持续深化高新区管理体制机制改革的政策和路径研究报告

持续深化高新区管理体制机制改革的政策和路径研究报告

 

我国高新技术产业开发区（以下简称“高新区”）自开始成立以来，经过xx余年的快速发展，取得了令人瞩目的成就，为国家经济建设、科技进步和社会发展做出了突出贡献。高新区本身是改革开放的产物，目标就是通过开放创新环境与体制机制改革来构筑适宜创新发展的试验空间和局域场景，最终以点带面推动全国层面的创新发展。2023年x月，中办、国办印发《xx》，为下一步高新区改革发展提供了根本遵循。当前，科技革命和产业变革加速推进，国际间科技竞争更加激烈，高新区必须把握时代特征，顺势而为，以发展新经济、创造新供给为核心，加快探索有利于高质量发展的体制机制，为中国式现代化建设提供有力支撑。

一、全国高新区改革的背景

（一）高新区管理体制机制存在的普遍问题

高新区在技术创新、科技引领中发挥重要作用的同时，也创造出有别于国家传统行政管理体制、符合市场经济发展要求的新体制。随着高新区的快速发展，尤其是当高新区进入发展新常态阶段，其管理体制机制已不能完全适应新时代创新发展要求。综合来看，高新区管理体制普遍存在着一些问题，主要有:一是行政授权不充分，宏观调控欠佳;二是行政体制不顺畅，条块管理纠纷多;三是行政执法不规范，公平竞争缺保障;四是产权制度改革滞后，企业发展缺活力;五是中介服务不健全，体系作用难发挥;六是行政体制趋回归，严重偏离高新区“小政府、大服务”的理念等等。而且，在运行机制方面，突出问题则是各级高新区在其发展过程中普遍存在着功能异化、偏离的现象，包括研发孵化功能弱化、社会事务繁杂、综合改革功能淡化，以及产业开发偏离为地产开发等。

（二）高新区管理体制机制改革面临的形势

1.创新驱动要“强”。习近平总书记指出“实施创新驱动发展战略，最根本的是要增强自主创新能力，最紧迫的是要破除体制机制障碍”。在创新发展的新时代，创新驱动发展成为国家的优先战略，我国科技创新也发生了深刻变革，以xxx、xx、xx、xx等国家高新区为代表的高新区群体，成为实施创新驱动发展战略、引领高质量发展的关键载体。日益增强的科技自立自强需求和高新区群体定位，都迫切需要高新区加快管理体制机制改革，尽快从“跟随”向“引领”转变，从“模仿”向“原创”转变。

2.技术变革要“快”。新时代，创新周期不断缩短，创新频率大大提高，创新创业从“爆炸式”向升级版迈进，同时，随着全球经济变化以及5G、人工智能、大数据、云计算等信息技术的快速发展，高新区的发展思路、理念、目标也将随之发生重大变化。为了加快高新技术产业发展，必须对现有体制机制进行及时调整，构建契合新时代的发展机制，为新产业、新经济发展提供动力和支撑。

3.经济发展要“优”。中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和国家发展的战略目标。随着高新区原有体制机制的缺点正在逐渐显现，部分高新区已出现发展后劲不足、质量不优等问题，亟须摒弃传统观念，秉持注重能力提升、服务提质、科技创新的新发展思路。

4.要素保障要“专”。30余年来，高新区在经济体量、规模数量和人口存量上剧增，使得服务管理压力陡增，相对的政策工具却越来越少，基本上都存在人、财、政策等投入不足的问题，这要求不断提高保障能力和水平。同时要求高新区必须要保持战略定力，直面问题，刀刃向内深化改革，持续优化管理体制机制，主动重构组织和政策体系，特别是要持续提升专业化服务管理能力，积极任用熟悉科技界、产业界的专业干部。

