督察制度【精编4篇】

【导言】此例“督察制度【精编4篇】”的范文资料由阿拉题库网友为您分享整理，以供您学习参考之用，希望这篇资料对您有所帮助，喜欢就复制下载支持吧！

督查制度【第一篇】

第二条本办法适用于国债专项资金贴息和补助的国家重点技术改造项目、国务院批准实施债转股的项目和经国务院批准的政策性破产项目等的监督检查。

第三条项目督查的主要任务是督查项目执行单位对已经批准的项目方案、协议的实施情况，重点技术改造、债转股、兼并破产政策的落实情况，项目管理和资金使用情况。第四条对国家重点技术改造项目执行单位督查的主要内容是：

（一）国家重点技术改造项目批准方案的组织实施情况。重点督查有无擅自改变改造内容和标志性目标；土建工程和主要设备采购是否严格按照国家有关规定进行了招标投标；招标单位有无违规暗箱操作、中标单位有无转包、违规分包的情况。

（二）资金的到位和使用情况。重点督查开立和使用国债专用账户情况，项目国债资金、自有资金和银行贷款到位情况，有无截留、挪用国债资金情况。

（三）工程质量管理情况。重点督查施工、监理单位的资质和质量责任制的落实情况。

（四）落后设备淘汰情况。重点督查企业承诺的淘汰落后生产能力是否淘汰。

第五条对债转股项目执行单位督查的主要内容是：

（一）国务院批准的债转股方案的实施情况。重点督查企业与金融资产管理公司是否严格按照国家有关规定签署债转股协议，是否按国务院批准的债转股额度实施债转股。

（二）依照《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)进行改制的情况。重点督查债转股新公司注册登记前的报批手续是否完备，公司章程是否符合债转股政策和法律、法规规定，公司法人治理结构是否完善。

（三）职工分流和扭亏脱困措施落实情况。重点督查企业职工下岗分流任务是否落实，应淘汰的落后工艺、产品是否淘汰，扭亏脱困目标是否实现。

（四）地方政府配套政策落实情况。重点督查地方政府对债转股企业承诺的配套政策是否兑现，政府接收企业办社会职能工作是否落实，是否减轻企业负担。第六条对政策性破产项目执行单位督查的主要内容是：

（一）破产项目实施程序是否合法合规。重点督查破产项目是否符合政策性破产条件，有无假破产、真逃债等违规行为；宣布破产后，企业是否仍按原有机制在原地继续生产、国家规定应淘汰的机器设备未予销毁等违规情况。

（二）企业破产财产的评估和处置是否合法真实。重点督查破产财产是否完整移交清算组，处置前是否由破产清算组委托具有评估资格的中介机构进行资产评估，评估结果是否按规定经国有资产主管部门确认；破产财产处置时，是否以评估确认的价格为依据，按国家有关规定确定底价，以拍卖方式为主，按市场价格进行转让，有无私分转移等行为。

（三）破产企业职工安置情

况。重点督查职工安置费用的筹集渠道和安置费用标准是否符合政策规定，职工是否按规定得到妥善安置。（四）破产责任制落实情况。重点督查破产企业所在地政府承诺的破产补助资金是否落实，所在地政府破产工作领导机构是否健全，有无确保稳定的方案措施。

第七条国家经贸委负责组织和指导全国重点技术改造项目、债转股项目、政策性破产项目的督查工作，内设企业监督局负责对中央管理企业的执行项目及其他重大项目进行督查。各省、自治区、直辖市经贸委(经委)内设相应机构，负责对地方重点技术改造项目、债转股项目和政策性破产项目执行单位进行督查。根据需要，国家经贸委可以对地方管理的项目执行单位进行抽查。

第八条督查机构分期分批派出督查组，对项目执行单位进行实地督查。实地督查采取以下方式：

（一）听取项目执行单位项目实施情况的汇报；

（二）查阅与项目有关的文件、合同、材料和相关的财务资料；

（三）查看项目现场，检查应淘汰、停产的设备处置情况；

（四）听取与项目有关方面（包括财政、银行、工商、社保、法院、金融资产管理公司等）对项目实施情况的意见；

（五）听取员工对项目实施情况的意见；

（六）要求项目执行单位负责人对有关问题作出说明。

督查人员不得干预企业的正常生产经营活动，不得干预有关单位的正常工作。第九条被督查的项目执行单位及有关方面应协助督查人员做好督查工作，提供相关的文件、资料，不得妨碍督查工作的正常进行。

第十条督查结束后，督查人员应及时向派出机构提交督查报告。督查报告应包括下列内容：

（一）被督查的项目执行单位概况；

（二）项目方案的实施情况；

（三）项目执行单位违规事实陈述；

（四）对项目执行单位违规行为的处理建议。

第十一条国家重点技术改造项目执行单位有下列情形之一的，按有关法律法规和《国家重点技改项目国债专项资金管理办法》的有关规定处理，对主管负责人和直接责任人追究责任，并建议财政部门收回项目的财政补贴、银行停止对项目的贷款：

（一）弄虚作假、骗套国债专项资金的；

（二）截留、挪用国债专项资金的；

（三）超过国家批准的建设方案，擅自改变改造内容的；

（四）新项目投产后应淘汰落后生产能力未淘汰的；

（五）未按规定招标投标或中标后非法转包、分包的。

第十二条债转股项目执行单位有下列情形之一的，可视问题严重程度，采取责令有关方面限期整改、通报批评、项目停止实施等方式进行处理：

（一）未按国家债转股有关政策和行政法规规定，调整、修改债转股协议中违规条款的；

（二）进行工商登记的新公司未严格按照《公司法》进行规范化操作的；

（三）地方政府未履行接收企业分流的富余人员和剥离的办社会职能承诺的。

第十三条政策性破产项目执行单位有下列情形之一的，可视问题严重程度，采取责令限期整改、通报批评、建议有关部门给予责任人行政处分等方进行处理：

（一）弄虚作假逃废债务的；

（二）宣布破产后仍按原有机制在原地继续生产，应淘汰的机器设备未予销毁或违规处置破产财产的；

（三）不按规定使用安置费用的；

（四）由于工作原因，造成重大不稳定事件的。第十四条项目审核部门对本地区、本部门所报项目审核管理不严，造成严重后果的，暂停该地区、该部门的项目审批，并建议追究责任人的相关责任。第十五条督查人员应依法督查，严格遵守廉洁自律的有关规定，有下列行为之一的，建议有关部门给予纪律处分；构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任∶

