全适应文化事业发展需求。在在文化事业方面，政府的文化管理职能没有充分发挥，教育体制和 教育机制 方面的协调都不够有效。在很长的时间里，教育的主题词是“普及”“跨越式发 展”“重点建设”“争创世界一流”，以及高校 “扩招”“合并”“大学城”等。这些“发展”的光环不仅冲淡了教育改革的本质，也在一定程度上掩盖了教育不公的状况。日益拉大的 学校差距、不断升级的“择校热”、高昂的教育收费加剧了业已存在的 阶层 差距，享受“优质教育”越来越成为金钱和权力的较量，成为富 裕人和有钱人的专 利。权学交易、钱学交易、招生腐败、学术腐败等 现象严重损害了教育的公益性 和公正性，对人的发展造成许多思想障碍和心理挫折。

3.运行性职能交叉重叠、缝隙空白严重等问题还很突出。

典型情况之一如食品安全监管职能，从地头到称头，从农场到工厂，从市场到餐桌，分段切块，由农业、质检、工商、卫生等系统各自负责履行。表面上看， 每段都有监管主体，实际上这只是基于对农产品 转变为食品的正常过程在整个食 品安全链条上的一种合理假设。然而，这种假设在实际的生产和管理环节上仍然还有许多无法监管到位的缝 隙。此外，这种假设根本没有覆盖到食品及其来源和 生产过程的多样 性，于是又为食品安全监管留下了更多更广的空白，很明显，所有这 些缝隙和空白都直接埋下了巨大的食品安全隐患，都可能直接重创食品 安全监管。其实，类似的情况还很多，如药品安全监管、玩具安全监管等等。总之，加强无缝隙管理、填空白管理的任务和压力还非常巨大。

二、新常态下我国财税政策调控的主攻方向

（一）从总量扩增到结构优化: 转变经济治理模式

改革开放以来，为突破传统计划经济体制束缚，我国实施了以市场化改革为的市场经济改革，极大地释放了长期被集权行政体制所捆绑的生产力，而由此释放的经济能量也成功促成了我国经济连续30余年的强劲增长，在改革的初期，这种不管白猫黑猫、抓住耗子就是好猫的总量扩增符合当时的国情，其增量扩容的发展战略引致的是正向的双赢博弈，每个人的福利均是做加法的帕累托改进，但随着时间的推移，在经济总量迅猛扩张的同时，渐进的双轨制改革方案也导致诸多深层次的结构性矛盾与难题，主要表现为，GDP 盲目崇拜的背后是高外向度的需求结构的严重失衡，由传统重化工业为主向现代服务业为主的产业结构转型步履维艰，收入分配差距持续拉大，城乡、区域结构趋于失调，资源与环境的瓶颈约束日益收紧，与改革时的情形完全不同的是，当前外需萎缩、国内投资效益递减、各项红利加速消失、综合制造成本刚性上扬的世情、国情，迫切诉求经济存量结构的优化与调整，由此使得经济治理的基本范式必然由总量扩增模式向结构优化模式转变。

（二）从需求调控到供给管理: 财政治理的重心转向

与经济治理的范式转变相适应，我国财政调控的重心也应由需求侧施力转向供给侧施力，自20世纪90年代初期我国确立市场经济体制以来，作为政府宏观调控的主要抓手，以财税政策为基础的各项总量调控政策的推出，实际上是以需求管理为核心的三驾马车理论框架为指导的，即政策的施力重心被置于促投资、扩出口和增消费之上，以扩大经济中的总需求，实现经济持续、快速增长的总量扩增目标，但随着结构性矛盾累积的日益加深，过度、重复、同质、超前投资引发产能严重过剩，产品层次多位于价值链的中低端，实体经济的盈利能力下降与投资空间收窄，使得虚拟经济的泡沫增大；发达经济体的去债务化政策使得国际需求持续低迷，出口告别国外高债务支撑时期的黄金时代；随着网络消费与境外消费的方兴未艾，国内低质、低效的供给体系使得增加的消费购买力部分转化为外需，在供给体系的质量与效率成为我国经济转型的核心节点的状况下，传统需求侧施力的财税政策调控难以达至经济短缺时代的功效，使得我国必须正视供给体系质量不佳、效率不高、结构不优的问题症结，将政策施力的重心转移至供给侧，精确瞄准并着力破解产能过剩、创新乏力、附加值不高、供给绿化度低、交易成本过高、公共品均等化不足等硬伤问题。

（三）从行政主导到市场决定: 重塑财税政策调控的机制

长期以来，由于我国的市场化改革是在计划经济体制的基础上渐进发展而来，改革进程由政府主导，公权力对经济运行的介入深、影响大，以地方政府竞争为显著特征的投资驱动是我国经济迅速扩张的强大增长动力，由此使得我国的宏观调控具有浓重的行政干预色彩，在经济总量扩增的目标下，直接、行政化的调控往往具有立竿见影的短期功效，此从应对国际金融危机冲击的。但从中长期看，由于市场是配置资源的基础机制，直接的、行政化的干预会延滞市场出清的过程，扭曲生产要素资源的自发优化配置，使得本应出清的企业继续存活，本应流向更高效率领域的资源被人工滞留于低效、无效状态，并导致经济在传统的框架体系下固化运行，供给体系的质量与效率难以提升，由此使得以市场化为基础的宏观调控机制必须得以确立与强化，也正基于此，自20xx年起，我国即着手解决由巨量投资引发的诸多后遗症、，承诺不再出台大规模的经济刺激计划，并将积极财政政策的重心置于结构性减税的操作平台，以期以间接、引导的方式发挥市场对资源配置的决定性作用，实质观之，从追求经济发展速度到供给质效的目标转换，由行政式调控转向市场化调控的机制重塑，是我国财税政策调控适应经济治理范式转变的必然发展与重大创新。

