共同富裕背景下乡贤治村的内生动力与法治化路径

共同富裕背景下乡贤治村的内生动力与法治化路径

一、引言：以T市H区Y乡为研究样本

村级组织作为国家政权的神经末梢，影响着国家政策与法律的落地生效，关涉亿万农民的福祉，而村级组织发展质量又与村干部的素养和能力密切相关，培养造就一支“懂农业、爱农村、爱农民”的工作队伍是实现乡村振兴的重要条件。因此，各地都把吸引外出村民回归参与乡村发展和治理作为乡村振兴的重要举措，越来越多的返乡精英参与到家乡的治理当中。在笔者所处的浙江省，乡贤担任村主职干部已成为常态。在这样的情况下，充分发挥乡贤在村庄治理中的积极作用，避免出现小部分精英凭借其自身优势占有治理资源，并运用治理资源为自身谋取利益的现象（“精英俘获”）[1]，防止发生由少数人控制村庄权力和资源（“寡头治理”）[2]的不良现象，成为当下乡村振兴的当务之急。笔者作为选调生曾在浙江省T市H区Y乡挂职副乡长两年，对回归乡村的乡贤参与村级治理实践有着亲历式的观察与问题导向式的思考。通过T市H区Y乡这个当下乡贤治村的样本，能够以点带面地窥见中国乡贤治村的概貌。

Y乡地处浙江省T市H区西部山区，位于C水库北岸，面积98.22平方公里，下辖11个行政村，户籍人口1.3万人，常住人口约3000人。Y乡自然地理特征为“九山半水半分田”，经济发展水平偏低。因地处偏远山区、C水库上游，受水源地保护限制，自2015年起，区政府取消对Y乡的工业指标考核，产业主要以农业和旅游业为主，基本没有工业。青壮年多数外出务工，村落空心化和人口老龄化问题严重，村集体经济发展缺乏活力。Y乡村庄的乡贤精英很大一部分都是在外经商获得一定财富后，再返回家乡通过竞选担任村干部，参与村庄治理。以2020年的村党支部换届选举情况为例，在11个行政村中，10个村的一肩挑村支书、村主任有在外经商经历，其中7位由商转政回乡发展，有3位仍然经营企业，且2位村支书所经营的企业规模高达千万元以上。比如，J村支书在苏州承租了2栋楼的经营权，年收入非常可观；K村支书在H区城区经营一个模具厂，年收入也高达千万元。

二、乡村治理的既有格局与乡贤精英的村治参与

（一）乡村治理的既有格局

有学者认为，改革开放后的很长一段时间内，我国农村基层形成了“乡政村治”结构，即国家在乡镇建立基层政权，乡镇以下设立村民委员会，实行村民自治。这一结构为基层保留了足够的空间，农民获得了前所未有的自由和权利[3]。随着2006年农业税的全面取消，以及生育观念变化带来的农村计划生育工作难度下降，农村基层组织得以从税费征收和计划生育任务中解放出来，村干部的主要工作转为给村民提供优质的公共产品和公共服务。乡村治理中，逐渐形成了三个圈层结构：国家为上层行动者，乡镇基层政权与村级组织为中间层结构，日趋分化的农民则构成社会力量的底层[4]。Y乡的情况总体符合上述理论模型的推演，但在具体细节上表现出一定的地域特色。

1.向农村输入资源的国家

我国是农业大国，重农固本是安民之基、治国之要。取消农业税费后，对于乡村而言，国家从资源汲取者变成了资源输入者，通过工业反哺农业、城市反哺农村和资源政策倾斜等各种方式向农村输入资源。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视“三农”工作，启动实施乡村振兴战略，输入到乡村的公共资源和项目大幅增加。这里的项目特指中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式，其与财政转移支付的“专项化”演进以及国家职能部门管理和治理目标的“项目化”过程密切相关。随着项目资金增加和规模日益增大，除了工资和日常性支出之外，几乎所有的建设和公共服务资金都“专项化”和“项目化”了，项目承载着政策意向，勾连着中央、地方和村庄之间的权力、利益和创新关系。