（一）对被督查项目的重大问题隐匿不报，严重失职的；

（二）与被督查企业串通，编造虚假报告的；

（三）干预被督查企业正常生产经营活动或有关单位正常工作，造成不良后果的；

督察制度【第二篇】

论文关键词 民事诉讼 检查监督制度 加强 研究

民事诉讼中的检查监督制度就是在民事讼诉活动中以人民检察院为主体而形成的法律监督制度。检察机关根据特定的民事案件而提起民事诉讼，是现代社会发展过程中，大部分国家从立法的形式上授予检察机关的一项权利。在社会快速发展和进步的过程中，我国的各项经济活动也变得更加活跃，由此产生的各种经济纠纷也在不断增加，各种新类型案件的出现，导致办理的困难也在增加，检察机关面临的案件数量也在不断的增加。在社会发展的过程中，人们也开始更加重视民事讼诉中检查监督制度的发展，关于民事检查工作的作用也表现得更加明显。在我国法制建设的过程中，在维护社会稳定和保障当事人合法权益的过程中，民事检查监督制度具有非常重要的作用。

一、民事检查监督制度的介绍

（一）民生监督监督制度的概念

制度就是大家应该共同遵守的办事规程或者行动准则，同时也表示在一定的环境中形成的各种规范或者规则，制度是一个比较广泛的概念，就是指在特定的社会范围中统一用来调节人们相互之间社会关系的一系列法律、规章、道德、习惯、以及戒律等的总称，它是由国家规定的正式约束、社会认可的非正式约束以及实施机制组成的。民事检查监督制度就是指检察机关监督民事诉讼活动的法律制度，它主要包括了民事检查监督制度在民事诉讼活动中的作用、地位、监督程序和方式等。民事检查监督制度和刑事检察监督制度一样是我国法律监督制度中非常重要的组成部分，具有非常重要的地位和作用。

（二）民事检查监督制度的特点

民事检查监督制度的特点主要包括监督性、强制性以及程序性。监督性就是检察机关只能够通过法定的方式来监督人民法院在民事讼诉活动中的一系列违法行为，并不能对当事人双方之间存在的实体纠纷进行裁判。检察机关只是一个监督者的身份，当事人双方在进行民事讼诉活动时还是根据法官居中裁判、当事人平等对抗的模式来进行的。我国宪法给予了检察机关法律监督权，也就决定了检察机关只是民事讼诉活动中的法律监督者。强制性表现为民事检查监督主要是根据法律法规来监督民事讼诉活动，这是一种专门和法定的权利，在实际的执行过程中就会表现出一定的强制性。程序性是指民事检查监督并没有权利对实体的权利和义务作出裁判，只有引起相关法律程序的程序性权利，所以民事检查监督制度最大的特点就是程序性，同时这也是和其他国家法律的最大区别。

二、我国民事诉讼中检查监督制度存在的主要问题分析

（一）让独立审判原则受到了影响

如在裁判有误时检察机关提出了抗诉，让法院再次行使自身的审判权，在抗诉提起之后，虽然检察机关没有代替法院进行审判，但是这个时候法院的审判权行使却是被迫接受，不再是中立和消极的，检察机关其实已经分割了法院部分的审判权，最少是控制了审判的提起权，这个时候法院审判权的独立性受到了影响。另外检察机关通过自身对法院裁判的批判，发起抗诉和再审，就将导致案件徘徊在正确和错误之间，这种情况将会和独立审判原则的实际要求发生一定的冲突，同时也会对法院审判权的独立行使原则带去一定的冲击。

（二）让司法公正理念受到一定的误导

检察机关因为不会亲历诉讼，所以他们就没有条件去判断法院的裁判是否公正，在这种情况下检察机关就只能够想办法去挖掘和发现客观事实和法院裁判不同的地方，从而去找出不符合客观事实的地方。也正是因为这样才将人们对司法公正的批判引入到了一个客观结果公正的认识误区中，在一定程度上会加深人们对司法不公的错误认识。

（三）让民事诉讼活动中的平等对抗机制遭到破坏

在我国现行的民事检查监督制度中存在监督对象的不当性，从而就使得检察机关的监督时机存在事后性，监督方式存在唯一性，检察机关只有通过自身的调查权去收集相关的证据，找出抗诉的切入点，然后出席再审法庭，宣读抗诉书，对裁判有误的地方进行论证。虽然检察机关进行监督的最终目的是为了纠正裁判的错误，但是如果从找寻抗诉一方当事人的视角来分析的话，它其实已经获得了国家公权力的支持，不管最终的抗诉结果如何，对于另外一方当事人来讲都是处在一种不公平的地位中，导致诉讼的平等对抗权遭到破坏。

（四）让民事诉讼资源遭到浪费

当检察机关提起抗诉之后，然后进入到再审程序，不仅法院和当事人需要再次投入大量的人力、财力和物力，就连检察机关也需要投入更多的成本和资源。

（五）让那些玩弄民事诉讼的人得到了很好的机会

部分诉讼当事人因为一些不正当的动机，比如为了逃避交纳上诉费，因为抗诉再审不收取诉讼费，他们希望能够得到国家公权力的支持，实现裁判终局的目的，这些诉讼当事人就可能会在原审诉讼中有意隐藏一些证据，不进行辩论，当裁判生效之后再申请检察机关进行抗诉纠错，最终就会让法律设定的审级变得混乱，让诉讼成本增加，让对方当事人的上诉权被变相的剥夺。

三、加强民事诉讼中检查监督制度建设的意见

（一）立法的建设要不断加强

在我国现行的法律中，宪法已经比较明确的对保护国有财产不侵犯进行了明确的规范，但是在对检察机关的职能进行界定时，人民检察院组织法还需要进一步地对这方面进行明确，这样才能让检察机关在行使民事公诉权时得到有效的保障。在我国现行的民事诉讼法中并没有明确的规定检察机关在民事诉讼活动中的地位和如何监督民事法律的统一、有效实施等，同时现行的民事诉讼法也没有检察机关代表国家在保护社会公益、国家财产以及其他利益方面可以直接提起诉讼的规定，这样就会导致检察机关在开展这方面活动时显得有心无力。在司法文件立法还不完善的时候，根据实际情况的需要，可以通过相关机关部门来联合通知，让各级地方机关遵照执行，从而初步建立起民事公诉制度。