5.产城融合要“好”。当前，多数高新区已经从单一的产业功能区转向产城融合发展，这要求园区在增强社会治理能力的同时，要保持原有的科技和产业治理能力，实现“两手都要抓，两手都要硬”。同时，还要有足够的开放性，既与当地政府统筹协调发展，充分利用和调动当地社会配套和服务，又要与各种社会主体融合，建立能够与社会治理相配套的市场化操作模式。

二、近年来高新区管理体制机制改革的概况

20xx年x月xx日，国务院印发《xx》(xx号)，倡导继续坚持“发展高科技、实现产业化”方向，以深化体制机制改革和营造良好创新创业生态为抓手。20xx年也因此成为全国各级高新区体制机制改革的重要一年，全国各省市集中出台了一系列改革政策和举措。简要梳理如下：

早在20xx年，xx省政府率先印发《xx》（xx），为高新区管理体制机制改革指明了方向。对于市场化程度高、经济发展水平较好的高新区，比如，xx、xx、xx、xx等珠三角高新区，逐渐淡化管理机构的行政色彩，精简机构、下放权力，适时探索施行混合所有制或企业化、市场化的管理模式，最大限度地提升园区运行管理效率。对于市场化程度、经济发展水平一般或还处于发展初期的高新区，比如，xx北高新区，政府给予充分授权，更优地统筹配置市级资源推进园区开发建设、产业发展。

20xx年x月，xx省政府印发《xx》，提出x个方面共xx项具体任务，通过省政府放权或所在地政府授权，深化“放管服”改革，依法依规赋予开发区省市级相关管理审批权限。

20xx年起，xx省政府先后出台《xx》（xx）《湖xx》（xx号）《xx》（xx号），从清理规范和有机整合开发区管理机构着眼，把开发区管理体制机制改革创新作为重要内容，加快建立更加精简高效的管理体制、更加灵活实用的开发运营机制、更加激励干事创业的干部人事制度、更加系统集成的政策支持体系，并提出优化机构职能、开展亩均效益评价等xx个方面具体举措。

各省市加快统筹推进园区改革的同时，部分国家高新区也大胆探索、先行先试。比如，xx村国家自主创新示范区作为我国第一个国家级高新技术产业开发区，第一个国家自主创新示范区，率先实现管委会与xx市科委的合署办公，通过采取“双重领导、以区（县）为主”的管理体制及“一区十六园”的发展布局，使其更加科学、灵活地服务协调于各园区机构和企业，促进自身的快速高质量发展，奠定“中国硅谷”的地位。

又如，xx国家高新区持续深化“去行政化”改革，积极剥除园区管理机构开发运营职能，将园区建设、招商、运营、服务等事项通过企业化运营、政府购买服务、委托外包等方式交由市场承担。同时，稳妥剥除公共服务、民生保障等社会事务管理职能。持续强化“人事薪酬”制度改革，初步实现人事管理由“身份管理”向“岗位管理”转变。持续巩固“一区多园”改革成果，探索实行“开发区+功能园区”管理模式。

三、xx高新区管理体制机制改革的举措及成效

xx高新区是xx州委、州政府直接建设管理的省级高新区，初创于20xx年x月。20xx年x月经湖南省人民政府批准认定为省级高新技术产业开发区。目前，xx高新区规划控制面积xxxx.xx公顷，托管x个街道（xx街道）。近年来，该区全力推进新型城市化和新型工业化，初步形成以大健康为主导，新材料和电子信息为特色，现代服务为配套的“一主两特一配套”现代产业体系。由于该区既存在高新区管理体制机制的普遍问题，又受改革形势所迫，也为落实上级工作部署，该区体制机制改革势在必行。xxxx年、xxxx年，该区在xx州委、州政府领导下，加强管理体制机制研究，统筹推进相关改革。xxxx年xx月，州区联合考察组先后到常德经开区、娄底经开区、长沙高新区等就开发区机构改革、运行体制、绩效考核等进行了全面深入的考察学习。xxxx年xx月，xx州委、州政府专题研究该区体制机制改革，并随后印发《关于推动xx高新技术产业开发区体制机制改革创新促进高质量发展的实施意见》。2023年x月，该区完成大部制改革。体制机制灵活、管理架构科学、服务规范高效的管理运行新机制初现，为加快创新驱动、实现高质量发展提供了强有力的体制机制保障。

