关于经开区全面推行工业用地标准地改革的调研报告
关于经开区全面推行工业用地“标准地”改革的调研报告
近年来，经济技术开发区深入贯彻落实国务院办公厅《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的意见》（国办发〔2020〕24号）精神和省委、省政府、市委、市政府关于进一步优化营商环境的工作部署，学习借鉴江浙先进经验做法，强化“要素跟着项目走”保障机制，提高土地资源配置效率，发挥要素集成效应，探索实施按标出让制度，走出一条净地出让、审批快速、服务集成、保障有力的项目落地快车道，为全省“标准地”改革，推广提供了可学可鉴、可触可及的典型示范。
一、改革成效
（一）基础设施先行，项目建设有保障。近年来，经济技术开发区抢抓“一带一路”倡议机遇，大抓园区基础配套建设，实施道路、蒸汽、供热、供水等项目58项。具体建设内容包括：建设市政道路约53公里；新增换热站5座，延伸供热、供汽管线12.9公里；敷设给水管线60公里，扩建排水管线28公里；实施污水处理厂扩容改造，促进园区污水日处理能力涨幅超过200％，新增中水回用管线8公里；优化搬迁输电线路约9.6公里，扩充可建设用地2199亩；陆续建成标准化厂房一期、二期、三期工程，累计完成建筑面积约162729㎡，为园区中高端制造项目落地提供沃土；启动建设综合管廊工程（主要敷设蒸汽，氮气，氢气，氧气，硫酸，盐酸，双氧水，液碱，硫酸镍，硫酸钴等管线），总长度5.45km，实现了项目建设保障由“五通一平”（通水、通电、通路、通气、通讯、土地平整）到“七通一平”（通水、通电、通路、通讯、通暖、通汽、排水、平整土地）的跨越。
（二）区域评估指导，审批环节更明确。经开区通过开展稳评、水土保持、压覆重要矿产资源等7项区域评估，明确评估范围内社会稳定风险评估、水土保持评估以及部分节能评价不再单独编制项目评价报告，达到了减轻企业负担、节约社会资源、加快项目落地的效果。具体区域评估成果有：一是通过稳评、灾评，认定经开区全区域社会风险级别（均处于低风险）及地质灾害级别（一级）。二是通过水土保持评价，确定园区综合水土流失防治责任目标（水土流失治理度80％，土壤流失控制比0.8，渣土防护率达88％，林草植被恢复率90％，林草覆盖率5％）。三是通过节能评估，形成节能承诺备案管理负面清单（包含六大高耗能行业项目，能耗高于1.157吨标煤／万元项目，新增综合能源消费量大于5000吨标煤项目及国家政策要求和企业自愿要求报告编审制的项目）。四是经水资源论证，提出入驻经开区企业水耗管控及中水资源化建议。五是通过压覆重要矿产资源评估，明确经开区所辖范围存在部分重叠矿业权（矿产地）2处、探矿权1处，确定矿权与探矿权分别采用“不可压覆”和“不做压覆处理”的措施。六是经规划环评分析，提出大气、水资源、水环境、地下水、土壤、固体废物等环境影响缓解对策和措施，提供碳排放、园区监测监控、以及环境准入清单指导意见。
（三）标准指标约束，需求牵引更精准。改革初期，经开区搭建“标准地”出让指标框架，明确指标按照产业、能耗、环境、安全、规划以及园区保障供给六大类别编制，制定亩均税收、固定资产投资、单位能耗增加值、容积率等23项二级指标（其中：产业类指标2项，能耗类指标3项，环境类指标4项，安全类指标3项，规划类指标5项，保障供给类指标6项），实施动态管理扩增能耗及环保二级指标6项（涉及耗水、二氧化碳及二氧化硫排放控制），土地出让公示中采用3＋X、5＋X分类定标模式（3、5为已明确的基本指标，包括投资强度、亩均税收、能耗、容积率、建筑密度；*为动态调整指标，主要针对部分重点监控产业，强化能耗、环保指标约束），实现了土地供给、部门要求及园区招引意向深度融合，达到了从源头上剔除低效、高耗、低附加值项目的目的。