（二）明确监督目的

民事检查监督的主要目的就是对法院根据程序法的相关规定审判民事案件进行监督，从而来实现在程序公正的前提下实现实体的公正，并不是对法院的裁判结果进行监督去实现客观结果的公正。所以民事检查监督的目的应该为实现程序正义保障下的实体公正，这样也才能为民事检查监督创造出可行的基础。

（三）确定监督对象

在改造监督对象时需要考虑对象本身以及监督标准这样两个问题。在明确了监督目的之后可以发现，民事检查监督的对象应该是审理行为本身，而不是实体意义方面的裁判行为，只有当抓住了监督法官程序行为之后，才能抓住整个诉讼程序监督的重点。另外法官的审判行为应该要符合程序法中的相关规定，当法官的行为和作法违反了程序法时就应该要进行监督。正当和合理的程序规则应该要遵守司法权的特点，也就是裁判者的中立性、被动性、亲历性以及裁判的及时性。当法规的行为违反了上述的程序行为，检察机关就应该要及时依法进行监督纠正。

（四）改善监督方式

检察机关在实际的监督过程中，应该要监督诉讼的整个过程，监督的方式也应该是检察机关工作人员亲历诉讼、通过观察和调查，确认裁判是否违反制度，然后在提出纠错。亲历诉讼就是检察机关的监督人员应该要亲自参与到诉讼中，去了解诉讼中发生的事情，这样才能更好的去发现法官在诉讼中存在的不端和违法行为。观察调查就是监督人员在参加诉讼时，要仔细观察法官在诉讼中的程序职能活动，做好记录，接受当事人双方因为法官的违法行为提出的控告，通过自身的调查去收集相关的证据，这样才能为监督纠错做好良好的准备。确认违法就是如果在诉讼中检察官发现法官存在程序不当行为，就应该依法进行分析和判断，对于可能会对公正裁判产生影响的行为要及时作出确认。提出纠错就是如果在确认了法官的违法行为后就要及时制作纠正违反通知书送交法院，最终由法院来决定是否进行纠错。

（五）监督时机要及时和适当

监督时机应该是事中性，可以分成发现时机和提起时机。发现时机就是监督人员应该在什么时间去发现被监督者的违法行为；提起时机就是监督人员在发现违法行为后应该在什么时间提起纠错的意见。检查人员可以在法官审理的过程中去发现，当发现法官的违法行为时就应该要及时提起监督。

（六）建立完善的监督保障机制

督察制度【第三篇】

一、现行民事执行存在的主要问题

（一）现行民事执行权配置存在缺陷：1、权力过度集中。现行的民事执行权运行模式的客观状态是：或是执行员集执行实施权和执行裁决权于一体，或是在法院内部的不同的机构之间分别行使执行实施权和执行裁判权，或是执行机构中不同的内设机构和不同的执行人员之间分别行使执行实施权和执行裁判权。执行权过度集中带来的直接不良后果是：

（1）执行决策失误。由于人们对客观事物的认知有限，执行权由执行员一人垄断行使，导致对执行程序中的一些疑难、重大事项作决定时，可能因业务素质、社会经验以及知识面等客观局限性，不可避免地会出现一些失误，给当事人造成不应有的损失。（2）怠于行使执行权。权力的过度集中，缺乏外部权力监督，容易使执行员产生惰性，怠于行使执行权，致使执行工作不能迅速、及时、持续地进行。Www..Com（3）滥用执行权。权力的过度集中，一定程度上会使执行人员产生主观臆断，意气用事，行使执行权超越必要的、合理的限度，如违法执行案外人的财产，滥用强制措施，等等。

2、缺乏监督制约机制。执行人员的执行行为仅靠执行纪律来约束。执行实施权、执行裁决权合并行使，使制约机制仅停留在自我监督的层面。缺乏法律意义上的监督制约机制，必然导致权力的滥用，使执行权在行使过程中不可避免地发生异化，容易产生剥夺当事人在执行程序中的知情权，执行案件“人为控制”、“暗箱操作”、不当执行、违法执行等问题，甚至出现“关系案”、“人情案”、“金钱案”等现象。

3、现行法院内部机构的设置不能满足监督制约及执行救济的需要。虽然法院在试图改变缺乏制约的状况，设置了内部监督制约机制，实行分权行使，但是，因监督主体和被监督主体同属于执行局，监督主体的地位只是相对独立，实际工作中，很多执行实施行为是局领导审批的，监督起来比较困难，故这种监督实质上仅停留在自我监督的层面。

（二）现行法律制度中执行监督立法的缺陷和不足。由于民行两大诉讼法中对执行外部监督未作具体规定，审判机关对检察机关的外部监督是采取回避或者限制监督的形式，如最高人民法院《如何处理人民检察院提出暂缓执行的批复》认为人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。

二、检察机关是民事执行最适格的监督主体

著名英国 历史 学家约翰·阿克顿勋爵有一句至理 政治 名言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。” 法国启蒙思想家孟德斯鸠也说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。” 当今社会，权力需要制约，没有约束的权力必然产生腐败的观念已被人们所普遍接受。民事执行权属于国家公权力，具备权力本身固有的管理性、权威性和强制性的特征，也需被制约行使。

（一）检察机关对民事执行监督具有合法性。

从宪法和人民检察院组织法来看，我国现行宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关。”《人民检察院组织法》第1条也作了同样的规定。这就决定了检察机关的性质以及与其他国家机关的职能区别，履行法律监督权力成为其宪法义务，即国家将法律监督权赋予了检察机关，那么，检察机关应当监督谁？有广义范围和狭义范围之说，广义的监督对象包括一切机关、组织和公民。狭义的监督对象专指国家工作人员的职务犯罪和利用职务实施的一些其他犯罪以及对刑事、民事、行政三大诉讼活动的监督。因此，对人民法院的审判活动实行法律监督的主体依法只能是检察机关。