（一）具有更大自主权限，实行各项计划单列

该区在聚焦主责主业、推动高质量发展上拥有灵活的激励权限。针对产业发展、项目建设、征地拆迁等重点难点工作，该区制定出台招商引资“第一人”、重大项目推进、征地拆迁清零等特殊贡献奖励政策。出台《xx高新区工作条例》，开展相对集中行政执法改革，在国土空间规划范围内行使相关行政执法、征拆权限。单列国土空间规划、民生保障等，加快调规扩区，确保高新区国土空间总体规划城镇开发边界面积达到xx平方公里以上，继续实行用地、林地直报模式。对州本级和上级安排的州经济社会发展、创新创业、民生保障、城市维护建设资金等，州直相关部门直接切块或协调按比例安排到该区。

（二）优化行政管理体制，实行差异化绩效考核

继续将该区作为单列的县级区，采取州直管行政区模式，对政治、经济视同县市对待，对社会事务、绩效考核等实行差异化管理。按照xx州国土空间总体规划和产业发展规划要求及相关权限，将xx酒产业园调整到该区，由该区管委会负责制定新一轮国土空间规划范围内的发展规划、产业布局、产业政策、项目准入标准等，并组织实施与管理。对照“五好”园区建设标准和园区高质量发展要求，建立健全以经济规模、指标增速、财政收入、园区排位、发展质量等经济建设指标为主的绩效考核评价体系，采取单列考核、区间评价、独立定等、合并通报考核模式进行管理。高新区在20xx年全省营商环境评价xxx个省级园区中排名第四，首次获得“五好”园区建设省政府真抓实干督查激励表彰。

（三）实行精准高效管理，推进行政审批改革

成立由州委、州政府直接领导的该区高质量发展协调领导小组，且州委常委会每年专题听取和研究工作x-x次。根据与该区经济社会发展关联性，建立健全会议、督查督办与社会事务管理权限一致的清单管理机制，全面压缩相关会议和督查督办任务。xx片区xx州科技企业孵化器成功创建国家级科技企业孵化器。州直部门配合解决放权赋权、承接、审批直报等实际问题。深化投资项目审批全流程改革，推行容缺审批、告知承诺制等管理方式。深入推进“一件事一次办”“一枚印章管审批”“项目生命周期帮代办”和工程建设项目审批制度改革，项目在立项用地规划许可阶段、工程建设许可阶段、施工许可阶段等环节全面推行并联审批，实施工程建设项目联合审图和联合验收。

（四）推行“大部制”模式，深化人事薪酬改革

实行大部门制，推行“管委会+部门+工作组”扁平化运行模式。改革后，管委会按x部门x中心x街道x大队x群团的架构运行，相比改革前，内设机构减少xx%，科级干部人数减少xx%。各单位职责进行梳理、整合，如经济合作局基本承接原商务局职责，增加外事侨务等事项；街道适当增加部分社会事务，相应工作接受公共服务管理局协调指导。建立健全与发展相适应的选人用人管理制度，实行编制分类管理、人员统筹使用，探索实施雇员制，加快高层次、专业人才引进。建立健全内部绩效考评奖励分配体系，推行以岗定薪、按绩取酬。

（五）明晰社会事务管理体制，加强国有公司建设

该区按照“保留一批、下沉一批、剥离一批”原则，全面优化社会事务管理体制。将民政、社会保障、社会救助、民族宗教、退役军人事务、文化教育、卫生健康等社会事务下沉至吉凤街道办事处，实行在综合管理上由高新区领导、考核，在业务指导上以吉首市为主的管理模式。加快吉投集团改革转型，配齐配强集团领导班子，努力形成在党的领导下，董事会、监事会等治理机构完备的结构体系。加快全力创建xA企业信用评级，鼓励多渠道招引现代化国企人才，创新实施机关事业单位干部到国有公司交流任职和挂职制度。

