关于党建引领乡村治理的调研报告

《中共中央国务院关于实施乡村全面振兴战略的意见》指出：“必须把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代化乡村治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序。”这为新时代乡村治理明确了新方向、新指引。在乡村全面振兴战略背景下，党建引领乡村治理成为推动乡村有效治理、实现乡村全面振兴的有力抓手，在乡村治理中发挥着核心作用。实现党建引领乡村治理，需要充分发挥党建的多元联动作用，才能充分释放党建势能和效能。

一、党建引领乡村治理的多元联动作用分析

乡村治理是一项复杂且涉及面非常广的系统工程。当前农村不同治理要素各自发挥作用，不能形成合力，甚至彼此间相互掣肘，势必会影响乡村治理的成效。所以，乡村治理需要党建引领，发挥党组织的多元联动作用。

（一）上下联通：党建引领与多元主体良性互动。党建引领乡村治理的核心就是积极调动多元治理力量，促进党组织与多元主体的良性互动，进而实现基层党组织与多元主体上下联通、共同治理。党建引领全面工作。基层治理和乡村振兴离不开党的全面引领。乡村治理在党组织的领导下，可起到凝心聚力、指引方向、服务群众的作用。在乡村治理中，发挥党建多元联动作用要加强基层党组织建设，实现组织全面覆盖，这是夯实乡村治理组织基础。同时，基层党组织需要认真履行党建工作的主体责任，扎实以党建工作促进乡村治理，将党组织领导与基层政府主导相结合，充分发挥基层党组织的主体作用和基本职能。多元主体共同参与。一方面，在乡村治理过程中，治理主体不应局限于基层党组织和乡镇政府，社会组织、企业、乡贤能人、村民也应该作为乡村治理的主体，成为参与治理的重要力量。另一方面，基层党组织与农村社会组织、企业、村民之间是一种良性互动、相互影响的关系，而非“凌驾”和控制。“应构建起基层党组织、基层政府、基层群众性自治组织、社会力量之间顺畅有序的互动关系，这是治理能力提升的根本和关键。”这种良性互动关系既促进政府可以通过政策法规自上而下的调控其他治理主体的行为，其他治理主体也可以根据一些制度和机制由下而上地影响政府的决策和行动。

（二）内外联动：内生动力与外在保障双向驱动。在乡村治理中，党建多元联动作用的充分发挥关键在于激活乡村治理的活力和动力，在内生动力与外在保障的双向驱动下构建起主体、机制、资源的内外联动关系。一是激活乡村治理的内生动力。乡村治理的内生动力源于“关键少数”。“实施村党组织带头人整体优化提升行动，配齐配强班子”。基层党组织是乡村治理的核心力量，基层党员干部应充分发挥党员先锋模范作用，通过“基层党组织——基层党支部——基层党员——人民群众”，打造党组织与人民群众联系的纽带，形成示范、联动、聚合效应，激发出基层党建的势能和效能，为乡村治理提供内生动力。二是凝聚集体参与的发展合力。一方面，树立村民自治意识。发挥村民自治作用，引导村民由被治理者向“治理主体”的角色转换，激发村民参与乡村治理的意愿，是乡村治理合力形成的重要前提。另一方面，培育和壮大乡村社会组织和公益组织。通过培育和壮大乡村社会组织和公益组织有利于提升其参与治理的自觉性，增强多元主体力量以形成乡村治理共同体。三是强化外在保障供给。首先，需要实现规范化治理。建立和完善组织体系、治理流程、监督程序、协商机制等一系列的制度规范。其次，需要实现法治化支撑。在乡村治理中，通过厘清责任清单、权力边界，明确治理范围，优化和完善治理的内容和结构，从而推动乡村治理的法治化和现代化。最后，需要加强信息化技术的运用。将信息技术嵌入到乡村治理中，利用“大数据”开展服务、进行决策、创新治理方式，实现多元主体在数据上的互通，信息上的共享以及行动上的协同联动，并及时有效解决治理中的难题，为进一步加强乡村治理和乡村全面振兴提供有效保障。