从刑事法律角度看，九届全国人大常委会第三十一次会议于2002年12月28日通过的《中华人民共和国刑法》修正案（四）明确规定司法工作人员“在执行判决、裁定活动中，严重不负责任或者滥用职权，不依法采取诉讼保全措施、不履行法定执行职责，或者违法采取诉讼保全措施、强制执行措施，致使当事人或者其他人的利益遭受重大损失的，处五年以下有期徒刑或者拘役；致使当事人或者其他人的利益遭受特别重大损失的，处五年以上十年以下有期徒刑。”而刑事诉讼法赋予了检察机关对本犯罪的侦查权。可见，对于民事执行人员在执行活动中的严重违法行为（职务犯罪行为）的监督权法律已赋予了检察机关。对司法工作人员在民事执行中职务犯罪的侦查活动就是检察机关履行法律监督权的一种方式，只不过这种监督方式已经上升到在刑事层面罢了。这种监督无论在理论层面上，还是在司法实务的层面上都没有障碍。但对于司法工作人员在民事执行中的一般违法行为的监督，目前检察机关的作用还是极其有限，需要加强这方面的工作。

从民事诉讼法的规定及其立法精神来看，立法将民事执行程序已纳入民事诉讼法之中，该法第三编专门规定了执行程序，表明民事执行程序已归于民事诉讼的范围。总则第14条明确规定：人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。这规定本身就赋予了检察院对民事执行的监督权。因为，“审判活动”包括从起诉、审理直至执行等整个诉讼活动的全过程，这同“人民法院独立行使审判权”中的“审判”一词的内涵和外延完全一致，执行是审判活动最后的具有特殊意义的关键环节，是审判活动出发点和落脚点，无疑属于检察机关监督审判活动的职能范围。如果狭意地把“审判活动”理解为仅指执行前的审理活动而把民事执行列为检察监督的盲区，即违背了立法原意，又会与民事诉讼法分则第208条，第188条之规定相矛盾。民事诉讼法第208条规定：执行中，案外人对执行标的提出异议的……按照审判监督程序处理。而审判监督程序的内涵既包括法院内部的审判监督程序也包括检察机关的民事抗诉程序，这是不争的事实。民事诉讼法第185条规定：“上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定……有权按照审判监督程序提出抗诉”，该条所述的“裁定”决不会仅限于审理阶段的裁定，显然包括执行裁定，即执行裁定属于民行检察抗诉对象。仅此三条已能够表明：检察机关开展民事执行监督是现行法律已明确授权的，监督职权不容置疑。最高人民法院批复认为“人民法院……在执行程序中作出的裁定，不属于抗诉的范围。……人民检察院针对人民法院在执行程序中作出的查封财产裁定提出抗诉，于法无据。” 这一批复在事实上并不能也没有将民事执行活动排除在检察监督的范围之外。执行程序中作出的裁定 自然 属于法律监督的范围，检察院对法院执行阶段的监督除了抗诉外，还可以采取检察建议、促成和解等方式进行法律监督。

从行政诉讼立法看，行政诉讼法第10条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。“行政诉讼”是指整个行政诉讼的全过程，它不仅包括法院的审判活动，而且还包括当事人的诉讼活动，当然更包括裁判结果的执行的非诉讼活动，它们是行政诉讼程序完整有效的统一。

（二）检察机关对民事执行监督具有合理性。

国家对不同监督主体进行监督活动的要求是不一样的，不同的监督主体进行监督活动产生的结果也有异。从理论上说，我国民事执行监督主体极为广泛。从外部讲，它包括了人大监督、党政监督、群众监督、检察监督、新闻舆论监督，以及政协的民主监督。外部监督中，人大监督主要体现在对法院整体工作情况的监督，宪法没有规定权力机关是法律监督机关，没有规定权力机关监督法律的实施，只规定了权力机关监督宪法的实施。虽然个别地方人大在着手考虑对个案进行监督 ，但因理论界争议较大，且无程序保障。权力机关对法院的日常民事执行活动实行普遍的监督既没有必要也不可能，因此极少采用。党政机关的监督更多地体现在对司法机关人、财、物方面的影响，是一种非程序化的监督手段，其负面影响明显大于正面作用。媒体监督，由于我国新闻立法严重滞后，政法工作特有的规定，对新闻界来说还有很长的路要走。政协监督，在现实生活中往往被看成是一种可有可无的监督。从内部讲，主要包括本院领导监督、上级法院的监督和内部成员间的监督。根据法院组织法，我国法院系统是按上下级之间监督关系构建的，上级法院对下级法院的民事执行行为有一定监督权力。但在实际运作中，这种监督作用极为有限。一是上级法院对下级法院执行情况掌握不多，难以监督。二是上级法院即便发现下级法院有违法执行行为，从目前法律规定看，没有相应的纠正措施，无法监督。虽然最高人民法院于2000年1月14日下发了《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》，这一规定使执行部门上下级形成了领导关系。这种改革适应了执行的行政性要求，但对司法性体现不足，违反了法院组织法所规定的上下级法院之间是监督关系的规定，有矫枉过正之嫌。况且，这种院长监督或上级法院监督，从权力制约角度讲毕竟是“自己监督自己”，实际效果并不理想，因为“监督从人性角度分析正是对被监督对象失去信任的结果。人性中总有一面是要抵制和逃避监督的，而这正是监督的内容，自己监督自己永远是一个逻辑上的悖论，如果将其用于制度设置则更是自欺欺人。” 可见，必须有来自法院外部的监督力量。检察监督，是来自法院外部最有效的监督，是最具有法律效力和最符合法治 规律 的程序化监督手段，是司法领域的监督。检察机关的监督具有专业性、权威性、主动性、程序性和经常性。几十年的检察实务表明检察机关履行法律监督职责是适格的，可以克服被动性、实体性、专断性及间或性监督的弊端。

（三）从司法实践考察检察机关监督具有可行性。

近几年，司法实践中一直在进行着对民事执行活动的检察监督工作，监督方式主要是查处执行人员在民事执行判决、裁定活动中的职务犯罪行为以及运用检察建议的形式纠正一般的执行中的违法行为。刑事执行监督方面的实践为检察机关监督民事执行活动提供了值得借鉴的经验。在刑事诉讼领域，检察监督职能的发挥是比较全面的。在刑事执行监督方面，无论是1979年通过的《刑事诉讼法》，还是经1996年修正的《刑事诉讼法》，都明确赋予了检察机关对刑事判决执行的监督权，而且监督的范围是逐步地扩大，制度进一步趋于完善。无论是民事执行权，还是刑事执行权的行使，在执行权行使理论上没有本质性的区别，只是在行使的方式、方法、步骤、要求、措施等方面存在差异罢了。因而，检察机关对刑事执行活动监督工作的开展，对于民事执行监督制度的完善，无论在法理上，还是在司法实践上以及观念上都具有重要的借鉴意义。