（四）简审免审并举，开工建设更快速。园区转变审批方式，明确用地规划、开工建设、竣工验收等审批时间节点，实现由“先批后建、串联办理、事前审批”向“先建后验、并联办理、事后监管”的转变。一是打通项目免审通道，启动免审事项8类，其中由批转验事项3类（包含丁戊类建筑消防设计审查、雷电防护装置设计审核、净空复核），承诺免审事项5类（包含基础设施报装、燃气报装、供电报装、防空地下室建设、生产建设项目水土保持自主验收）。二是健全项目简审机制，梳理简审事项4类，其中编审转备案2类（生产建设项目水土保持审批、社会稳定性风险评估），清单管理类2类（负面清单以外简审，涉及项目节能审查及环境影响评价）。三是搭建快审桥梁，推出技术方案快审模式4类，包括一般性技术审查免审告知承诺制、安全性技术审查初审告知承诺制、施工图审查先审告知承诺制、模拟联审承诺制，技术方案编审模式的革新，推动编审时长压缩超过55％（原来项目规划方案编审时长45个工作日，现在项目规划方案编审控制在20个工作日）。四是尝试审批集成，整合不同行业部门审批权限1项，将水务部门水土保持审核业务嫁接至经开区自然资源局日常审批工作中，既解决了经开区没有单独设立的水利监管部门的难题，也为企业水保审核、监管提供了便利。五是践行带标出让，截至目前，累计打造标准地36宗，出让“标准地”31宗（面积约2600.16亩），确保31个项目实现拿地开工无缝衔接。
（五）服务前置集成，企业投资更舒心。经开区聚焦打造营商服务“金名片”，大力推行政务服务“一站式办理、协同化服务、并联式审批、点对点跟进”的运行机制。一是打造“一站式”服务专区，提供前期辅导、容缺受理、代办帮办、一网通办、地形测绘、施工图审查、延时预约等7项窗口服务，助力项目建设降成本、提效率，让企业感受到实实在在的便利。二是营造协同化服务环境，开辟工商登记、税收征缴、金融保险业务窗口，推动社会服务融合互补。三是助力并联式审批，夯实入区会议、方案评审联审基础，积极引导1037项行政审批事项进园区（其中经开区管委会承担271项，其他766项授权行政事项均由市直部门派驻经开区机构承担），初步实现项目入园“联合诊脉”标准化。四是实行点对点跟进，园区坚持“无处不在、无事不扰、有事办到”的原则，全园区推行一项一专员、一企一包联制的制度，为企业提供全天候、全过程、全生命周期服务。
（六）信用分级管理，履约践诺更主动。改革期间，经开区依托省“一网通办”平台，实现信用信息云端实时共享，确保信用监管融入项目审批、建设、验收等全过程各阶段，形成园区信用分级管理，企业履约践诺更积极的格局。一是将信用承诺纳入简审、免审范畴，梳理适用信用承诺审批事项25项，整合形成信用承诺白名单供企业自主选择。二是按信用等级确定建设监管力度，优等次（80＜信用分值≤100）采取包容审慎监管方式，减少检查频次；良等次（70＜信用分值≤80）在日常监管中，对于符合条件的，适当减少检查频次；中等次（55＜信用分值≤70）按正常比例和频次检查；差等次（0＜信用分值≤55）作为重点监管对象，适当提高检查比例和频次，必要时进行约谈，依法依规实行严管和惩戒。三是将信用考评融入验收激励环节，“标准地”项目指标复核作为企业履约践诺、信用积分增减的依据，直接影响企业生产建设中政策、融资、奖补、资源以及服务的惠及程度。
二、主要做法
（一）着力夯实改革基础，有效聚合资源要素。一是谋定方向有序推进，制定出台《经开区“标准地”改革试点工作实施方案（试行）》《经开区企业投资项目信用承诺制改革1＋9方案》等指导性文件，确定由局部产业板块向园区全覆盖、由新增工业用地向存量用地开发延伸的改革方向，实现“标准地＋承诺制”制度全面覆盖经开区新落地项目，并探索向闲置土地回收再开发项目延伸推广，为推动市企融合一体化高质量发展提供有力支撑。二是健全机构强化保障，建立推进“标准地”改革工作部门联席会议制度，由市发改委、市自然资源局和经开区管委会作为牵头单位统筹推进，其他涉审部门密切配合，各行业部门在政策、项目和业务上给予支持，形成了横向协同、纵向合力的工作格局。三是整合资源突出重点，全面整合经开区政务窗口AB岗、项目专员、土地整治专员等服务，建立“一个项目、一名包抓领导、一个责任单位、一名项目专员（代办员）、一个实施方案、一抓到底”的信用承诺代办、帮办工作机制。四是指标先行服务前置，优先将新增建设用地指标向经开区聚集，整合“标准地”出让指标体系，建立动态调整指标库。