2.治权弱化的乡镇政府

乡镇政府是国家在乡村社会治理职能上的主要承担者，其角色和功能随着国家目标以及国家与农民关系的变化而变化。农业税费时代，乡镇政府承担的主要是税费收取职能，村级组织以及村干部在乡镇政府的领导下，开展公共产品的供给工作和收税、计生等管理工作，乡镇政府与农民的关系较为紧密。农业税费取消后，乡镇政府缺少农业税费这项收入，出现财政困难、资源匮乏等问题，导致政策执行能力与公共服务能力减弱，整体治权弱化。原本因税费征收而紧密联合的乡镇政府和村级组织逐渐分流，乡镇政府与农民的关系日益松散[4]。乡镇政府既是上级政府向乡村社会延伸、实现管理权的机关，也是广大村民的父母官，既要承担大量的上级政府委托或者法律法规授权的管理任务，又要本着“为官一任，造福一方”的精神为当地村民谋福利，虽然这两者从根本上讲目标是一致的，但在具体操作环节仍然经常出现鱼与熊掌不可兼得的情况。乡镇政府面临着城镇化与乡村社会发展之间的矛盾、农业与其他产业之间的矛盾、对上负责与对下负责之间的矛盾，这些难以解决的矛盾必然导致乡镇政府对乡村社会治理权力的弱化。

3.多元角色的村级组织

村级组织主要由村党组织、村民委员会、村务监督委员会和村股份经济合作社组成。村党组织领导村庄的全局工作，在实行村级组织“一肩挑”后，村主任由村支书兼任，在上级党委的领导下开展工作，不仅要对下负责，还要对上负责。首先，村级组织是党领导下的基层组织，村级组织的核心部分与党在农村的基层组织（村党支部等党组织）合一。党的领导通过“一肩挑”书记及党员村干部、村民中的精英党员等得以实现，中央的方针、政策、决议可以无障碍地直达乡村各个角落。其次，村级组织的底色仍然是农村基层群众性自治组织，组织好村民的自我管理、自我教育、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是其主要功能，这一功能主要通过村民委员会、村务监督委员会来实现。再次，村级组织也是促进村集体经济发展、带领村民实现共同富裕的经济组织。进入新时代，村级组织除了挖掘本村现有资源，实现提升农产品附加值以外，更多的是承接乡镇和上级政府的转移支付项目，发展村庄内的第二产业和第三产业。在调研过程中，笔者作为J村的村官，J村不少村民在与笔者交谈的过程中多次提到“没有项目就没有钱”“如何才能多拉几个项目到我们村”等话题，表达了村民敦促村干部承接支农项目的意愿。

4.分化差异的村民

经过改革开放四十余年的发展，乡村社会早已不是整齐划一，铁板一块。一小部分村民凭借得天独厚的先天条件和自身的辛苦打拼，在较短的时间内集聚了大量的财富和资源，成为乡村社会的上层精英；一部分村民紧随其后，成为乡村社会的中间阶层；大部分村民，在国家政策的利好和乡村精英的带领下，勤劳尽责、踏实肯干，过上了小康生活。一部分人先富起来不是目的，先富带后富，最终实现共同富裕才是社会主义的本质。事实上，一小部分通过各种方式先富起来、积累了较多的财富和资源的本土精英，自然而然地成为其他村民争先学习和效仿的对象，为其从事乡村治理工作奠定了基础。

