关于健全全过程预算绩效管理激励约束机制报告
关于健全全过程预算绩效管理激励约束机制报告
预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种更加注重结果导向的预算管理模式。强调预算支出的责任和效率，强调在预算编制、执行、监督的全过程中关注预算资金的产出和结果，花尽量少的资金、办尽量多的实事。推进预算绩效管理，有利于提升预算管理水平、增强部门支出责任、节约公共支出成本、优化公共资源配置、提高公共服务质量。当前，按照党中央国务院部署，全面实施预算绩效管理有力推进，全方位全过程全覆盖预算绩效管理体系逐渐建立，制度框架和工作架构初步完善。但在预算绩效管理激励约束机制方面尚显薄弱，尤其是如何把绩效管理同预算管理有机结合，用好用足绩效结果，发挥好绩效的激励约束作用，为财政资源配置提供依据和支撑等方面缺乏顶层制度规范指导，方式方法还不够科学合理。本文从建立预算绩效管理激励约束机制的时代价值、历史进程着手分析，结合*省近年工作实践，提出健全覆盖预算管理全过程的绩效管理激励约束机制对策建议。
一、健全预算绩效管理激励约束机制的时代价值
当前，在政府过紧日子的大环境下，进一步深化预算绩效管理改革，健全预算绩效管理激励约束机制的时代价值更加凸显。
（一）健全预算绩效管理激励约束机制的重要性
1.预算绩效管理机制是现代财政制度的重要组
成部分。现代财政制度关注范围向财政产出、效果等维度延伸，在这一背景下，推进预算绩效改革也就成了当前建设现代财政制度的必然选择。
2.预算绩效管理机制是政府职能发挥的重要基础。财政预算体现国家的经济社会发展政策。通过预算绩效管理模式的建立，实现从“供给保障”向“有效供给”的预算支出管理制度转型，可以促使政府以绩效为约束，提高政府运行效率。
3.预算绩效管理机制改革是财政改革的重要内容。加强预算绩效管理，就是要促进财政工作从原来的“重资金分配和投入”向“重项目管理”“重资金绩效”的转变，通过在预算绩效管理过程中健全激励约束机制，有助于进一步调整优化财政支出结构，构建较为规范的公共支出服务体系，推动财政改革内容的不断完善。
（二）健全预算绩效管理激励约束机制的紧迫性
1.适应财政运行形势的必然需要。在经济下行的形势下，各级政府要过紧日子，财政收支矛盾逐渐显现。因此，加强预算绩效管理，寻求以提高预算绩效来发挥资金效益的路径，具有明显的积极效应。
2.适应财税体制改革的迫切形势。构建现代财税制度，是服务于国家治理现代化，服务于经济社会可持续发展的基本制度建设。同时，党中央国务院近年来对预算绩效管理也提出了明确要求，迫切需要我们在实行全面预算绩效管理方面有所作为，全面提升我国财政现代化与国家治理体系和治理能力现代化水平。
3.高质量发展的迫切需要。健全预算绩效管理激励约束机制，是预算绩效管理的应有之义。在各级政府过紧日子的背景下，着力推进预算绩效管理，有利于强化支出绩效，提高财政管理水平，切实实现政府职能转变和完善政府绩效管理制度。
（三）健全预算绩效管理激励约束机制的可行性
我国进一步健全预算绩效管理激励约束机制的有利条件有以下三个方面：一是绩效理念逐渐形成。党中央、国务院高度重视，多次强调深化预算制度改革，提高财政资金使用效益和政府工作效率。二是组织机构逐步形成。绩效预算改革的相关机构已经逐步建立，为健全预算绩效管理激励约束机制提供了组织保障。三是预算绩效管理工作创造的实践条件。目前，中央和省级财政已初步建立从预算编制、执行到决算的全过程预算绩效管理框架，当前的预算绩效管理工作在绩效目标管理、指标设计、绩效评价组织管理模式等方面取得了一定的进展。
二、预算绩效管理激励约束机制的历程回顾
回顾二十余年的预算绩效管理改革历程，从改革的总体思路、改革方式、推进力度和改革成效都取得了明显的发展。
（一）历史发展沿革