三、检察机关对民事执行实施 法律 监督的构想

近几年，各地检察机关对法院执行阶段的监督进行了一些尝试，取得了一定的成绩，但由于权力机关没有制定检察机关对民事执行法律监督的相关具体程序或操作规范，致使检察机关在民事执行监督实践中难以操作，监督不力仍然困扰着检察机关。笔者认为，除建议立法机关在修改民事诉讼法时对民事执行程序进行完善，设立具体的检察监督程序之外，目前可以制定出相应规范，做到有章可循，设计的制度主要内容包括：

（一）确立监督原则。（1）同步或事后监督原则。当事人据已生效的法律文书申请人民法院执行后，检察机关即可启动执行检察监督程序，对于人民法院已执行终结的案件，检察机关发现确有错误的也可以进行监督；（2）效率效果原则。在维护人民法院民事行政裁判的权威性和严肃性的前提下，不影响法院的正常执行活动进程，不损害当事人合法权益，确保执行工作高效运行；（3）依法监督原则。检察执行监督必须以法律为准绳，发现人民法院执行活动存在违法行为，才能启动监督程序予以纠正，不得依职权违反法律规定强令人民法院改正合法正确的执行行为；（4）公正居中原则。检察机关站在维护公平正义的立场上，秉公监督，而不能充当一方当事人的人，代为执行申请人行使权利；（5）全程监督原则。民事行政执行检察监督贯穿于整个民事行政执行活动全过程。

（二）明确监督范围。法院的执行行为代表着国家意志，具有国家强制力，如果正当行使执行权，就不存在监督问题，只有民事执行行为违法或不当才必须进行监督，使违法或不当行为得以纠正，以维护当事人的合法权益，所以在实施监督行为之前必须了解民事执行过程中存在哪些违法或不当行为，从而确定监督范围。作为监督执行活动的范围应当是：（1）执行依据错误。错误执行了未发生法律效力或不具有法律约束力的文书，如执行了正在上诉期的判决、裁定，或执行了当事人案外达成的和解书，或执行了非法定仲裁机关制作的裁定书等。（2）执行行为范围错误。即执行裁定确定的范围超出了作为执行根据的法律文书及法律文书所规定的范围，主要是指不按生效法律文书所确定标的额执行，或者错误地执行了案外人或同案其他当事人的财产，或者未按法律规定保留公民自身及其他当事人的财产，或者未按法律规定保留公民自身及其抚养的亲属必要的生活费和生活资料。（3）执行过程中作出的错误裁定和决定。作出的错误裁定有独立的认定事实和运用法律的事实，损害当事人的合法权益；做出的决定具有对当事人错误罚款、拘留的内容。（4）执行中的枉法行为和不作为。以拘留、罚款作为强制执行手段，以罚代刑的；故意给当事人造成损失的；对符合法律规定应予受理申请执行的仲裁裁决、公证机关赋予强制执行效力的债权文书，以种种理由不受理不执行的；执行错了，拒绝执行回转的。（5）执行财产处理错误，违法变价、折价出售或低价自购执行财物的。（6）执行人员挪用、侵占执行款物、贪污受贿、滥用职权等。（7）行政领导干预执行，滥用权利需要追究刑事责任的。（8）其它需要监督的违法行为。

（三）确定启动程序。检察机关对于不服人民法院已经进入执行环节或应当进入执行环节、有具体的申诉理由和请求的民事行政执行案件申诉，主要可以通过以下途径获得：当事人或其他利害关系人申诉的；权力机关或其他机关转办的；人民法院主动邀请接受监督的；上级人民检察院交办的；人民检察院自行发现的。检察人员通过听取申诉人意见、向执行人员了解情况、阅卷等方式，发现有以下情形之一，应当启动监督程序，采取各种监督方式：（1）当事人在执行举证中，足以推翻原执行中的裁定的。（2）原执行裁定认定的主要事实或主要证据不足的。（3）原执行裁定适用法律确有错误的。（4）当事人有证据证明违反自愿原则所达成和解协议的。（5）人民法院违反法定程序，可能影响案件正确执行的，比如，超执行期限等。（6）执行人员在执行该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法执行行为的。

（四）规定监督方式。检察机关对民事行政执行活动的监督可以采取以下方式：（1）提请抗诉。执行所依据的原审判决、裁定确有错误的，应当依法提请抗诉，通过纠正错误的判决、裁定纠正执行行为；（2）纠正违法通知书。对于执行裁定文书本身正确，但执行员不遵照执行或没有执行依据而违法强制执行等在执行过程中较严重的违法行为，作出书面纠正意见，通知法院纠正；（3）检察建议。对于民事行政执行裁定文书本身违法，导致错误执行的，以及执行行为在诉讼过程中引起不当结果的，发出检察建议，督促法院纠正解决，对于执行过程中需要改进的问题，也建议法院纠正；（4）参与和解。对民事抗诉案件的执行和解，检察机关可参与双方当事人达成和解过程，充分听取和解意向，并将和解协议附卷，审查是否损害国家、集体、社会公共利益；（5）现场监督。对重大疑难案件、当事人反映强烈的案件、新闻媒体曝光的案件、涉及采取强制手段、执行阻力较大等案件，检察机关派员参加现场监督执行活动；（6）立案查处。检察机关发现执行人员徇私枉法、索贿受贿、截留侵占执行款物或执行费、滥用职权、失职渎职等严重损害当事人合法权益的犯罪行为，经检察长批准后进行初查和侦查，必要时移交渎检、反贪等部门查处，追究其刑事责任。

当然，检察机关在构建上述民事执行监督制度时，尚需注意以下二方面问题：

1、检察机关不以监督者自居，不纠缠在指出、纠正法院的错误行为上，而将重点放在与法院沟通、合作，共同解决执行难题、创造执行条件上。检察院领导要带着民行人员主动上门与法院领导和有关部门进行沟通，双方在思想上统一起来，让法院同志认识到检察监督不是对审判权的限制，而是对滥用权力的制约，是对他们执行工作的支持，不仅不会损害法院的权威，而且可以有效地遏制执行乱现象的发生和蔓延，使他们敢于接受监督，主动接受监督。