（三）左右协同：动员参与与资源联享协同共治。党建多元联动作用既能发挥组织动员功能，构建党组织、政府、社会、群众之间的协同化治理关系，也能够吸纳和整合各类资源，提升资源配置效率。实现多元主体的组织化动员与协同。党建多元联动作用的基本功能是提升基层党组织的组织动员力。激活基层党建组织的动员功能，可以调动多元主体主动参与乡村治理的积极性。“党的方针政策需要通过基层党组织传递给农民，让农民清晰了解党中央政策，农民的心声也通过基层党组织反映给党中央。”党员干部参与乡村治理应充分释放其引领示范效能，积极协调多元主体关系，推动对多元主体的组织化动员，引导群众、社会组织、企业等主体协同参与治理。完善各类资源的有效整合与科学配置。党建多元联动作用体现在对各类资源有效整合与科学配置的能力。党建多元联动作用依托基层党组织，在将企业、社会、村民组织连接起来的同时，实现了政治引领、组织动员、村民自治等方面的有效联通。党建引领多元主体有效联动下，增强人力、土地、资本等资源的交换与配置，进而促进资源联享、利益共享，“形成有机团结、多元开放的协同化党建，实现整体系统中组织资源和发展资源的统合，打造‘党员引领、群众参与、社会协同’的良好协作氛围”。

（四）纵横交融：横向协作与纵向贯通立体建构。在乡村治理中，党建多元联动作用能够实现横向协作与纵向贯通的立体建构，在实现多元治理主体、治理组织、治理机制等协作联通的同时，增强乡村治理能力。在横向上，基层党组织将社会组织、企业、农民连接起来。一方面，加强基层党组织与社会组织、企业、村民等之间的合作与互动，提升乡村治理多元主体的自主性。另一方面，以开放多元的思维整合社会力量，密切乡村治理多元主体之间的联结和关系，提升乡村治理多元主体的共识能力和集体行动能力，从而实现解决难题、服务群众、发展乡村、维护秩序的多重目标。在纵向上，“两委”班子与村民实现纵向贯通。其一，高位阶政策执行。党建多元联动将政府部门自上而下传达下来的政策，通过强有力的执行力促使基层重视起来并全面落实；其二，民主式协商治理。定期开展民主协商，通过沟通、交流达成协商共识，拓宽村民反映意见和建议的渠道，并在尊重多元主体利益表达的基础上，构建起乡村协商治理共同体；其三，公开化管理。完善农村各项事务的公开制度，保障村民的知情权、决策权、参与权和监督权，尤其是保障村民为村务工作建言献策的渠道，从而有效实现“两委”班子与村民实现纵向贯通。

二、当前乡村治理中发挥党建多元联动作用面临的问题

乡村治理需要充分发挥党建的引领作用，推动多元治理主体互联互通，最终实现有效、长效和优效治理。但实践过程中，仍然面临诸多问题，影响党建多元联动作用的发挥。

（一）党组织协调联动治理的能力不足。基层党组织协调联动治理能力是评价其乡村治理效能的重要指标。当前，基层党组织的协调联动治理能力尚有欠缺。党组织协调联动治理功能弱化。在乡村治理实践中，农村基层党组织普遍存在过多的行政化或半行政化的治理方式，“乡村社会治理中的组织体系叠加、人员角色叠加、职能责任叠加、利益规则叠加等，产生了多重权力的叠加覆盖、多重权力边界不清和定位不明”。过密的行政化治理导致基层党组织在乡村治理中存在治理角色定位不够清晰，服务群众的意识不强、联动治理“悬浮化”等问题，最终制约基层党组织动员、发展、治理、服务的功能。组织协调多元治理主体的能力不足。随着市场经济的发展，社会结构也随之开放多元，很多乡村社会组织、村民等多元治理主体逐渐参与到乡村治理中来，必然存在不同权力组织间的利益关系交错。然而基层党组织面对新情况、新问题并非一开始便具有较高的组织协调能力，尤其是处理多元治理主体间关系的能力有待提高。统筹整合治理资源的能力欠缺。农村基层党组织具有统筹和调度村庄内部资源的能力和权力，然而基层党组织在推动自身与多元治理主体之间，城乡和区域之间的人员、机构、资源等的协调能力、统筹能力、整合能力较弱，缺乏整体的规划，从而影响乡村治理的效果。

（二）社会参与治理的活跃程度不高。基层党组织作为党在基层的战斗堡垒，其能否有效进行社会动员，是对基层党组织治理能力的现实考验。目前，在基层党组织引领社会参与乡村治理的实践中，仍存在诸多问题：首先，基层党组织战斗保垒作用发挥不足。“乡土社会是‘礼治’社会”。农村社会是一个情感相依、价值共同的集合体。然而某些农村基层党组织由于战斗堡垒作用发挥不足，党群关系有待进一步提升，尚未建立起一个内外联动、情感相通、紧密联合的共同体，势必会影响多元主体参与治理的积极性和热情。其次，村民个体参与治理的积极性不高。村民能否愿意积极主动参与乡村治理关系到基层党组织多元联动作用的发挥。当前，有相当一部分村民对于参与农村公共事务是持一种漠视的态度，认为参与村务或者参与乡村治理相关活动与自己无关，这在很大程度上导致村民这一治理主体“角色”转位尚不明确，其主体地位也逐渐被弱化。最后，农村社会组织的作用难以充分发挥。很多农村社会组织，如农民合作社等村级组织参与乡村治理的程度不深，参与治理的范围不广，导致农村社会组织参与缺位，乡村治理的“多元共治、协同共治”的治理格局难以形成。