一是萌芽探索阶段：20世纪90年代后期—2002年，我国在20世纪90年代后期引入绩效理念，随后北京市、湖南省、河北省、福建省等地方相继开始支出绩效评价的小规模探索。这代表以绩效评价结果应用为主要内容的预算绩效管理激励约束机制初具雏形。二是试点实施阶段：2003—2010年。财政部开始进行试点工作，在此阶段已初步形成了激励和约束的基本应用架构。三是稳步推进阶段：2011—2016年。2011年首次提出全过程预算绩效管理概念。2014年，国务院颁布《关于深化预算管理制度改革的决定》。四是全面实施阶段：2017年至今，“十四五”规划和二 三五年远景目标的建议中提到要全面深化改革。意味着预算绩效管理激励约束机制的建立健全在未来相当长时间内，依然是预算绩效管理改革乃至现代财政制度建立中的重要手段。
（二）部分省份实践探索
全国各地区也在不断探索改革新模式、新方法，从制度办法、问责机制、考核公开等方面深入建立健全预算绩效管理激励约束机制。一是健全制度办法。湖北省、广东省制定相应规程，逐步建立预算绩效管理总体制度框架。二是探索问责机制。北京市、河北省、安徽省、广东省、*省等地方政府积极探索，实施绩效问责。三是加强工作考核。湖北省加强绩效管理工作考核，建立预算绩效管理激励机制。四是强化结果应用。上海市针对项目特点优化跟踪方式和流程，将动态跟踪和定期跟踪相结合。五是绩效结果公开。中央各部门均在部门决算中汇报年度预算绩效管理情况。上海市在“预算绩效管理”专栏公布年度重点预算绩效评价结果和预算绩效评价结果报告。
（三）经验总结
经过多年的努力探索与实践，预算绩效管理激励约束机制逐步明确。
1.完善制度体系。加强制度体系建设，优化顶层设计和整体部署，明确绩效主体责任和相应责任约束机制，为预算绩效管理工作嵌入激励约束机制提供了制度支撑。
2.优化考核监督。加强工作考核，将预算绩效结果纳入政府绩效和干部政绩考核体系，形成刚性约束。加大绩效目标、绩效评价报告等绩效信息公开力度，强化内外监督。
3.加强结果应用。建立完善预算绩效结果与预算安排、政策调整相融合的挂钩机制，提高绩效应用效果。将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩，将本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩，将项目实施绩效与项目预算增减挂钩。
4.引入多方参与。建立预算绩效专家库，对专业性强的预算绩效管理工作引入专家评估和参与。建立邀请人大代表、政协委员以及社会各界参与预算绩效管理的工作机制。持续健全第三方机构参与绩效评价的制度体系。通过多方参与，加强预算绩效管理的质量约束。
三、*建立预算绩效管理激励约束机制实践探索
*省预算绩效管理探索始于2004年，历经十余年的探索实践，从试点破题到扩面增量，从单项突破到系统突进，逐步奠定了较为坚实的基础（表1）。
（一）预算绩效管理保障不断加强
一是领导高度重视绩效工作。省委省政府领导多次就预算绩效管理作出重要批示指示。省人大、政协也高度重视预算绩效管理工作。省人大将预算绩效情况作为预算审查监督重点。
二是组织人员保障不断充实。从省级层面来看，财政厅会同省纪委、省监委、省委组织部和审计厅等四部门联合出台《全省预算绩效管理推进方案》，健全协作机制。财政厅内部进一步健全预算绩效管理架构，成立预算绩效工作领导小组，形成“2+2+N”职能分工体系。
三是制度机制保障不断健全。构建以《中共*省委*省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》为统领，涵盖组织保障、流程管理、基础支撑、考核监督四个板块，覆盖所有管理对象和预算绩效管理工作全过程的“1+2+N”制度体系，夯实全面实施预算绩效管理的制度基础。