2、加强民行队伍专业化建设，不断提高民行人员素质。长期以来，检察干警重刑轻民、重刑轻行的思想或多或少地存在，对民商法和行政法理论缺乏系统的学习，而民商法和行政法理论博大精深，涉及面广泛，法律关系复杂，涵盖了社会生活的各个方面，非一朝一夕可以掌握和理解透彻。这一切都需要检察人员改变轻视民行检察的错误观念，加强整体业务素质，提高法律监督能力。 [英]阿克顿：《自由与权力》，侯健 范亚峰译，商务印书馆2001年版，第286页。

[法]孟德斯鸠：《论法的精神》上册，张雁深译，商务印书馆1982年版，第154页。

见最高人民法院法复[1995]5号批复。

督察制度【第四篇】

关键字：检察监督审判独立

，有不少学者撰文认为，我国现行的检察监督制度，对法院民事审判活动监督的力度远远不够，应当加强，认为“‘事后监督’排除了检察机关提讼和在诉讼过程中参加诉讼的可能性，这种封闭性的系统，使法院的审判行为在很大范围内失去制约”。〔1〕民事检察监督权设置的力度不够，是现行民事检察制度立法的第一大结构性缺陷，也是根本性缺陷。〔2〕于是指出，对法院的审判活动要多角度、全方位地实施法律监督。不仅要“事后监督”，还要“事前监督”和“事中监督”。〔3〕为此，还有人认为，检察监督权应当包括：了解审判活动情况的知情权（或发现权）；确认法院审判结果是否合法的确认权；纠正法院裁判错误的纠正权；在发现审判活动违法时，对违法行为的处分权等。〔4〕对这些观点，笔者认为值得商榷，强化检察院对法院审判活动监督权，其结果必然是弱化法院审判权行使的独立性，从而损害法院审判权的权威性，危及司法公正及正义。

一、现行检察监督制度的理念误区

我国民事诉讼法规定，检察院对法院的民事审判活动进行法律监督，对法院的判决、裁定认为确有错误的，可以提出抗诉，要求法院纠正错误的判决、裁定。民事诉讼法第185条规定了检察院可以提起抗诉的四种情形：1原判决、裁定认定的主要证据不足的；2原判决、裁定适用法律有错误的；3人民法院违反法定程序，可能案件正确判决、裁定的；4审判人员审理该案时有贪污受贿、、枉法裁判行为的。对于这四种情形，一些学者认为均属于错案，其理由是，尽管只有在第二种情形中明确指明“原判决、裁定适用法律确有错误的”，其他三项均没有出现“错误”二字，但是，第1、3、4种情形同样是指确有错误的裁判。证据不足，不能说明或充分说明其论点，经不起检验，因而是违法的、错误的；原判决在违反法定程序的情况下作出，本身就属于错误的适用了法律；审判人员审理该案时贪污受贿、行为直接违反了民事诉讼法第44条的规定，同时也是违反法官法规定的行为。由违法的法官办理的案件，所作出的裁判，当然是错误的。〔5〕检察院提起抗诉，监督法院依法办案，纠正法院的错误裁判，是检察监督的基本理念，这不仅有立法的规定，而且学者们已形成共识。

有错必究是我国多年来奉为社会主义法律优越性的重要体现，也是一项重要的司法原则。其本意是指凡是因认定事实、适用法律或其他原因判决错误的案件，都要予以纠正。这无疑是一项非常理想的司法原则，符合我国追求实质正义的司法传统。但是，随着审判方式改革的进一步深入和，程序正义、诉讼公正以及审判程序的独立价值，越来越受到人们的重视，并且在审判实践中不断得以加强。对于何谓错误的判决、裁定，什么是错案，引起了人们的广泛关注和深刻反思。

“错案”的命题在大众的观念中潜在地隐含着这样一种认识，即一个案件只能有一个唯一正确的裁判，否则就是错误的裁判。但事实并非如此，在许多情况下，不同的法官（同样包括检察官）、不同的法学家以及不同的律师对同一案件的正确裁判的理解显然不会完全一致，这是任何一个有法律实践经验的人都十分清楚的道理。事实上，如果法官审理案件如同小学生做算术题那样，只能得出一个唯一的正确答案，法院的工作也就大大简化了。〔6〕

在众多的案件中，就案件事实认定和法律适用都存在不同程度的模糊性或不确定性，只不过简单案件的不确定性相对弱些，疑难案件则相对强些。在法学界和实务界引起争议的疑难案件往往是在法律的适用和事实的认定上存在较大不确定性的案件。

一般而言，对案件的判断主要有两个标准，一个是事实标准，一个是法律标准。这两个标准都存在不确定性，从而导致了案件的不确定性。以下就这两个方面案件的不确定性来说明检察院基于裁判错误进行抗诉的不合理性。

（一）认定案件事实的不确定性

我们通常所讲的事实是指真实的客观情况，或案件实际发生的本来面目。但是，在审判实务中要查证和认定的案件事实，都是发生在过去，无论是法官还是检察官都没有亲身经历过，因此需要通过一系列的取证、举证、质证和认证的活动来确定。审判案件在很大程度上就是让与事件无关的法官通过对当事人陈述，证人证言以及书证、物证等证据的观察、分析、判断，从而查证案件真实情况的过程。在司法实践中，证人证言是最常见和最重要的一种法定证据，而关于证人证言是否可靠的，则是一个长期争论不休的问题。国外一些法学院曾进行过证人证言可靠性的试验，即在教师授课过程中，一个事先安排好的人突然闯进教室并袭击教师或学生，然后逃离教室。在众多的试验中，学生事后对事件的描述与实际情况总有相当大的出入。〔7〕关于产生这种情况的原因，“事实怀疑论”的主张者弗兰克认为：事实需要通过证人来确定；证人的记忆力是有限的；法官在很大程度上受证人和法官个人因素的影响，因此法律上认定的事实与实际中的事实总有一定的差距。〔8〕