（三）党组织与其他治理主体联结不顺畅。当基层党组织与其他治理主体间的联结不顺畅时，党建引领乡村治理的效能也就难以充分释放出来。当前乡村治理中，基层党组织与其他治理主体在联动联结中面临着一些问题。主要表现在：表达渠道不畅通。单一的、传统式的治理定势很少能够突破行政界限，以开放式的治理思维思考问题。由于乡村处于一种思维封闭、行为落后的状态，这必然使基层党组织与村民、自治组织等其他治理主体之间的表达渠道也是不顺畅的。这容易造成治理信息的不公开、不透明，反馈信息得不到解决和回应，影响各治理主体之间的交流交往，阻碍上下联通的治理渠道的发展。各治理主体之间存在不团结。乡村是受宗族观念影响、小农思想比较严重的地方。因此，代表各自家族利益和个体私欲的治理主体容易在村务和发展决策上，产生对立和冲突，导致基层党组织的内部，以及基层党组织与其他治理主体之间不团结、不配合、不合作。这无形中弱化了党组织与群众之间建立的联系，乡村治理共建共治共享的凝聚力就难以形成。党组织和各参与主体间无体系化联结。随着城镇化的迅速发展，乡村人口流动性加大，乡村人口结构也日益复杂，这无疑增加了多元治理主体参加乡村事务和乡村治理相关活动的难度，使得基层党组织与其他治理主体之间的联系与沟通呈现碎片化、间断性的状态，增加了相互联结、联动共治共建的难度。

（四）党建引领协同治理机制不够健全。在乡村治理的具体实践中，党建引领协同治理机制还面临一些问题，如党建引领协同治理机制低效率、不优化，党建引领协同治理机制尚未建立长期稳定的制度化安排等。一是党建引领协同治理机制低效、不优。具体表现为：其一，缺乏党建引领协同治理理念。在一些地方、一些人树立党建引领的协同治理理念不够牢固，容易忽视乡村协同治理的过程、程序和监督，只关注协同治理的结果，造成协同治理形式化、片面化。其二，党建引领协同治理的治理主体能力不强。在党建引领的协商治理的过程中，治理主体的能力、专业性都有待加强。比如，村民参与协同治理的水平不够，缺乏基本素养和技能等。二是党建引领协同治理制度化程度不足。尽管有些村庄建立起了村民、社会组织等多元主体参与协同治理的渠道，但是并未形成制度化、规范化、常规化的协同治理保障机制，导致很多治理主体贯彻政策不彻底、回应信息不及时、利益表达机制不健全，严重影响多元主体参与治理的积极性和参与治理的效果。

三、充分发挥党建引领乡村治理的多元联动作用的有效路径

目前，以党建引领乡村治理需要将各参与主体和单位统筹起来，以诸要素的多元联动形成治理优势，需要从以下几个方面进行探索。

（一）健全党建引领的共建共治共享体系，提升联动治理能力。习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”基层党建引领乡村治理，需要建立强有力的基层党组织，以提升联动治理能力推动乡村全面振兴。一是强化基层党组织在乡村治理中的联动功能。基层党组织需要将联动功能作为促进乡村全面振兴的工作方法。需要将基层党组织从职权叠加、权力边界不清的基层治理状况中分离出来，明确其乡村治理的联动功能，以此正式开展工作并制定相关章程，将其确立为正式、详实、清晰的工作职责，从组织和制度上正式确立其联动功能。二是明确基层党组织在乡村全面振兴中的组织协调能力。一方面，基层党组织需要明确各个参与主体的运行逻辑，做好职能划分建立高效的乡村治理体系，以乡村基层的高效率治理促进乡村全面振兴。另一方面，基层党组织需要明确乡村治理的核心作用，建立起与社会组织、村民、村委、企业等力量的联动模式，实现乡村全面振兴的治理效能。三是提升基层党组织在乡村优质资源规划中的统筹整合能力。统筹利用好优质资源是搞好乡村全面振兴的关键所在。要辨别优质资源，整合优质资源，将优质资源进行有效利用。此外，基层党组织要做好乡村资源的整体规划，通过高效、有效的联动充分发挥优质资源的带动作用，提升乡村治理的整体效果。