四是技术财力保障不断强化。坚持结果导向为主、过程导向为辅，对部门支出、政策支出、项目支出三个大类的共性指标体系进行系统梳理，分层分类构建绩效指标体系框架。立足*实际，加快建设全省预算绩效管理信息系统，构建全面实施预算绩效管理的数据信息支撑平台。积极引入第三方机构参与预算绩效管理工作。
（二）预算绩效管理实践不断深入
一是大力推进事前绩效评估。建立预算事前绩效评估机制，财政厅组织财政投资评审中心人员及相关专家建立评估工作组，对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估工作。
二是全面加强绩效目标管理。坚持绩效目标与预算“同步编制、同步上会、同步批复、同步公开”，建立完善三级审核机制，不断增强预算编制的科学性、合理性和规范性，强化财政支出责任。三是动态开展事中绩效监控。建立绩效运行动态监控机制，实行全面绩效监控和重点绩效监控相结合，对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，及时对绩效目标执行有效纠偏纠错和调整处置，确保绩效目标如期保质保量实现（图1）。
四是深入推进事后绩效评价。通过绩效自评和外部评价相结合的方式，建立完善涵盖政府、部门、政策和项目的全方位绩效评价工作体系，各部门（单位）对预算执行情况及政策、项目实施效果开展绩效自评，财政厅建立完善重大政策、项目预算绩效评价机制，深入开展部门整体绩效评价（图2）。
五是不断强化绩效结果应用。研究出台了《*省省级财政预算绩效结果应用管理办法》《*省省级财政预算绩效结果与预算安排挂钩实施细则》，不断强化结果报送、反馈整改、政策优化、预算挂钩和信息公开等结果应用，建立覆盖所有绩效管理对象和预算管理全过程的结果应用机制。
六是全过程跟踪问效机制创新建立。建立预算绩效管理跟踪问效“两书一函”制度。建立健全对预算绩效管理工作重视不够、举措不实、推动不力的部门和地区予以提醒敦促、要求整改和工作约谈的跟踪问效制度。
（三）面临的问题和难点
一是预算绩效主体责任意识不牢。在实际工作中，部分部门（单位）对预算绩效管理重视不够，未能站在提升自身预算管理水平的角度主动谋划自身绩效管理工作，对全链条预算管理存在的问题认识不足，绩效改革工作成效不够显著。
二是预算与绩效一体化融合不深。传统预算管理模式尚未实质改变，预算和绩效仍未深度融合，财政资金分配格局固化、财政资源配置不尽合理的情况仍然存在。
三是绩效结果应用刚性约束不够。绩效管理结果应用刚性约束仍显不足，还存在部分部门未按时整改反馈，个别项目预算安排未能有效应用绩效结果等问题。
四是绩效评价指标体系建设不足。目前*省初步建立共性指标框架，细化部分行业特性指标，但尚未完全覆盖全部行业和领域，分层分类的核心绩效指标体系建设仍需持续深入推进。
四、预算绩效管理激励约束机制的总体思路、对策与建议
结合预算绩效管理激励约束机制的政策完善历程和全国各地区的实践探索，在立足*省改革实际经验的基础上，对健全预算绩效管理激励约束机制从思路、原则和对策等方面提出一些建议。
（一）总体思路
以建立健全全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系为基础和着力点，以结果为导向，推动预算管理制度深刻变革，将绩效与预算深度融合、有机结合，形成全过程预算绩效管理激励约束机制。强化事前事中事后全过程绩效管控，通过形成在各环节财政和部门双向绩效管理结果，及时同预算管理的事前事中事后管理相对接应用，在每个环节强化对预算决策、管理、执行和完成的约激励约束作用，并将综合绩效结果与预算安排等进行挂钩（图3）。
（二）基本原则
一是全程管控、多管齐下。坚持在预算编制、执行和决算环节落实绩效导向，强化事前、事中、事后的全过程预算绩效管理，在全程管控中体现激励导向和约束作用。