（二）着力转变服务理念，强化企业主体地位。一是提前介入，确认项目。在项目招商阶段提前介入，召开联席会议，就项目产业布局、能耗标准、投资强度、亩均税收、安全环保等涉及准入的事项进行充分论证。论证通过后签订入区投资协议，并对协议主要内容在市级主流媒体、经开区网站等公共平台进行为期一周的公示，期满后启动立项备案、用地预审和选址，再由项目投资单位自愿申请，向经开区提交《经开区“标准地”审批告知承诺书》并公示，将该项目纳入“拿地即开工”审批流程。二是备案秒批，云端辅导。公示期结束，企业通过《省企业投资建设项目“一网通办”审批服务平台》填报备案信息，完成项目备案“秒批秒办”，经发局复核后生成企业信用备案证〔信用情况划分为优（A、A－）、良（B、B－）、中（C＋、C、C－）和差（D、D－）四个等级，用绿、蓝、黄、红四色作为信用备案证底色〕，备案信息将推送至全市各行业部门审批专员，限时辅导需审批事项以及审批方式，真正实现了企业审批咨询“零跑腿”。三是审查服务，惠及优良。经开区通过“双改”推出信用优、良企业专享简审免审服务，包括线上“信用承诺免审事项（信用承诺制改革白名单中事项）、区域评估、‘标准地’”，线下“模拟预审、代办帮办、一般性技术审查免审告知联合承诺（不涉及重大安全要求，技术要点明确或技术标准统一，可及时纠正审批行为的一般性技术审查事项，项目业主与设计方案或技术性报告的中介机构提交设计方案或技术性报告并共同承诺符合相关技术规范，审查部门即可提前办结审查）、安全性技术审查初审告知承诺（涉及施工安全要求高、关系重大民生利益、技术要求复杂的安全性技术审查事项，审查部门对设计方案或技术性报告进行审查并提出修改意见后，项目业主作出限期内按要求修改到位的承诺，审查部门即可提前办结审查）、技术审查先审告知联合承诺制（建设项目桩基工程先审合格，且项目业主依法确定施工总承包单位和监理单位，由建设单位、设计单位同时做出依据桩基设计文件设计上部建筑，且不改变桩基设计等有关质量、安全管理的承诺，即可申请办理项目的施工许可，以保障桩基建设和其他部分图纸设计同时进行）等方式，推动技术审查环节再提速、周期再缩简、批复更灵活，目前园区项目规划及施工许可两个事项审查周期均已控制在30天以内（以往出现的最长审查周期为160天）。四是多措并举、监管集成。项目开工后，由经开区建设局联合相关行业管理部门及参建单位对项目安全、质量、进度及“标准地”控制指标进行全程监督，初步实现了园区监管权责集成化，推动监管向着“专业行业联合、部门处罚统一、整改程序简明”转型，保障监管清单制、重点领域重点监管、“双随机、一公开”监管、审慎监管、云监控和信用分类分级监管等措施的实施。
（三）着力转变政府职能，降低企业综合成本。聚焦降成本、补短板、强效能着力提供“X服务”，全力打造更多更高标准的“熟地”供应给企业，有效确保了企业拿地入园即可入场施工、竣工就能投产。一是聚焦区域评估降成本，通过政府购买服务方式积极开展园区区域性集中评价，包括区域水土保持评估、节能评价、地质灾害危险性评估、水资源论证、环境影响评价、压覆重要矿产资源评估、社会稳定风险评估等7项区域评估事项，目前除规划环评及压覆重要矿产资源外均已批复，实现单个项目评估转为区域评估，成果由政府统一向所有入区项目单位免费提供，进一步为企业节约建设成本。二是聚焦配套服务补短板，严格执行净地出让规定，着力推进规划区“七通一平”全覆盖（包括通市政道路、给排水、电力、通讯、供热、燃气以及场地平整，临时用电、燃气、热力等根据项目用地实际配套），近年来，园区累计入约21.89亿元用于基础设施配套。同时聚焦园区水资源紧缺、原辅料运输不畅等瓶颈问题，全力打造经开区资源、产品内循环系统（包括综合管廊桥架、污水处理厂提升改造、湿地三期、再生水厂等项目），为“双改”项目落地提供生产要素保障。