四、持续深化高新区改革的路径和建议

（一）充分赋权和大力投入，促进高新区管理重心下移

加快省市级机构对xx高新区简政放权的进程，可以为内部行政管理体制机制改革创造有利的外部条件。高新区所在的地方政府应积极探索行政权力下放的先行先试，适当提升高新区的行政级别，保障高新区在更大范围、更高层级上具有与经济社会发展地位相适应的身份和位置。要逐步建立健全高新区与省级有关部门“直通车”、授权事项清单制度，赋予高新区相应的省级经济管理权限。各级政府应充分认识高新区的重要价值和意义，履行高新区建设主体责任，尽快出台完善《高新区管理条例》等法规和实施细则，要不断聚集各类创新要素，从政策措施、发展空间、财政金融等各方面给予强有力的支持，加强高新区公共配套、基础设施等保障。高新区要发挥改革创新、精简高效等优势,进一步厘清职能职责和市场的关系，用市场化竞争机制提高行政效率、降低行政成本，让更多社会力量参与到公共服务中来，构建“小政府、大服务”的服务管理体系。

（二）突出科技创新，构建职能配置新体系

高新区需从土地开发和区域扩张，聚焦到高新技术的创新和推广应用上来，高新区管委会应做好以创新为导向的顶层设计，针对存在的问题，加快推进科技体制改革的步伐，进一步优化编制结构，突出科技创新职能及其组织架构，如设置科学技术局、创新创业服务中心等专门的部门或机构，为高新技术发展提供动力。积极学习借鉴先进高新区经验，如郑州国家高新区推动的职务科技成果权属混合所有制改革。同时，转移管理和服务的重心，适当引入企业化管理或外包服务等,承接公共服务和社会事务管理职能，减轻高新区社会事务管理量，集中精力，持续有效推进各项科技创新工作和任务落实，逐渐形成能够契合产学研融合发展、产城融合发展的科技创新管理体制和政策环境。

（三）坚持专业化运营，推进人事和薪酬制度改革

聚焦高质量发展目标，创新园区运营管理模式，坚持以专业化运营为导向重建组织架构，既注重从机构数量上“瘦身”，更注重在运行质量上“塑身”，通过专业化运营着力构建最接近市场需求和最有效率的管理体制。而且吸引产业界、科技界、投资界、高端智库等专业主体共同参与园区建设和治理，营造专业理性、包容审慎的发展环境。应持续推进人事制度改革，首先要着力打破编制内外身份界限，推行全员聘任制，建立全员聘任、能上能下、能进能出的干部人事制度。其次要建立科学的人才评价机制，建立专业技术岗位和综合管理岗位的分类，实行分类评价、人职匹配。再次是要制定有效的人才激励制度，突出能力和绩效导向，形成有效激励，发挥人才积极性。最后要建立公平的人才晋升制度，提供多样化的晋升通道，实现量才而用，激发人才创造性。

（四）运用现代技术，提升现代化治理能力

进一步完善政务服务体系，推进“最多跑一次”“一次不跑”“全程网办”。破除地区和部门的数据壁垒，推动跨区域营商环境共建、智慧网络共享、审批结果互认、服务领域交互，确保“一站式”办理。要积极拓展数字技术在园区建设、产业发展、招商引资、科技创新和社会治理等方面的应用，提升服务的自动化和智能化水平，推动跨单位、跨部门、跨层级、跨区域数据共享、资源配置和业务协同，实现管理精细化、服务专业化和发展智能化。同时，依托AI、大数据技术进一步完善产业高质量发展生态,争做智慧政府以及智能治理的先行区和示范区，并探索按照国际规范建立国际化经营管理体制，不断促进新时代高新区治理体系和治理能力现代化。