关于某县农村土地承包第二轮承包到期后再延包三十年试点情况的调研报告
关于某县农村土地承包第二轮承包到期后再延包三十年试点情况的调研报告
解决好承包地调整问题是落实“第二轮土地承包到期后再延长三十年”工作的关键。X县作为我省首批获得中央农办、农业农村部批准进行“第二轮土地承包到期后再延长三十年”的试点县，从2022年X镇整镇试点到2023年整县试点，在这方面做了大量尝试，取得了一些行之有效且可推广的经验。
一、基本情况
X是X历史文化名城、“中国酥梨之乡”，总面积1584平方公里，为X市面积第二大县，X省产粮第一大县。耕地面积156万亩，其中，机动地面积约10万亩。目前完成农村土地承包经营确权登记145.6万亩，完成比例99％。总人口76.18万，辖17个镇（街道）、275个行政村、2466个村民小组。2022年，X县实现生产总值251.03亿元，其中，第一产业增加值49.90亿元，第二产业增加值103.87亿元，第三产业增加值97.26亿元。
二、试点情况
（一）2022年X镇整镇试点情况
全省2022年第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作会议召开后，县委、县政府严格落实中央农办、农业农村部《关于2022年第二轮土地承包到期后再延长30年先行试点方案的批复》要求，成立县委书记、县长任组长的X县土地延包工作领导小组，进一步强化工作指导，安排专项资金，统筹协调落实，按照“十步”工作法有序推进延包试点工作。具体做法：
1.健全机构，加强领导。按照“县主导、镇组织、村管理、组实施”的思路，建立健全第二轮土地承包到期后再延长30年先行试点工作的县、镇、村、组四级工作机构，县、镇级由党委、政府的主要领导任组长，村级由党支部书记任组长。本着“尊重民意、村民自治”的原则，讨论通过组级第二轮土地承包到期后再延长30年试点土地延包工作小组选举办法，按每组5－－9人的配置，在115个村民小组确定810名群众代表充实工作力量，夯实土地延包工作基础。
2.宣传动员，开展培训。先后10余次深入X镇开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作政策宣传活动，向试点镇机关干部、村党支部重点解读中省关于土地延包的主要政策及相关要求，面对面解答镇村干部提出的疑问，继续提倡“增人不增地、减人不减地”，不将承包地打乱重分，实现了土地延包政策清、方向明、步伐实，确保试点工作封闭运行、有序推进、顺利完成。2022年6月13日，在X镇政府召开第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作誓师大会，印发了《第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作法律政策文件汇编》，印制公告并张贴至所有村务公开栏。
3.清单管理，夯实责任。主动联系第三方评估机构西安交通大学课题组，指导制定《X镇2022年第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作任务清单》，确定15项试点工作内容，排出“路线图”“时间表”“责任书”，形成制度规范，确保时序进度与工作质量“双统一”。采取“三上三下”的办法，由试点镇各村根据草案模板，充分征求群众意见建议，拟定本组延包工作方案草案，报村两委会讨论审核。通过后，报镇延包工作领导小组审核。批准后，将草案入户签字征求意见，达到三分之二以上成员同意后，形成各村实施方案。各村按照确定的实施方案，对分配土地的人口及承包面积，已全部完成登记簿的签字确认。
4.立足实际，制定延包方案。对标需要探索解决的八项问题，逐项给出解决方案。一是直接延包。对于人地矛盾较小的村组，经村民代表会议三分之二以上同意，可不做任何调整，直接按照二轮承包现状进行延包。已颁发的土地承包确权证书，在新的承包期继续有效且不变不换，证书记载的承包期限在管理系统内同意变更。二是土地整理。对集体预留，复垦新增等集体土地被农户无偿占用、以及对家庭成员对农村土地承包整户消亡的，由村股份经济合作社全部依法收回另行发包。收回的承包地由村股份经济合作社统一经营，经营收益用于“人地矛盾突出户”利益补偿，在壮大村集体经济实力的同时，缓解人地矛盾。三是依法调整。对少数存在承包地因自然灾害毁损等特殊情况且群众普遍要求调地的情况，可按照大稳定、小调整的原农民集体民主协商，经村民代表会议三分之二以上村民同意，并报镇政府和县农业农村局等行政主管部门批准，在个别农户间作适当调整，但要依法依规从严掌握。四是建立土地承包权依法自愿有偿转让机制。在农户自愿提出申请的前提下，经户内全体家庭成员同意，放弃该户全部承包经营权。对放弃全部承包经营权的农户给予相应补偿。对举家进城落户农村居民自愿退出的承包地，签订退出合同，同时给予3年过渡期，过渡期内根据地力等级，每亩每年给予500－800元承包地补助。