（二）乡贤精英参与村治的制度功能与潜在风险

在面对外来的反哺资源时，出于节省交易费用的需要，客观上必须以乡贤精英作为代理来承接，但是，因为乡村普遍缺乏良善治理，乡村内部大部分收益被大农户和精英占有，出现大户治理与“大农吃小农”型的合作，乡村公共利益被侵蚀[6]。一言以蔽之，参与村治的精英扮演的角色由“代理人”（既是国家利益代理人，又是村庄利益当家人，集政府行政任务和村民自治利益于一体）[7]转变为“经营人”，村干部理性经济人的私人属性必然驱使其在村庄经营活动中谋利，将其公共身份与地位转化为个人的经济收益。“精英”与“寡头”往往是相互关联的，“精英”的自利动机一旦膨胀，不受基层民主和村民自治的约束，则必将异化为“寡头”，由乡村治理和共同富裕的带头人变成被权力和资本裹挟侵害村庄公共利益、阻碍乡村振兴的绊脚石。当然，乡村精英并不是单纯地追求经济利益，个体理性、市场理性、乡村弱社会、政府支农项目资源输入和各级政府的政策激励成为形塑返乡精英参与乡村治理的驱动力[8]。正是这种多元动机和诉求为返乡精英在自利与利他、个人与集体、家庭与村庄之间寻求平衡留下了空间。更为重要的是，在我国当下乡村社会普遍“空心化”、乡村振兴出现“结构洞”的背景下，返乡精英作为“结构洞”中介者具有天然的优势[1]，对破解诸如个体农民原子化、缺乏组织、动员成本高、交易费用高等乡村振兴中的各种困难和问题具有不可替代的作用。因而，尽管面临精英俘获和寡头治理的风险，依靠乡贤兴村治村仍不失为当下推进乡村振兴的一条可行路径，关键是要在充分发挥乡贤精英兴村治村“代理人”“中介者”“带头人”等积极作用的同时，规范和约束乡贤精英的自利行为，防范和化解其角色异化的风险。

三、乡贤兴村治村推动乡村善治的动力机制

Y乡的村庄大多并未因城市发展带动工商业发展，带来土地的非农使用、大量资源涌入、土地利益变现，因而属于“非利益密集型村庄”[9]，村干部在村中的可图利益相对较少。但Y乡的乡贤精英在治村的过程中也奉行着“内外有别”的行为逻辑。在社会分化程度高、村社道德规范约束力低的农村，乡贤兴村治村通常采用村内村外一致、遵循投资回报规律的市场主义逻辑；在工商业欠发达的农村地区，乡贤在村外仍然遵循市场主义和陌生人社会逻辑，在村内遵循的则是熟人社会逻辑，村社道德规范、村规民约依然发挥较强的行为规范作用。社会分化程度、乡村道德约束是两个短期内难以改变的因素，行政规约却可以及时作出调整。当政府对乡贤村干部采取强规约激励时，乡贤兴村治村的市场逻辑会被压制，而道德逻辑会被激励，因此，建立制度化的行政规约激励机制，能够有效解决转型时期农村社会道德约束力下降的难题[10]。

（一）政绩动力：基层政府的约束激励

当乡贤精英通过选举、任命的方式成为村干部，从而进入乡村社会治理体系核心之后，其不仅是村民自治的组织者、村庄经济社会发展的带头人，也是国家政权向乡村社会延伸的触角。各级政府通过行政委托或者项目式激励等方式将政府行政管理和公共服务等任务交由村级组织具体实施，并通过党对基层党组织和党员的组织动员、考核监督等方式将官僚制的“压力型”体制复制到村庄，将压力传导到担任村级党组织和村委会干部的乡贤精英身上。党和政府对乡贤兴村治村行为的约束主要体现为三个方面，即前端警示预防、中端管理考核和后端监督查处。前端约束主要体现在换届选举中，基层党政机关对村干部候选人的审慎选择和干部任职教育培训。村两委换届选举是各类矛盾问题的多发期，容易出现贿选、拉票等乱象。Y乡政府在选举之初就做好宣传和教育工作，要求村干部“遵守政治纪律、不能损害村民和村庄利益”，这既是参选的基本前提，也是当选的必然要求。中端约束主要体现在乡对村的日常管理和考核上，如每季度的“头雁领航·村村竞赛”比拼，通过对各村党建指数、平安指数、清廉指数等多方面的考核打分，并最终排出名次，来实现对村级事务的监管。后端约束主要体现在乡镇纪检监察部门的监督上，监督对象由党员干部扩大到非党员干部，从事后被动处置到事前主动预防，形成了小微权力监督的网状格局，为村级组织的清正廉洁提供了保障。