法院裁判所依据的事实是，在现有的证据材料基础上，经过审查认定的事实。认定事实不同于案件客观真实。认定事实是法官依照法定程序，对证据进行审查、判断、分析、推理所得出的具有法律意义的事实论断。认定事实与案件的客观真实在一般情况下有较大的重叠，但二者之间存在着的不一致性仍然是不可否认的。一些当事人可能因举不出证据或证据不充分而败诉，并非因当事人主张的事实不是客观事实，只是其主张的事实缺少足够的证据予以证明。在这样的情况下，法官认定的事实与案件的客观真实就存在着很大的差异，甚至可能完全相反。所以，一些法官认为，在当前的审判方式改革中，随着抗辩制的进一步推行，举证责任制度和证据作用的加强，法院是“审证据”而不是“审事实”。〔9〕

（二）适用法律的不确定性

在社会生活中，大多数人，甚至包括相当数量的法律职业者，往往认为法律是明确的、自成一体的独立体系。只要有确定的事实，就一定能确定应适用的法律，就一定能得出一个正确的裁判。整个法律的运作如同一台加工机器，只要提供一定的加工材料-事实和法律，就一定会生产出确定的产品-裁判。美国大法官霍姆斯以实用主义为指导，指出了法律的不确定性，他强调“法律的生命始终在于经验而从来不是逻辑”，〔10〕宣称真正的法律“不是一般性的抽象规则，也不是固定的逻辑推理，而是社会的实际，一系列的事实。”〔11〕凯尔瑞斯在强调法律的不确定性时虽然过分强调了法律的性、货币性和主观性，但其对法律的不确定性的认识和表述不乏一定的合理性。他认为“先例原则在具体案件中既没有导向作用，司法判决最终仍然是基于法官的价值取向而作出的判断，而这种判断因法官不同而不同，法律不过是另一种形式的政治”。〔12〕美国现实主义法学在分析个人特质对判决的影响后，甚至认为个人的经历、社会环境乃至潜在意识、预感、直觉等决定了其在判决中的倾向性，而这些因素都难以归入“理性思维”的范畴。不可否认的是，某些法律语言不可避免地存在着不确定性，社会生活复杂多变，同时立法技术具有局限性；法官的过程、思想品德、思维方式和潜在的好恶心理等个人因素在不同程度上起作用。此外，政策、习惯、地位、意识形态等社会因素等无时不刻地对法院的裁判施加影响。从一定意义上说，法院处理案件和适用法律的过程是一种复杂的，以法律为框架和主线，综合考虑政策、、文化、心理、社会发展等多种因素的高度技术性的创造性活动。

据以上分析可知，认定事实和适用法律均存在不确定性，正是由于这种不确定性，决定了法官的自由裁量权。法官处理案件时，依据其自身的法律知识和审判实务经验，从良知和正义出发，审慎地判断证据，认定事实，理解并适用法律作出裁判，是法官审判权的本质特征。据此作出何种裁判属于其自由裁量权。因此，不同法官对相同案件甚至同一案件作出不同的裁判结果，并非异常，完全符合诉讼法理。换言之，一个案件完全可能存在多个裁判结果，而这些裁判结果都不是错误的，正确裁判结果并不是唯一的，不能以一个人裁判结果的正确为理由来证明和指责其他裁判结果的不正确。法官严格依照法定程序，以其专业知识和审判经验，从良知和正义出发，善意地认定事实和适用法律，由此所作出的裁判，应推定其必然正确。一位美国大法官说得好：“我们能够作出最终判决并非因为我们判决正确，相反，我们之所以判决正确，是因为我们享有终审权”。〔13〕检察院基于自身对案件事实的认定或者对适用法律的理解，与法院持有不同看法，坚持主张法院裁判错误，从而提起抗诉（或者其他纠正方式），发动审判监督程序，要求法院纠正错误裁判，有悖于基本的诉讼法理，陷入了一个案件只有一个唯一正确裁判的错误理念。

我国正在建立和发展市场经济体制，在这种体制下必须强调民事主体的意思自治和民事行为自由，减少和弱化国家在民事领域的干预，以便形成平等和自由的市场环境。前苏联及东欧国家在计划经济体制下和在经济领域的高度政府集权的政治气氛中形成的检察院广泛干预民事诉讼的“经验”已不值得吸取。民事诉讼作为保护私法权利的司法形式，具有自身的特殊，对于法院作出的民事裁判，当事人如不认同，法院规定了救济手段和权利，如上诉、申请再审、执行中和解等。对这些权利当事人可以自由处分，任何人均不得随意干预。即使当事人不认同法院作出的裁判，可能因考虑到时间、精力、费用以及其他诉讼成本等因素，而放弃权利。在这样的情况下，检察院如果以“原判决、裁定确有错误”为理由提出抗诉，要求法院纠正错误裁判，无疑是对当事人权利的不当干预。“有错必纠”原本是刑事审判的原则，将其引入民事审判，把民事诉讼和刑事诉讼简单地对比和强求划一，显然是不恰当和错误的。

二、民事检察制度比较与评析

法国新民事诉讼法第421条规定，检察院可作为主要当事人提讼，也可以作为从当事人参加诉讼，其作用是代表社会或公共利益。在德国，根据1950年的德意志联邦共和国民事诉讼法的规定，检察官有权对诸如家庭事件、亲子事件、禁治产事件等案件提讼或者参加诉讼。在日本，检察官有权参与婚姻和收养案件、亲子关系案件、禁治产案件等，检察官有三种权利，即提讼的权利、参与诉讼的权利和上诉权。〔14〕在美国，授权检察院提起相应的民事诉讼，或者支持主管机关和当事人提出的请求。联邦总检察长代表联邦政府进行诉讼；在联邦各司法巡回区服务的联邦检察官，在联邦各区法院代表政府参与诉讼；各州检察长代表州政府参与诉讼；各级检察长有权对涉及到联邦利益的民事案件提讼，有权对涉及环境保护和税法的案件提讼。在英国，总检察长被认为是公众的人，民事诉讼可以由总检察长提起。〔15〕

苏联十月革命胜利后，根据列宁统一法制的观点和法制原则，建立了不同于资本主义检察机关的社会主义检察机关。第二次世界大战以后建立起来的东欧各国的检察机关，与苏联的检察机关基本相同。

苏联和东欧各国的检察机关，在民事诉讼中享有广泛的职权，可以提讼，并有权参与庭审，进行陈述和发表意见；对民事判决、裁定和决定提出抗诉，并有权终止其执行。

通过的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国民事诉讼法典》对检察长的权（第4条）、民事审判的监督权（第12条）、检察长的抗诉权（第320条）、检察长调阅卷宗权（第322条），均作了规定。受前苏联民事诉讼立法的影响，我国民事诉讼法规定，检察院是法律监督机关，有权对法院的民事审判活动实施法律监督（第14条）；有权依照审判监督程序提出抗诉（第185条），纠正法院的错误裁判。