过渡期满，依据实际交回（收回）土地面积，按照收回当年土地流转的市场价×15年为标准予以补偿。五是探索人力物力保障路径及节约路径。以村民小组为单位按每10－15户选举产生一名延包工作小组成员，在全镇115个村民小组共选举出810名村集体经济组织成员代表投入工作。在县财政拨付专项工作经费60万元保障的基础上，动员发挥全镇在村退伍军人、星级文明户和退休人员等作用，为16个村聘用32名大学生暑期在村实习参与延包试点工作，解决村级人力紧缺问题。六是有序探索承包地细碎化问题。在群众对“互换并块”大方案达成一致的前提下，利用土地确权数据，按照农户公示顺序，采取“抽签摸号”的办法，由各户代表摸出自家承包地的顺序编号，实现“一户一块地”。目前，以“互换（转包）”形式在保南洼村二、三、五组完成“一户一田”试点。七是做好土地经营权流转与延包的有效衔接。引导各种植大户、家庭农场、农民专业合作社等新型经营主体按程序签订规范流转合同，在二轮承包期内进行土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营，发展农业适度规模经营。同时，县农经站按照程序对土地流转合同签订进行审查、备案，对合同的合同主体、合同条款、文字、合法性等进行审查。二轮土地承包和流转期满，农户取得新的承包权经营后，同等条件下，流入方享有优先权。八是建立土地承包管理信息化机制。X镇政府与中国建设银行股份有限公司X县支行签订了农村产权交易业务合作框架协议（试点方案），由银行负责为X镇所辖范围内农村产权交易市场和农村产权交易行为的网上统一监管提供技术支持，并为X及产权交易市场用户提供账户管理、资金结算、交易监管、信息反馈等综合金融服务。
2022年年底，试点的X镇的16个行政村、115个村民小组全部完成承包土地的人口、地块、面积的确认工作，全部完成延包合同签订和权证变更。
（二）2022年整县试点情况
今年，X县作为省内唯一整县推进试点县，已先后完成了县镇村三级组织领导机构和组级延包工作小组组建、试点方案制定、宣传教育培训等任务，目前全县剩余15个镇（街道）253个村步调统一、同步推进。按照“保持土地承包关系稳定并长久不变”的要求，对于人地矛盾较小的村组，按程序表决同意后，根据目前现状进行直接延包；对于存在“人地矛盾突出户”的村组，落实“四议两公开”程序，采取“补利不补地”“优惠承包”“优先承包”等办法，由所在行政村制定具体措施。
三、试点经验
（一）领导高度重视是依法完善农村土地二轮延包工作的关键。X县委县政府多次召开专题会议研究依法完善农村土地二轮延包问题，主要领导亲临试点现场指导工作，主管领导多次到试点镇村研究试点工作。领导的重视确保了试点工作顺利推进。
（二）充分的准备是依法完善农村土地二轮延包工作的保证。在试点工作前，县农业农村局对全县土地延包情况进行了调查梳理了工作中存在的问题。初步拟定了《依法完善农村土地二轮延包试点工作方案》。印制了试点镇所需的各种表格、合同达多种，印制了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地承包法》《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》以及省委、省政府文件等宣传资料，对工作队员、村承包合同小组人员进行了层层培训。
（三）镇村“两委”班子及群众的支持是依法完善农村土地二轮延包工作的基础。X镇镇情比较复杂，问题都带有普遍性，研究好了这个镇及16个村的依法完善农村土地二轮延包工作，能指导面上全面展开依法完善农村土地二轮延包工作。各村通过调结构，村级经济、农民家庭承包经营、土地流转都有了长足的发展，社会稳定，群众都迫切需要用一种形式把这种好的发展势头保护下来。
（四）专班扎实的工作是依法完善农村土地二轮延包工作前提。派驻试点镇的工作队是从各部门抽调来的，年终了，各人的手头工作都比较多，都服从了大局，克服天气的寒冷，战胜了诸多困难，兢兢业业地工作，保证了试点工作的进行。
（五）依法依规按政策办事、按程序办事和依靠群众智慧想办法办事是依法完善农村土地二轮延包试点工作的法宝。在依法完善农村土地二轮延包试点工作中，始终坚持政策不走样，按规定的程序办事不减环节，同时发动群众，用群众的智慧解决实际工作中的困难和问题，是我们战胜困难的法宝。如保南村，解决村组的土地细碎化遗留问题，通过群众讨论，一致意见，实现“小田变大田”，达到承包者满意，群众满意。
（六）部门配合是依法完善农村土地二轮延包工作的合力。在试点工作过程中，县农经站负责业务指导，县国土资源局、县司法局派人参加试点工作，就农业承包合同上涉及到的内容进行业务指导，县档案局指导村级依法完善农村土地二轮延包的档案整理工作，县公安局积极为迁入农户办理户口，县法院积极参与各种土地纠纷的调处，协助配合依法完善农村土地二轮延包工作，为顺利完成延包工作形成了合力源泉。