（二）声誉动力：乡村道德机制的规约激励

乡土社会蕴含着一套自我维系的治理规范，这套规范中的一部分被上升为国家意志，被制定为国家法律法规，成为国家正式制度的组成部分，但仍有相当大一部分并未被正式制度体系所吸纳，而是以非正式制度的形式存在，其中不乏乡村传统和道德规范。熟悉并尊重这套道德机制的人方能在乡村社会立足。无故破坏乡村传统和道德规范，则可能遭遇各种非正式的惩戒。处于村落结构上层的乡贤村干部若要依靠这套非正式制度，把它作为乡村社会治理的重要工具，则必须带头遵守这些非正式制度，以高洁的品行为自己兴村治村的权威添砖加瓦。乡贤村干部在外经商获取了一般村民难以企及的财富，往往对村级组织提供的工资等经济报酬忽略不计，部分人甚至在参政之初就宣称自己不领取村委的工作报酬，在治村的过程中还往往自行出资来增进村庄福利或帮助村民解决困难。村民也相信乡贤村干部一般不会侵吞村集体经济资产，从而减少了不信任感。这种良性互动使得乡贤在乡村场域内具有了普通村民难以企及的道德优势，这种道德优势又会降低乡贤兴村治村的成本。但是，通过当兵、上学、经商等渠道成功进城的精英早已经脱离农村，其行为准则和工作理念都深受城市生存法则的影响，因而返乡村干部在处理村级事务时也会出现手足无措的情况。J村支书是江苏一家大企业的经营者，他曾对笔者说道：“担任书记后，面对村庄内一些鸡毛蒜皮的事情，真是感到头疼，比管企业还麻烦。如果不是为了回馈家乡，真想撒手不干了。”由此可见，村民生产生活彼此相连，高密度的人情关系互动，村庄里的人会特别在意周围人对自己的看法，以至于成就感与挫败感皆系于此。这使得德行评价成为个人和家庭社会地位高低的重要标准，“好名声”成为乡贤村干部积极行动的重要动力。

（三）制度耦合：多重身份与目标之下的综合考量

如前所述，乡贤在乡村社会中的身份与角色是多重的，既是乡村社会的一分子，也是乡村社会的上层人士；既是村民自治的带头人，也是国家政权在乡村的代理人；既是融入党政体制的政治人，也是创业兴业以及发展集体经济的经济人；既是受到乡音乡情羁绊的感性人，也是熟谙组织运行管理和市场经济规律的理性人。正因如此，其参与兴村治村受到个体理性、市场理性、政府政策激励等多重因素的影响与制约，个人利益与集体利益、经济利益与政治利益、短期利益与长远利益、个人情感与传统道德等都是其考量的因素，且很难区分各种因素在其行为决策中所起作用的大小，只能说是兼而有之。在项目制转移支付助推乡村振兴的时代背景下，乡贤对项目制的态度和行动各异，有着多重考量因素。财政资源分配实行项目化，一些村庄为了获取更多的资金和资源，在项目立项报批时有意压低投资规模和概算，在实施过程中则不断变更项目预算，通过制造沉没成本倒逼政府追加投资，最终决算超过预算，预算超过概算，实际投资大大超出原定计划，使得村集体积累了不少债务，村干部不得不为此承担责任。一方面，村集体存量的债务需要村干部通过各种渠道来消化，作为村干部的乡贤或研究政策或动用私人关系向上争取项目，使得乡镇项目资源或奖补资金持续流入村庄，进而将村庄的欠债补齐，也能完成村庄的项目建设和乡镇政府分派的“工作任务”。另一方面，乡贤村干部也担心自己卸任后，村庄项目建设积累的债务给村庄带来不良后果，“原本回村是做好事的，结果做成了坏事，成了村里的罪人”。显然，前者是面对政府政策激励和运用市场经济规则做出的理性选择，而后者则是出于乡村社会传统道德和个人情感，夹杂着为博取“好名声”的自利动机做出的感性行为。

四、推进乡贤兴村治村走向善治的法治化路径

在我国，党的领导、人民当家作主和依法治国是相互联系、相互作用、有机统一、不可分割的整体。其中，坚持人民当家作主是关键，只有坚持人民当家作主，人民才会更加拥护和支持党的领导，才会更加自觉地在党的领导下全面推进依法治国；依法治国是保障，只有坚持依法治国，才能保证党领导人民治理国家得以实现。要想有效解决乡贤兴村治村产生的问题，推动村庄政治良性发展，最重要的是大力发展基层民主。基层民主的发展对于约束乡贤村干部的权力有着显著作用，且能激励乡贤群体为村庄提供更好的公共服务。当然，基层民主条件下的乡贤兴村治村必须在法治轨道上才能行稳致远。