三、财税政策对中国行政管理的影响机制分析

当前及今后一段时期，在稳定税负的改革基调下，我国财政支出的总体规模将趋于稳定，大规模的经济刺激计划不在政策操作框架之内，这无疑为我国以供给侧为重心的经济结构优化腾出了有效空间，其结果将是，在挤出经济体中的内含水分、供给体系的质量与效率获得提升的同时，也必然带来经济增速换挡与结构调整的阵痛。具体而言，在总量调控政策趋于稳定的前提下，我国财税政策调节经济运行的主要施力点如下:

（一）深度优化经济结构

从产业结构看，我国长期奉行以第二产业主导的供给结构，第二产业尤其是工业制造业，是推动我国经济持续增长的主力引擎，我国第三产业尤其是现代服务业发展相对迟缓，对经济增长的贡献率不高，第一产业尤其是现代农业发展滞后，对经济的拉动力呈现式微之势，从表1中可以看出，从2000年到 20xx 年，我国三次产业对经济的拉动主要以第二产业为主，第三产业次之，第一产业最小，在此此间，以不变价格衡量的我国 GDP 年均增长%，其中，第二产业对经济的拉动均值为19%，第三产业对经济增长的拉动平均为22%，尤其在我国经济受国际金融危机深度冲击的20xx年，GDP 增长率滑至 9% 的低点，其中，第二产业对经济的拉动高达26 %，第三产业对经济的拉动为38%，第一产业对经济的拉动仅为 22%，从需求结构看，我国长期奉行高投资主导的失衡结构，经济增长主要依靠投资需求来强力驱动，国内消费需求对经济的拉动相对不足，货物和劳务净出口也贡献重要份额从2000年到20xx年，我国GDP 年均增长 %，资本形成总额对经济的拉动平均为33%，最终消费支出对经济的拉动均值为28%.在我国经济滑入低谷的20xx 年，外部需求急剧萎缩，货物和服务净出口对经济的拉动跌为18%，最终消费支出维持在平均水准的19%，GDP 的增长主要靠资本形成来拉动，9% 的 GDP 增长中投资拉动高，占绝对主导地位

（二）强化资源集约与生态环境保护

改革开放以来，我国经济发展过程中过度追求经济增速，在度过了三十多年的高速增长之后，随着经济体量的扩张，加上环境和资源越来越制约我国经济的发展，出现了经济发展结构不平衡，内部结构和矛盾日益突出的问题，突出表现为全国性雾霾频发、水体污染日趋严重、生态环境急剧退化等。这些现象的出现与我国过去经济发展模式、大力发展第二产业结构和能源结构密切相关，如20xx年，我国能源消费总量达52100万吨标准煤，其中，煤炭占能源消费总量的比重高达69%，石油占比为%，天然气占比仅为%，在当前经济发展逐步淡化唯GDP 考核、追求绿色GDP，更加注重发展质量与效益相结合的政策下，作为供给侧结构性改革的重要议题之一，财税政策的选择应更加把视角投放于当前我国经济发展所面临的结构性矛盾，采取富有成效的财税政策，逐步引导我国的产业加大能源利用效率，加大科技投入和创新力度，尤其是技术的革新，将企业的发展和资源消耗与生态环境保护协同，从供给侧不断提升供给体系和结构的绿色消费和生产，倡导供给侧的绿色GDP，为我国当前和未来的经济结构的调整和优化做出应有的贡献。

（三）促进创新创业与支持中小企业发展

当前，我国经济处于增速放缓、结构调整、前期政策消化交互叠加的新常态，新常态下我国经济发展体现出内外需逐步开始下滑从而引发经济周期性波动，造成这一切的根本原因是由于我国一直以来实行的以投资驱动和要素驱动为主导的经济模式开始不适应当前的经济环境，出现了经济发展内生动力严重不足的现象，长期以来，地方政府在经济发展过程中追求高投资高收益项目，在很长一段时间内十分有效的推动了我国经济的高速增长，在高投资模式的背后，是廉价劳动力成本、低资源价格、低环境成本、低法律标准及高政策红利等低廉交易成本的支撑，而随着人口老龄化的加速到来、资源环境的瓶颈逐渐到来，法律制度日益完善，生产要素成本攀升，过去的投资驱动模式演变为企业经济效益持续下降，而成本急剧上升的局面，创新应运而生，作为我国经济健康持续发展的新动力，创新驱动作为供给侧结构性改革的核心，应成为财税政策调控的重要纬度和着力点，具体而言，中小企业作为国民经济的蓄金池与国家长治久安的稳定器、，是创新创业的中坚力量，但鉴于双轨制体制的惯性运行，中小企业长期面临着融资难、融资贵、税费重、审批难、优惠政策落地难等突出问题，从而抑制其活力发挥及创新能力的提升，作为最具创新潜力和创业活力的市场主体，供给侧改革下的财税政策调控，应将施力重心瞄准于中小企业，一方面实施加法调控，通过灵活运用各式财政支持工具，破解中小企业在融资、创新、创业、市场开拓等各层面的难题，打造以公共创新创业平台为支撑的公共载体，为互联网条件下的大众创业、万众创新加力供血；另一方面，深化减法调控，以结构性减税降负为发力点，通过深度简政放权、减税( 费) 让利，进一步减轻中小企业创新创业负担，撬动经济供给能力提升及新兴增长点生成。