四、存在问题
（一）少数干部群众重视不够。部分同志对“大稳定，小调整”的思想认识不统一。试点中农民参与不足。从试点情况看，虽然全镇全县进行了政策宣传和舆论动员，利益关系都已明确，但部分试点村农民参与积极性不高。此外，一些外出务工人员不愿或无法及时配合，也增加了试点推进难度。
（二）人手和资金保障存在压力。仅X镇整镇试点工作就涉及十多个部门和所有村，工作量大，需要各部门协同配合，保障人员投入，经费投入上达到60万元。今年全县整县试点投入将更大，财政压力很大。
（三）基础资料存在较多缺陷。全县所有镇办或多或少存在二轮承包原始档案不全，合同面积不实等问题，对试点工作造成不小影响。过去的确权登记颁证也有些问题，如地块四至表述不符合人们习惯，面积与原承包合同不同，测量过程标准不一致等。
（四）解决土地撂荒问题缺乏依据。据X镇部分村反映，因为部分农民常年外出务工，土地流转率极低，导致承包地弃耕抛荒现象较常见。加上部分农户错误认为拿到土地承包经营权后土地就属于个人所有了，村集体管理承包地阻力大、办法少，在解决抛荒问题上缺乏法律依据和手段，以至出现“农地非农化，非粮化有人管，土地抛荒却没人管、没法管”的局面。
（五）其他具体问题。既有二轮承包以来的历史遗留问题，如地块细碎、二轮承包时因各种原因放弃承包地、承包面积与实测面积不符；也有延包试点中出现的新问题，如整体消亡户怎么认定，非集体成员户承包地怎么处置，被征地农户和因自然灾害毁损农户的承包地如何处置，进城农户有地和新增人口无地如何处置，进城农户土地承包权有偿退出、公职人员的延包资格、五保户亲属继承承包地、尚未进行土地性质变更的承包地确权等，需要试点中在法律法规政策框架下找出解决路径和办法。
五、深化试点的建议
2023年我市除X县全县试点农村土地二轮延包工作外，还有X市X镇、X县X镇和X区X镇展开此项工作试点，2029年全市所有县市区农村土地二轮承包将相继到期，对此各级党委和政府必须高瞻远瞩、未雨绸缪，提前谋划好农村土地二轮延包工作，特提以下建议：
（一）及早谋划及早部署。眼下农村土地二轮承包工作形势逼人，时不我待。虽然二轮承包到期还有一段时间，离2029年全市乃至全省大面积到期还有五六年，但从土地承包衔接、稳定民心和规模经营大户的角度，各级党委和政府必须及早谋划和及早部署，不能等承包期快到期再来，更不能出现“空窗期”。对现有土地经营权剩余流转期多数不到6年的时间，尽早开展延包工作，安排第二轮和第三轮衔接，可使农民流出土地更安心，规模经营主体流入土地更放心，进一步促进土地经营权向新型农业经营主体流转。要充分利用好短暂窗口期，强化组织领导，加大人力和资金投入，积极扩大试点。具体工作中，合同签订日起可为当前的时间点，合同生效日起可规定为第二轮承包到期的时间，做到无缝对接。
（二）积极稳妥地推进试点。摸清可能遇到的问题，探索有效解决办法。在延包试点中，要坚守政策底线，确保改革正确方向。把维护农民合法权益作为出发点和落脚点，确保农民权益不受侵害。要落实好中央文件精神，坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，也不能以小调整之名搞大调整，确保绝大部分农户原有承包地继续保持稳定。对二轮承包依赖的历史性遗留问题以及延包中遇到的新问题，要鼓励基层积极探索，在法律法规政策框架下找出妥善的解决办法，决不能回避矛盾。积极开展土地抛荒整治试点，建议省级人大尽快启动相关法规修订，开展遏制抛荒立法。基层可将“对长期弃耕抛荒的，发包方可依法采取措施防止和纠正弃耕抛荒行为”等措施，写进新一轮土地承包合同。
（三）总结试点经验。要及时总结各地先进做法和试点经验，提炼出代表性强，政策处置到位的延包典型案件，归纳出一套公平公正、科学合理的延包对象处置方案，形成一个“可借鉴、可复制、可推广、可操作”的延包程序，为全面开展工作做好准备。要在充分尊重农民意愿的前提下，探索建立农村老年人、五保户、进城农民等农户承包地有偿退出机制，明确退出的基本程序、补偿标准、推出土地利用管理，形成多样化退出补偿方式，满足不同农户需求。
（四）完善合同管理机制。按照数据信息化、资料可视化、管理动态化、服务网格化的要求，建立土地承包经营权确权颁证数据库和土地承包经营权登记业务信息系统，完善承包合同日常管理机制和办法，直观展现承包地快信息、承包户内信息、种植类型及土地流转等基础信息，及时更换承包地互换、权属人变更等信息，市县日常变更常态化管理。
（五）建立健全风险防控机制。各级各部门要根据试点工作方案明确责任，细化任务，确保责任到人。要摸排工作中的风险点，及时掌握和反映新情况新问题，及时提出处理意见，重大问题及时请示报告。建立风险点专项汇报机制，及时进行风险预判，将舆情危机化解在萌芽状态，确保不出现群体性上访事件，切实维护社会稳定。