（一）党建引领：抓牢村级组织和治理体系建设的总纲

《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定，中国共产党在农村的基层组织，按照党的章程发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权，支持和保障村民开展自治活动。坚持党的领导是解决我国“三农”问题的公开讲话，也是乡村治理实现善治、乡村社会实现振兴的政治基础。乡贤兴村治村只有在党的领导下，纳入乡村党政体制之中，通过增强村级党组织和村民委员会等自治组织的治理能力，推进乡村治理体系和治理能力现代化，才能披荆斩棘、防险避难、无往不利。2004年，H区委组织部整合村委会直选以来的有益治村经验，制定了“三化十二制”。最初的“三化”是指村级组织运行规范化、村民自治法治化、村务监督民主化；“十二制”是指与此相配套的村委会向村党组织报告、村两委联席会议和联章联签等十二个操作层面的制度。经过近20年的探索实践和深化，已形成一整套简单有效、务实管用的机制。这正是基层结合实际、因地制宜，将党的领导贯穿乡村治理全过程，提升乡村治理水平的典型。“三化十二制”发展到新时代，包含党的领导全面化、基层治理现代化、有效监督常态化以及诸多配套的操作机制，成为制度治村的创新集成。在这套体系中，村级党组织是党在农村开展工作的基础，是乡村治理的根本力量和治理体系的中心。这项制度强化了村党组织“主心骨”理念，明确了村党组织在农村基层组织建设中的领导地位，厘清了村级各组织的职责，规范了村级事务运行机制，提升了基层组织战斗力。在基层治理转型、群众诉求多元的复杂局面下，一些基层党组织面临着弱化、虚化、边缘化的问题，这套制度能效提升基层党组织组织力。Y乡把“三化十二制”作为夯实基层治理基础的总纲，把制度学深学透，并确立了村委会向村党组织报告工作、村务联席会议等制度，厘清了村级各组织的职责，推动党的领导落实到“最后一纳米”。村支书作为农村“一把手”已深入人心，村委会、村监会等村级组织向村党组织看齐，并在其领导下开展工作已成为普遍共识和自觉行动，村级治理体系不断完善，治理能力不断提升。Y乡的K村原本是一个普通的西部山村，通过对“三化十二制”的深化落实，K村把党员作用发挥出来、把人心有效聚集起来、把各项制度规范起来、把所有资源调动起来，先后获得省级美丽宜居示范村、省历史文化保护村落、市五星级基层党组织、市级文明村等称号。

村级组织和制度体系功能的发挥最终要靠人去落实。村干部的作用不可忽视。为了充分发挥乡贤村干部兴村治村作用，Y乡进一步实行村干部值班制、坐班制，实际上就是要求村干部实现专业化、职业化，把主要精力都放在村庄的发展、行政事务以及其他上级政府安排的工作任务上。村干部村庄治理全职化是乡村振兴必然要求，实行村主职干部“一肩挑”以后更是如此。在以往的村庄治理二元结构中，如村支书或村主任一方不在，另一方在村仍可解决村庄大部分问题。但是，“一肩挑”制度实行以后，村主职干部既是村支书又是村主任，如果村主职干部不在村，容易造成村庄治理群龙无首的局面。总体来说，主职干部全职在村的村庄发展远快于主职干部不在村的村庄。美丽乡村改建初期，K村全体村干部承诺在任职期间不外出经商或打工，舍小我为大家，把所有精力放在村庄发展上。拆迁工作推进遇阻时，K村“两委”成员和全体党员带头拆违，按照职责分工划分联系户，包干到人，把道理讲透、工作做通，极大地推动了村庄的发展。从2013年整村推进“三改一拆”、2015年老街改造、2016年古村落保护与利用、2017年R景区创4A级景区到2018年某大学·H（区）乡村振兴学院建设，每年都有重点承诺项目落地。村干部全职在村工作是取得这些成绩的基础。

