关于基层减负的现实困境及其治理对策与研究

    关于基层减负的现实困境及其治理对策与研究
    基层减负是指为防止形式主义“扎根基层”，铲除其生存土壤、纯化基层工作风气，通过机制创新为基层实干风气“杀菌除害”，为基层干部“宽衣解带”，减少基层的负担，把基层干部从无谓的事务中解脱出来，从而提高基层治理能力和治理效能。虽然我国机制体制日趋完善，但由于权责不对等、信息不对称、资源供给与工作任务不匹配等问题，基层干部工作仍然任务重、责任多，加班加点仍是常态，无效劳动时间越来越长，工作压力越来越大，导致基层干部苦不堪言。加上一些地方不正确的政绩观，脱离群众等“四风”和消极腐败问题的存在，出现片面强调痕迹管理，上级对下级的检查考核名目繁多、频率过高，文山会海等加重基层负担的现象有所反弹。这些问题和现象需要及时纠正，并将工作重点转移到密切联系群众上来，把工作重心转移到为群众办实事、办好事上来，坚决克服形式主义、官僚主义。为了减轻基层工作负担，提高基层工作效率，20xx年x月，中共中央办公厅发出了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》（以下简称《通知》），并将20xx年作为“基层减负年”，以运动式治理模式开启“基层减负”新征程[2]。《通知》的出台，使基层减负工作有了坚强的政治保障。
    近些年来，虽然基层减负取得了一定成果，但距《通知》的要求仍存在一定距离，甚至有些地方时常还会出现“基层减负，越减越负”的现象，因此，寻求有效之法来破解基层减负迫在眉睫。本论文以xx县为研究个案，深入开展对该县“基层减负年”背景下的基层减负现状、现实困境及其原因进行探讨分析，并提出相应的解决对策。
    一、xx县“基层减负”政策执行现状
    xx县位于xx省东部、x东南州西部，总面积xxxkmx，人口万人，辖x个乡镇（x镇、x乡）、x个街道、x个省级经济开发区和x个省级农业园区，是一个以苗族为主，水、汉等多民族聚居县，少数民族占%；平均海拔xxxxm左右，气候独特资源丰富，夏季凉爽，县境内生态完好，风光迷人，森林覆盖率%；xxxx年，xx县获得“全国休闲农业和乡村旅游示范县”称号；xx县面向珠三角、背靠大西南，xx高铁、xx高铁和xx高速、xx高速穿过县境周边，凯羊高速穿城而过并连通两条高铁和两条高速，交通区位优势尤为明显。
    （一）xx县“基层减负”政策
    20xx年，中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》后，xx县针对困扰基层“四风”问题，认真贯彻落实“基层减负年”重大决策部署，出台了《关于深入开展营商环境作风转变基层减负“三个提升年”专项行动》《加强对整治形式主义为基层减负监督检查工作方案》，出实招、用出真劲，将量化减负要求转化为实际行动，基层减负效果大提升。同时，xx县在贯彻落实上级基层减负相关政策基础之上，还严格执行《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党重大事项请示报告条例》《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》，严明党的政治纪律和政治规矩，开展作风建设专项整治，完善政绩评价考核机制等，为基层减负在xx县的落实奠定了政策基础。
    （二）xx县“基层减负”成效
    20xx年以来，xx县作为中办样本监测县，县委县政府高度重视基层减负工作，将基层减负工作纳入县委县政府重要议事日程，作出“科学合理、实事求是的规范和统计该项工作情况”的重大决策，定期分析研判，在制度层面出台了相应的文件进行深化，在制度执行上明确了落实要求，在实施方案上细化了任务流程，做到了理论上贯彻、制度上明确、行动上紧跟上级步伐，确保基层减负工作落实落地，使文件会议、督促检查真正减得下、见实效。同时，还不断完善问责制度和激励关怀机制，关心关爱基层一线干部，规范干部选拔任用制度，保障干部正常福利等措施。
    二、xx县“基层减负”政策执行中的困境及原因
    （一）xx县基层减负的主要困境
    1.对基层减负认识不到位
    基层减负是党中央的重要决策部署，但从xx县的执行情况来看，仍有些单位和部门对基层减负工作重视程度不够、工作落实不力，专项工作机制发挥还不够好，统筹协调推进力度不足，对基层减负重要性认识不强，仅仅停留在减少统计报表和减少会议层面理解上，尚未抓住基层干部的“累点”“痛点”，对症下药。
    2.基层工作人少事多的现象未得到缓解
    上面千条线，下面一根针，基层乡镇，干事的人少，但各种事务纷繁复杂，一人多岗、不同身份人员混岗现象普遍存在。例如，xx县扬武镇的乡镇干部大多身兼多职、身负多责，党政办工作人员除了本职工作以外还会工作，人大办负责产业发展，这种人岗错位、身负多责的现象较为普遍，严重影响工作效率和服务群众效果，导致了一些基层干部疲于奔命，有时为了应付上级各项工作任务，只能用形式主义的做法来解决形式主义的问题。此外，人员抽调借调导致原本就缺人的基层工作越来越艰辛。