二是综合应用、细化量化。从全过程各环节的单个结果应用转变为各环节应用和全过程预算绩效管理的体系化综合应用并重，将部门整体绩效结果应用于部门预算安排，将政策与项目绩效结果应用于政策和项目预算安排。
三是问效问责、落地落实。落实多层次监督机制，细化落实责任追究机制，将各级各部门绩效管理主体责任落实，充分激发部门和单位的责任意识和主观能动性。
（三）具体对策建议
1.健全制度体系，为激励约束提供基本遵循。一是完善全过程环节预算绩效管理制度。以全过程管理为思路，按照绩效管理对象，制定绩效管理办法，分类理清全过程绩效管理要求，形成按过程和板块结合的“立体式”制度体系。
二是完善预算激励约束制度机制。出台绩效结果与预算挂钩的具体办法，明确绩效结果的组成、指标权重、挂钩方式。同时，用好绩效管理综合考核“指挥棒”，强化激励和鞭策功效。
2.强化过程管控，在各个节点植入激励约束元素。
一是加强项目库建设，实行滚动管理。建立和完善项目支出预算评审制度。各部门、各单位应当按照本级政府财政部门的规定开展预算评审。项目支出实行项目库管理，并建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制。
二是强化绩效目标约束，加强实质性审核。继续深化绩效目标管理，切实将绩效目标作为预算安排前置条件，作为绩效监控、绩效自评和绩效评价的重要参考，充分发挥绩效目标全程引领作用。完善绩效目标分级审核机制。落实主管部门、财政厅内部处室绩效管理主体责任，预算单位申报绩效目标后由主管部门进行实质性审核。
三是全面开展事前绩效评估，前置管理关口。组织部门结合预算评审、项目审批等开展自行评估。财政部门在此基础上，结合本级党委政府重大战略部署、经济社会发展重点和工作实际情况，组织对重大政策、重点项目开展重点评估，对项目预算安排提出建议。建立评估结果应用反馈机制，强化源头管控。
四是动态实施事中绩效监控，及时纠偏纠错。在预算执行和项目实施的事中环节，通过动态开展绩效监控，对存在问题的项目进行预警，及时纠偏纠错，降低财政资金执行使用中的风险。特别是建立完善动态预警和问题分类处理机制，提高监控实效。
五是深入实施事后绩效评价，客观反映绩效。绩效评价是预算绩效管理的核心环节，也是各级各部门推动预算绩效管理的有力抓手。推进多层次绩效评价，将参与主体从财政部门拓展到部门、单位全面参与，建立起部门自评和财政重点评价的多层次绩效评价体系。推进重点评价周期覆盖。制定绩效评价总体工作计划，有计划、分批次的实施重点部门、项目重点绩效评价工作。探索“贯通式”绩效评价，一方面由评价组研究制定统一的评价方案、评价流程、指标和标准、数据采集模板等，分配给资金涉及的相关地区，由其分别据此组织绩效评价，形成绩效评价分报告；另一方面选取重点点位进行抽样实地调研评价，从而形成上下贯通式的全面绩效评价，在此基础上摸清整个政策或资金实际绩效全貌，从而使评价结果全面、权威、真实、可用。
六是系统构建全过程绩效结果应用与预算挂钩机制。前文所述全过程预算绩效管理，在多个环节的绩效管理，可以实现对于项目调整、政策完善、管理改进和单个项目预算调整等结果应用方式。建立健全全过程预算绩效结果应用机制，提升部门对全过程预算绩效管理工作的重视程度，高度重视预算项目和财政资金从编制设立、执行和项目完成的全过程绩效结果应用，真正实现预算绩效管理对全过程预算管理的激励与约束作用。具体包括将本级部门预算绩效结果与部门预算安排挂钩，将政策和项目预算绩效结果同政策是否继续实施和项目预算安排挂钩等。
与部门预算安排挂钩。将财政重点绩效评估、重点绩效目标、财政重点监控、部门整体支出绩效评价等分数按照一定比例汇总后形成部门预算绩效结果综合得分，将审查、巡视巡查、检查结果及建议意见作为扣分项纳入部门预算绩效结果统筹考虑。综合得分作为核算部门下一年度部门预算总额的调整系数。