（二）民主选举：把好乡贤进入村庄治理体系的入口关

选举在村庄治理中是至关重要的。村庄选举不能是自由放任的。在基层社会自身缺乏组织、上层精英抱团而中下层群众原子化的情况下，选举完全放开会导致村庄政治混乱，出现政治丛林局面。换句话说，在群众没有组织起来，基层没有出现政治团体时，选举容易成为黑恶势力手中任意玩弄的工具，村民自治可能异化为村官独霸一方。不完善的选举制度容易导致贿选行为，规范的基层干部选举制度则可以将那些企图利用政治资源来扩展自己企业经营、谋取不正当经济利益的伪乡贤拒之门外，而把真正的精英乡贤选入农村基层治理体

系，从第一关上消减乡贤兴村治村的潜在风险。在新一届村两委换届中，浙江实行村主职干部“一肩挑”制度，村支书同时兼顾党务、村务工作，这对其综合能力提出了更高要求。因此，一定要更加严格把好村干部特别是村主职干部入门关，让政治上信得过、能带领村民致富的乡贤精英成为“领头雁”。为此，首先，要确定选人用人标准。应将政治标准置于首位，首先考察候选人政治上清不清醒、意志上坚不坚定，严把政治关、品行关、作风关，选出让党放心、群众满意、能力突出的好书记。其次，完善选举程序和制度。按照党章和党内法规，做好党内选举或者选派工作，选出或者派出村支书，再推动村支书依照法定程序参加村委会主任、村经济合作社负责人的选举。再次，拓宽来源渠道，不拘一格选拔人才。积极吸引离乡精英人才回归。那些积累了一定资本、技术与能力的返乡精英，不仅是乡村发展的新兴力量，也日益成为乡村治理中不可忽视的政治力量。作为本土人才，他们更愿意为乡村发展做出积极贡献。基层政府要有组织地动员经商返乡人员、大学毕业生、退休人员等乡贤能人回乡，着眼破除制度壁垒，为其返乡参与乡村建设与治理提供便利。近年来，大量村庄进行了合村并居，打破了原来的村庄圈、家族圈、宗族圈，为选人用人提供了更广阔的空间，为在更大范围内选拔人才奠定了基础。因此，应当着力培养本地的优秀党员，建立人才储备库，储备村干部后备力量。及时发掘本地优秀年轻人并将其发展为党员，实施长期跟踪培养。要根据各地区实际情况，加强与高校合作定向培养乡村振兴人才，在县域内统筹开展人才招聘，建立村党组织后备人才库。

（三）民主决策：不同阶层正当利益的兼顾与平衡

如前所述，当前的农村社会已经处于分化差异的状态。村庄内上层精英主导着经济、政治、文化等各方面，占人口多数的中下层普通村民则处于精英的掌控之中。如任由村庄如此发展，很可能出现“精英俘获”和“寡头治村”。而避免此种情况出现的最根本的出路就在于落实基层民主。有学者总结实践经验指出，民主决策要具备两个基本条件。一是村民积极参与决策，为此，必须为其提供强大动力，最有效的方法就是建立村民与村集体公共事务决策本身的利益关联。正所谓“事不关己高高挂起”，只有让村民认为决策事务与其切身利益密切相关，村民才会萌生参加公共事务决策的积极性。二是国家在制度层面给村民的参与提供较大的空间。分散的、原子化的村民即便有心参与村庄公共事务决策，也可能因自身经济条件、文化程度、协商能力等的限制而处于不利地位，或者被村庄精英派性斗争所裹挟，或者被眼前利益、狭隘利益和投机分子的花言巧语所蒙蔽而形成“多数人的暴政”。由此可见，这两个条件是相互关联、缺一不可的，建立利益关联是根本，提供参与空间是必要条件。在我国坚持以社会主义公有制为主体的大环境下，村民个体的利益与村庄的集体利益实质上是一致的，无论是利益关联还是参与空间最终要通过具体的程序才能实现。因此，关键是建立健全相关制度，设计一套切实可行的程序机制，使村庄内部各个阶层都能真正参与，各方的正当利益都能得到充分尊重和保障。在利益关联方面，Y乡紧紧抓住“农嫁农以及农嫁居应不应该分村里的东西”“政府财政支持项目能不能引进”“村庄公共基础设施该不该建设”等与村民切身利益息息相关的公共事务，设定议题和议程，牢牢吸引住村民的注意力，调动其参与积极性。在制度保障方面，Y乡严格落实党组织领导下的议事流程，制定评估村级权力运行规范性的“权力底数、风险系数、民主指数”三大指标，划定3类12项重大事项，明确村级集体资产处置、大额资金使用等重大事项，必须在村党组织的领导下，严格遵守“五议”（党员群众建议、村党组织提议、村“两委”会议商议、党员大会审议、村民（代表）会议决议）、“两公开”（决议公开、实施结果公开）的决策程序[11]。这就从制度上避免了乡贤精英偏离公共性的自利行为，保障了村民自治的权利。