    3.会多文件多现象不减反增
    近些年来，各地区各部门都一直都在致力于压缩文件、精简会议，想方设法减轻基层干部工作负担。但是在推进减负的实际工作过程中，仍出现换汤不换药的现象。例如，县里召开会议减少了，但“电话通知”多了；有文号红头文件减少了，但各类工作提示单仍满天飞，下发正式文件少了，但借助微信群、QQ群、邮箱通知等形式下发指令却呈现井喷式增长；纸质记录少了，但“电子留痕”多了；督查检查少了，但“专题调研”多了，存在随意、多头要求基层填表报数报材料，从发文开会部署工作到出工作成效留给基层的时间过短等。
    4.指尖上负担仍然较重
    随着社会的不断变迁，信息技术和网络社会的发展愈加迅速，微信群、钉钉群、QQ群等公众网络社交平台不断嵌入到人们的生活和工作中，给人们的工作和生活带来了极大的便利，但“指尖上”的形式主义，“绑架”了基层工作人员。在对xx县的调研中发现，一名乡镇干部的手机安装上级有关部门APP竟多达xx多个，诸如xx扶贫云、xx数字乡村、社会扶贫、扶贫建档立卡、xx扶贫云明白栏信息核实系统、建档立卡饮水安全入户核查、xx省易地扶贫搬迁动态遥感监测数据采集、交通云平台等等，部门单位将工作安排、业务报表通过微信发布，稍不留意就会错过有关信息。
    5.督查检查过多过频
    调研发现，督查过度留痕轻实效的问题仍然存在，不少督查考核仍然存在以是否发文、有会议记录和照片等作为评价工作的依据，简单机械地以台账资料、汇报材料等评判工作成效的方式仍然存在，基层疲于填表造册、准备汇报材料的现象还十分突出。其次，上级部门考核基层工作，有的过分强调创新和亮点，要求基层单位要“争比进位”，基层单位为了在考核中获得好的名次而绞尽脑汁、花样翻新，精力耗尽、效果甚微。再次，第三方评估等代替督查检查考核方式不断增加，很多第三方评估人员政策性过强，实际工作经验不足，在评估中仅从书面文字理解，致使接受评估的单位心理负担加重。
    （二）xx县基层减负困境的原因
    1.思想认识站位不高
    一直以来，部分领导干部认为文山会海等形式主义问题不是原则问题，会上虽然经常强调，但思维上仍然把会议当作施令台，习惯了以会议落实会议，以文件落实文件的工作思维，习惯了坐在办公室听工作汇报看档案的工作模式，始终抱着照葫芦画瓢、跟上面走错不了的心态，对基层减负的认识缺乏高度，政治站位不高、重视不够、落实不够有力，主要体现在执行中央、省委、州委为基层减负工作要求不严格，工作未明确专人负责、统计不合理，个别单位出现发文不规范等现象。虽然领导重视控制文件下发的数量，但是对所下发文件的落实情况督促不力，跟踪问效不到位，导致基层对文件层层转发，一发了事，甚至有些文件不接地气，“唯书、唯上、不唯实”，上级对基层乱考核、乱赏罚、乱发号施令。
    2.制度机制建立不规范
    有的单位仍缺乏健全完善的办公室工作流程规范，相关制度未上墙，“三服务”意识不够强；有的单位未建立文件收发台帐，年度收发文件底数不清，对机关党政公文条例学习不够，办文办会质量不高；有的单位对文件会议、督查检查考核计划管理随意性大，没有严格按照计划实施，计划外发文、开会、督查检查考核未按要求报批报备的情况仍然存在，容易导致文件、会议只增不减，基层减负效果甚微；相关考核指标体系设置不科学，不重实绩实效，简单以文件、会议、表格等留痕来论优劣，随意要求基层更改数据。
    3.基层工作重心不明确
    有些部门对自身的职能职责缺乏明确认识，把本应部门承担的工作转嫁给基层，间接地增加了基层工作量，基层疲于完成上级各个部门转嫁的事务，时间精力有限，为民服务质量难以提升。例如，中小学学生辍学登记任务、村民医疗养老保险参保任务、环境卫生整治等都由基层干部来办理；村民邻里纠纷，民事调解、民生服务，都要找基层干部解决。上面部门每个下来的人，布置的每一项任务，每一项调研，都要基层干部陪同，导致基层干部没有充足的精力与时间去开展工作。
    4.手机APP的泛滥使用
    移动互联网时代，手机APP的使用使人们的生活内容更加丰富，工作方式更加便捷，同时也成为行业之间争夺互联网赛道的发力点。随之而来的是，各级各部门APP大有泛滥之势，让基层干部在APP的海洋里迷失了方向，在当前考核仍存在形式主义和过度追求留痕、造“盆景”的情况下，APP成为基层干部“指尖上的负担”。
    5.用一种形式主义替代另一种形式主义
    督查检查考核过多过频的原因，一是问责机制不完善，即只强调对督查检查考核对象进行问责，而督查检查考核者不承担任何责任风险。二是上级部门在事前只管提要求、下命令、出任务、定标准，事后督查考核问责，而缺乏对基层实际的考虑，这种惯性思维难免会导致一面反对形式主义一面又大搞形式主义、一种形式主义消弭另一种形式主义渐生的怪现象，从而导致督查检查过多过频，增加了基层干部工作负担。