与政策及转移支付预算挂钩。将预算转移支付项目及财政政策的绩效评估结果、绩效运行监控结果、支出绩效评价结果汇总形成政策及转移支付综合绩效结果，分类实施预算挂钩。
3.严肃责任落实机制，为激励约束机制落地见效保驾护航。
中央意见中提出“地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体。地方各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负责，部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到花钱必问效、无效必问责。”但各级责任如何落实，当前并无明确操作细则。本文认为，应当从多部门广泛监督、全过程跟踪问效等方面，推动部门和地区预算绩效管理主体责任压紧压实。
一是加强多部门广泛监督。主动接受人大监督，财政部门要加强向同级人大的报告力度，主动接受人大监督。推动人大建立定期听取专题汇报机制，促使各部门切实落实预算绩效管理要求。与审计部门建立常态化联络机制。定期与审计部门开展信息交流联络，持续加强审计绩效监督。将绩效管理作为审计的重点方向，建立审计问题清单与预算安排挂钩机制。与纪检部门建立违纪违规线索移交机制，将绩效管理工作中发现的违纪违规及时移交纪检监察部门，由纪检监察部门依法依规进行调查处理。与组织部门建立绩效结果共同运用机制，将部门和地区的预算绩效管理考核结果，同步报送组织部门，作为领导干部选拔任用和综合考核评价的重要参考。
二是加强全过程跟踪问效问责。开展预算绩效管理结果定期清理评估报告工作，动态掌握省级部门结果应用具体情况。严格执行提醒敦促、整改约谈。建立健全对预算绩效管理工作重视不够、举措不实、推动不力的部门和地区予以提醒敦促、要求整改和工作约谈的跟踪问效制度。严格实施绩效管理工作考核。财政部门持续深化对本级预算部门和下级财政部门的预算绩效管理工作考核，对于预算绩效管理工作推动有力、绩效较好的地区和部门予以通报表扬，对于预算绩效管理推动不力、绩效较差的地区，予以通报批评，充分发挥好绩效考核“指挥棒”作用。同时要将绩效管理考核结果纳入党委政府对本级部门和对下级政府的目标考核中，赋予一定分值权重，根据绩效目标管理水平给予不同程度的加分或扣分。
4.夯实绩效管理基础，为激励约束机制提供重要支撑。激励约束机制有效建立并应用的基础是精准、深入、客观、公信力强的预算绩效结果。通过强化技术支撑、智库支撑等手段夯实绩效管理基础，提升绩效结果质量很有必要。
一是建立完善核心绩效指标和标准体系。绩效指标和标准是审核绩效目标科学性合理性的重要参考依据，绩效目标贯穿预算管理全程，绩效目标编制质量同时也深刻影响绩效监控、绩效评价工作质量。应当分层分类建立科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享的绩效指标体系和标准体系，不断优化完善分领域、分行业的绩效指标库。
二是规范引入和培育第三方力量。总体来看，财政部门和主管部门从事预算绩效管理工作的人员力量有限，财政支出规模庞大、领域广泛，一些专业领域的绩效管理工作急需引入专家、第三方机构等专业力量参与。各地应当加快建立预算绩效管理专家库，分类引入专家力量，作为专业领域管理工作智库补充。规范第三方机构参与绩效管理工作，一方面扩大引入第三方机构参与范围；另一方面要加大对第三方机构工作质量考核，加强对第三方机构工作开展的质量指导和监督。
三是加强信息支撑平台建设。结合财政部关于预算管理一体化系统的全面部署，将预算绩效管理全过程要求深度嵌入一体化系统，与预算管理全过程有机结合、深度融合，覆盖所有管理环节和管理对象，通过技术化手段提高管理工作效率，同时有效应用大数据等技术手段进一步推动改革管理工作深化。