三是聚焦监管服务强效能，通过“双改”将行政部门的精力从“重审批”转移到“强监管”。对经开区内企业用地情况开展土地集约利用专项排查，对照准入时签订的《土地出让合同》和投资建设协议等文件，全面掌握土地利用现状和问题，对未达当初约定要求的用地进行分类梳理，督促投资方在规定时限内完成整改，鼓励其通过追加投资、技术改造、转产升级等方式提升土地利用效率。建立健全土地绩效评价机制，分别在达产阶段（达产评价）、达产后3至5年期间（过程评价）、出让（租赁）年限到期前1年（到期评价）等阶段开展土地利用绩效评估考核，建立评价档案和产业项目动态管理机制，科学运用评价结果对现有企业新增用地、利用存量用地增容、技改等项目实施差别化用地保障政策。
三、改革短板
（一）“并联”的问题。模拟联审改革仍需优化，目前项目联审集中在入区会议环节，但联审内容及参会部门过于局限，具体反映为参会部门未覆盖环保、水务等领域，预审重心多为选址、产业准入，缺少对环保、节水、节能的预审。
（二）“保障”的问题。此次调研显示，经开区已实现项目建设保障“七通一平”，但生产保障仍存在短板，具体表现为：园区供电双电源回路覆盖面不足，项目生产用电配套有留白〔如X科建星盐化工有限公司高盐废水综合利用（高氯酸钠、高氯酸钾）项目缺乏保障生产的供电专线〕。
（三）“通道”的问题。“标准地”审批绿色通道有堵点，园内、外审批承接存在“窄道汇车”的现象，具体表现为项目工程质量安全备案、环保审批监管在园外，对口部门需兼顾所有受理项目，导致园内项目候审、待审情况较普遍。
（四）“上云”的问题。经开区“标准地”传统要素占比大，定标、监管、验收等环节智能化程度低，云端矢量模型、选购超市等供需窗口建设缺失，地块区位、现状不能通过云预览了解。
（五）“增效”的问题。经开区土地集约化利用水平低，“标准地”严控了增量用地的相关指标，但存量项目指标提升动力不足，已影响到园区整体进位提升。存量项目低效、低产问题突出，如X正弦波喷雾热解工艺处理镍冶炼渣项目亩均效益低，金川神雾资源综合利用项目技术不过关建而未投，X鑫德鹏生物科技年产40000吨二氯苯酚项目环境排放已达上限，需要技改提质。
（六）“迁移”的问题。园区没有土地储备、不动产登记等部门，严重制约了“标准地”由新增用地向存量用地乃至土地整治领域推行工作。特别是大量划拨用地、集体土地的历史遗留问题，如园区*食品早期通过划拨获得土地（*），受市场需求减弱影响，一半用地空置未建设，园区缺乏土地储备及不动产登记职能，对上述空置部分剥离收储困难。
四、对策建议
一是深化模拟联审环节，扩大参与联审部门范围，强化项目耗能、排放、环保及安全阈值把控，将项目信息审核、录入以及预审证照生成统一纳入联审会议纪要，通过规范联审会议提升预审文件的认可度。
二是推动园区保障向着“九通一平”迈进，以电力为例，联合国网X供电公司优化现状电网布局，通过改迁、扩容增强预留用地建设生产用电保障，加速园区双电源回路变电站配套，提升园区承载力，增加“标准地”项目抗风险能力。
三是完善园区审批“一站式服务”中心建设，尝试将部分园外行业部门审批迁移至园区（派驻工作人员或集成于现有内设部门），扩大“标准地”审批绿色通道覆盖面，真正落实园区项目审批“不出园”的理念。
四是积极配合省自然资源厅，开发“标准地”云端矢量模型、购超市供需窗口以及云端监管验收系统，确保“标准地”项目投资选地实现“不来即览”，全过程监管动态更新。
五是在《市企业亩产效益综合评价办法（试行）》基础上，完善园区企业评价机制，重点针对亩均税收、固投、能耗、节水、二氧化碳等指标，测评园区所有项目，通过企业分类排序、分级奖惩，促进存量项目提质增效。
六是建议市政府批准成立经开区不动产登记中心和土地储备中心，全面负责园区不动产登记及低效用地土地储备工作，为企业土地分割、资产登记、投融资以及低效用地再开发提供便利，助力“标准地”项目向存量用地再开发覆盖。