（四）民主监督：全方位划定村级“小微权力”的作用边界

村级自治组织公共管理、公共服务的权力通常被冠以“小微权力”之名。但权力的本质是一种支配力，“小微权力”的作用机制与其他权力一样，只会在有限制的地方才会停止。现代国家法治建设的实践表明，对权力的监督途径和方式虽然多种多样，但从环节上而言，无外乎事前、事中、事后三阶段，即事前从权力来源上设限，事中依靠权力行使的程序对其施加控制，事后则通过考评与奖惩对权力行使者实施监督。事前阶段，Y乡实施责任清单、问题清单和履职清单“三张清单”制度，厘清职权职责，为广大村干部明“底线”、划“红线”，规范村级小微权力运行[12]。事中环节，Y乡对村“两委”会、村民代表会议等六类村级会议推行备案审查制度，确保所有决策合纪合法合规，涉及集体财务支出的事项，要求村两委班子成员一一核对、签字才能付款，并及时将账目向村民公开，真正做到“村账笔笔清，村事人人议，村务人人明”。事后阶段，Y乡实施党员干部道德诚信引领工程，将党员义务履行、纪律规矩遵守、固定活动日考勤、联系户走访、参与志愿服务等纳入加扣分事项，每年评估一次，评估结果作为党员干部评先评优、奖励惩处、社会救助和银行信贷的重要依据[13]。同时探索实施村干部履诺考评机制，将换届选举“三项承诺”细化为每年的承诺事项和每半年履诺进度的考评，并与经济报酬、退出机制以及换届人选资格等直接挂钩。Y乡S村每年都会进行村干部履诺“考试”，村支书（村主任）对照年初许下的诺言，逐条汇报承诺事项的完成情况，并接受村民代表和党员的现场询问。如此一来，自下而上、自上而下和同级监督的体系趋于完备，村级“小微权力”被置于阳光之下，既发挥了乡贤精英对于村庄治理的积极作用，又避免了其可能的恶，同时还能保证其干事创业的积极性。

五、结语

随着乡村治理格局的演变，乡贤村干部作为乡村人才队伍中的“领头雁”，是村庄精英阶层的核心，是实施乡村振兴的重要驱动者和突破点[14]。乡贤能够为日渐“空心化”的乡村带来振兴亟需的人才、资金、技术、项目、信息、理念和规则等软硬件方面宝贵的资源，乡贤个人的以身作则、带头示范可以在一段时间内影响一批身边的村民。但是，从长远来看，乡贤兴村治村要保持长久的生命力，需要借助基层党组织和村委会等正式渠道，形成体系化、规范化的机制。基层民主则是这套机制的核心。在党的领导下实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督既是乡贤发挥兴村治村作用的根本途径，也是防范乡贤村干部被俘获、异化为“寡头”的最有力的武器。H区Y乡的实践为我们提供了一个研究乡贤兴村治村的典型样本。正所谓一叶知秋，通过这个典型样本，我们或可一览乡贤参与乡村治理的全貌。当然，为避免管中窥豹式的狭隘和坐井观天式的盲目，我们仍须对全省、全国范围内乡贤兴村治村的实践进行更为全面和深入的考察，更为系统和科学的总结。