    三、加强xx县基层减负的对策建议
    1.深化思想认识，提高政治站位
    中共中央办公厅《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》明确了解决政绩观错位是基层减负问题的根本和关键。因此，全县党员干部要认真学习、深刻领会总书记关于政绩观的重要论述，不断提高思想认识，树立积极正面的价值观和政绩观；要持续巩固拓展党史学习教育成果，通过系统的理论学习、专题研讨、实践总结，教育引导全县广大干部真正做到学史明理、学史增信、学史崇德、学史力行，时刻警惕错误政绩观，树立积极正面的价值取向，不断强化为民服务的宗旨意识，提高政治站位，增长见识、顾全大局，以全局性、长远性、基础性工作为主。上级领导更应该带头履职尽责，为下级干部做榜样表率，敢于迎难而上，敢为人先，勇于担当，当好“基层减负”政策执行当好拥护者和排头兵。
    2.强化制度管控，落实指标减负
    要推动xx县减负政策落实落地，必须从硬性指标入手。根据《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》和《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》的相关精神，守住精文减会的硬杠杆。一是要严格落实中央要求的精简文件内容、压缩文件篇幅、控制文件规格及印发传阅范围；有效控制文件总量，切实转变文风，不随意拔高发文形式、扩大收文范围，减少重复收文负担。二是要减少会议时间和次数，一些可通过网络传达的学习文件和能通过短信息、微信群、QQ群通知的会议内容以电子文档形式进行学习和传达，减少干部开会频次和往来会议地点的路程及时间。三是以严格的制度和建立动态管控台帐，实行计划管理，跟踪服务，全面掌握全年减负任务完成情况，形成自上而下的减负执行机制体制，将减负精神落到实处，取得实效。
    3.建立权力清单，规范职责下沉
    理顺部门关系，指导编制职责任务、公共服务、属地管理“三张清单”，避免部门职责不清、权责关系不顺畅。一是建立基层权力清单。根据基层法定职责和县级下放事项，建立基层责任清单，公布审批服务事项目录、行政处罚目录，并公示办事流程事务。二是县级部门责任下放准入制度。部门职责向乡镇转移，必须征得乡镇同意，必须严格按照程序审批，让乡镇对职责下沉有话语权。基层有了执法权时，可以协助执法，这样能有效防止上级部门不作为，随意签订责任状，向下推责。
    4.优化工作平台，整合部门工作
    要及时清理无用的微信、QQ工作群，优化工作平台。严格实行一个单位一个内部工作群、一个外部工作群，内部工作群为单位内部工作需要，只发布本单位任务；外部工作群可将本单位涉及工作的所有相关人员加入，这样既可加强单位人员的交流，也可保证工作的运转。如有保密工作，可单独建立一个工作群；针对临时性工作群，要一月清理一次，保证工作群的少而精，减轻基层“群负担”。针对手机APP过多的现状，建议压缩“留痕”考核，加大各部门之间的工作整合，一个APP能解决的问题就用一个，最大限度地避免重复，让基层工作不被手机“绑架”，以此解决“指尖上的形式主义”问题。
    5.完善督查检查机制，削弱痕迹主义的验收方式
    对工作的督查检查应探索多元化方式。确定绩效目标和评估指标后，采用多种评估方法来提高评估的有效性，避免形式主义，减少基层工作负担。一是采用开放式和意外式相组合的方式。频繁检查不仅给基层组织带来负担，而且迫使他们花费大量时间进行跟踪。同时，听报告，看台账所获得的信息不完整，不真实，无法达到评价的效果。通过直接的现场查看，可以直接、清晰地了解基层工作进展的实际情况和群众的需求，从而更好地掌握信息。二是采用过程和结果相结合的办法。在过程中及时掌握工作开展进度，掌握好工作的时间节点，在督查检查验收的时候要根据进度情况台账进行分析，确保保质保量完成工作。三是采用内部评价和外部评价相结合的方式。政府绩效管理是一种内部评估，其透明度不高，它常常使基层工作人员“抬头看”，无视群众的需求，甚至提出虚假的成就，引入外部评价可以让基层工作人员“向下看”。
    四、结束语
    基层减负是个老生常谈的话题，但又是个不得不谈的难题。全国各地都不同程度地存在着基层减负难的问题。同时，基层减负也是一个长期的动态调整的过程，基层治理水平的提升只有进行时，没有完成时，基层减负工作需要啃制度改革的硬骨头，涉动体制、动利益的险滩，更需要呼唤起社会多元主体参与治理的热情，相信有一天，政府可以理顺职责定位、充分的简政放权，各利益相关者之间可以形成良性运行与协调发展的惯性，我们就能够用没有“负担”的基层，实现“民生服务更有温度，民生福祉更有质感”。