（二）构建和谐融洽的党群联系，培育多元治理力量。推动多元主体的积极参与，是以党建推动乡村全面振兴的关键举措。其重要课题就是如何提升社会各主体参与乡村治理的活跃程度，以此转化为乡村全面振兴的推动力量。积极发挥基层党组织的战斗堡垒作用。基层党组织应作为乡村治理中积极推动力量，在乡村建设和发展的过程中勇于争先。党组织需要在乡村中发展中积极攻坚克难，着力啃下“硬骨头”，积极创新工作方法。基层党组织成员要发挥先锋模范作用，率先承担乡村发展中的难题，积极响应党组织的号召，身体力行、率先垂范，全面带动各参与主体积极投身乡村全面振兴中来。充分激发各参与主体积极投身乡村全面振兴的积极性。参与主体需要充分认识到投身乡村全面振兴的重要性以及其对自身发展的积极作用。“在基层治理中的归属感和凝聚力，通过常态化开展亲民化、接地气的生活服务，吸引居民到公共空间进行邻里交往和日常休闲。”尤其是，村民在参与乡村治理的过程中积极发挥其主观能动性，积极贡献智慧和建议，并积极拥护党组织的各项政策方针，实现乡村治理中的政通人和。发挥各社会组织的协调作用。基层党建应深入乡村各基层组织之中，引导各个组织积极有效地参与乡村治理，根据各个组织的特性做好分工，有效提升各组织参与乡村治理的效率和积极性。

（三）畅通协商民主的联络渠道，提升互通治理效能。基层党建参与乡村治理，是一种各参与主体的协商模式，而非一般意义的行政管理模式，因此需要畅通协商民主的联络渠道，提升互通治理效能。建立民主协商的畅通渠道，提升各参与主体协商的效率。其关键在于改变传统的行政思维以及命令模式，建立有效的协商模式和机制。在协商的议题方面，应建立有效、透明的议题协商机制，通过建设各村级单位的协商委员会，通过民主决议的方式制定方案，鼓励各参与主体积极贡献力量。在表达渠道方面，建立常态化的协商机制，实现信息的公开、透明，建立快速有效的信息反馈渠道，发挥各参与主体的监督作用。加强基层党组织与乡村各组织的团结。加强基层党组织的领导力，需要积极破除乡村中的宗族观念和小农思想。积极发挥党组成员的模范带头作用。加强对乡村党组织成员的思想教育和培训，使其能够摆脱狭隘的宗族利益和小农思想。同时，基层党组织要有效加强乡村社会组织、人员、宗族的团结，塑造共同的利益，缓解乡村内各种力量间的冲突，提升基层党组织的决策力和执行力。加强乡村全面振兴中各参与主体的体系化建构。需要完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，学习新时代“枫桥经验”，加强和改进人民信访工作，畅通和规范村民诉求表达、利益协调、权益保障的通道。同时，需要建构开放性的治理体系，尤其是随着乡村人口流动性加大，乡村人口结构的变化，都需要党组织以体系化的建设，将乡村治理中诸多常见的问题纳入其中，实现各个主体的相互链接以及联动共建。

（四）完善系统高效的协同治理机制，构建联动治理格局。基层党建引领乡村治理需要构建系统高效的协同治理体系，以解决多元主体参与乡村全面振兴过程中的效率较低，优化程度不高等问题。一方面，建立高效、优化的党建协同机制。首先，要将党建引领协同治理的机制落实、落好。做好制度化的协商、治理、监督等工作，同时兼顾治理的过程和结果。其次，加强各参与主体的协同治理能力，积极发挥各治理主体专业性。乡村全面振兴中，需要充分发挥各参与主体的专业性，提升各参与主体的在乡村全面振兴中的专业力量和水平。最后，组织各类农民专业合作社的生产分工，发挥乡贤力量、新经济组织的社会能力推动乡村建设。另一方面，实现协同治理的规范化管理。党的十九届四中全会指出，“不断完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础”。协同治理的渠道的制度化能够有效提升乡村治理的效率，协同治理的规范化能够确保乡村治理中实现最有效的协商，信息反馈的常态化能够确保各方利益诉求的准确传达，加强各方参与治理的积极性。

总之，“办好中国的事情，关键在党”。党建引领是推进乡村治理、实现乡村全面振兴的核心力量。党建多元联动作用在乡村治理场域可以促成党建引领与基层治理之间的联动性和契合性，激发多元主体力量，优化整合乡村社会治理发展中的多元合作、联动联通、协同治理功能。乡村治理要以党建为引领，以充分发挥党建多元联动作用为抓手，构建起上下联通、内外联动、左右协同、纵横交融的党建引领的乡村治理共同体。