从以上各国关于民事检察制度的立法，我们可以发现，尽管德、日、法及英美等西方资本主义国家和前苏联，东欧以及我国民事诉讼法都规定了检察院参与民事诉讼，但是参与民事诉讼的目的和功能有着本质上的差异。西方资本主义国家检察院参与民事诉讼是基于公益原则，作为社会公共利益的代表者提起或参加民事诉讼，在诉讼中处于当事人的地位。资产阶级检察学家认为，检察院应当是“社会秩序的捍卫者”，负有“一切家庭安宁”、“公民安全”的责任，〔16〕决不能以法律监督者的身份对审判进行监督。“人们甚至在名义上都不承认美国检察官是法制或公正审判的保护者，他们只是偶尔出现在普通诉讼中给当事人一些支持”。〔17〕前苏联及东欧国家赋予检察院参与民事诉讼的一项重要功能是实行审判监督，监督法院的民事审判活动，纠正法院的错误裁判，从而维护法律的统一实施，因此，赋予其广泛的监督权。然而，前苏联及东欧国家的做法，却并未达到其预设的目的，不管是在理论上，还是在检察实务中，都存在诸多问题。所以，在前苏联及东欧国家解体以后，各国都抛弃了这一做法。

可见，在是否对法院审判实施监督的问题上，西方资本主义国家和前苏联、东欧及我国的民事检察制度完全不同。究其原因，西方资本主义国家排除检察院对审判权的监督，与其一直重视程序正义，诉讼公正，强调法院审判权独立密切相关。审判权独立，裁判者中立是诉讼公正最基本的要素。审判权独立在本质上要求排除外在的任何干预。前苏联、东欧及我国民事诉讼虽然也规定了审判权独立，但这种审判权的独立是十分脆弱的，与西方资本主义国家的审判权独立不能同日而语。正因为如此，检察院拥有对法院审判活动的监督权，其结果又反过来加剧了审判权独立的弱化。

三、审判权的独立行使排斥外在监督和干预

（一）审判独立的含义

审判独立是一项为现代法治国家普遍承认和确立的基本法律准则。它经历了从政治思想原则到宪法原则，再到司法审判活动准则的演变过程。作为一项宪法原则，它调整着国家司法审判机关与立法、行政机关等其他职能部门的关系，确认司法审判权的专属性和独立性，是现代法治的基石和法院组织制度的基础；作为一项司法审判活动准则，它确保法院审判权的公正行使，防止法官的审判活动受到来自外在的不当干预、影响和控制，使法院的司法审判真正成为公民维护自身利益的最重要，也是最后一道屏障。可以这样说，没有审判独立，就没有现代意义上的司法审判制度。审判独立的含义，包括两方面：一是基于审判的权力方面的理解，就是“审判权独立”，在国家权力结构中，居于不依赖也不受行政权、立法权干预的独立地位。强调国家权力的分立和分工，审判权只能由法院行使，其它任何机关不得行使。二是从审判的裁判方面来理解，就是“法官独立”。在诉讼中，法官审核证据，认定事实，适用法律，作出裁判，仅依照法律规定，独立自主地进行，不受任何其它国家机关、社会团体的干预和影响。在特定具体事件之审理程序终结或确定以后，就其审理程序是否违法或裁判当否，不允许对法官进行批评、调查或追究责任。〔18〕美国法学家亨利？米斯精辟地指出：“在法官作出判决的瞬间，被别的观点，或者被任何形式的外部权势或压力所控制或影响，法官就不复存在了。……法院必须摆脱胁迫，不受任何控制和影响，否则他们就不再是法院了。”〔19〕在我国传统封建专制体制下，司法权与行政权是合二为一的，司法活动只是行政权的组成部分而已。县官就是法官，既是裁判者又是执行者、行政管理者。我国现行宪法及民事诉讼法规定，法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，具有相对独立的地位。就法官地位而言，法官严守中立。他们虽是代表国家和人民维护宪法和法律的尊严，严格依法审判，但他们在每一具体案件上，超然于原告和被告之上，不偏袒任何一方。

（二）审判独立的内在价值

关于审判独立的内在价值，我们可以从以下几个方面来理解：第一，从政治方面看，审判独立是人类社会从专制政体走向民主政体的历史过程，在国家机关设置及其权力配置时必须坚持的一项重要原则。它是贯彻和实施国家管理活动中的分权原则的必要手段。从权力运行及行使的方式和特点来看，审判独立就能够对其他政府权力的行使形成有效的制约，从而避免集权与专制的再生。18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠在其著名的《论法的精神》中指出：“如果司法权不与立法权分立，自由也就不存在了。如果司法权与立法权合二为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合二为一，法官便将握有压迫者的力量。……在土耳其，这三种权力集中于苏丹一人身上，所以可怖的暴政统治着一切”。〔20〕这段名言精辟地说明了司法独立的必要性和重要意义，尤其是强调司法独立是对公民生命、自由的重大保障。第二，从依法治国方面看，坚持审判独立的结果是使司法权与行政权分立，使得法律由国家权力的附庸变成控制国家权力、国家生活和社会生活重要活动的独立规范体系，为法治社会的建立和发展奠定了坚实的基础，从而使以权力为中心的社会向以尊重、保护广大民众个人自由与权利为依归的法治社会过渡。第三，从司法公正方面看，在现代法治社会中，社会公平和正义是法治国家所追求的理想和目标。在法治国家的架构下，司法是实现法治的重要环节，司法公正便是走向社会正义与公平的桥梁。因此，司法公正是司法的崇高目标，是全部司法活动所要追寻的最高价值取向，审判独立是引导和保障司法公正的途径和手段。从中外各国数百年社会发展正反两方面的经验来看，审判独立不仅是实现司法公正不可缺少的基本条件和手段，而且是实行法治的必要条件。没有审判独立，司法公正就将失去依托，司法公正离不开审判独立。司法公正和审判独立可谓目的和手段的关系，二者之间存在着高度的依存关系，审判独立本身隐含着司法公正这一目标；司法公正的实现必须依赖于审判独立，而审判独立为司法公正的实现提供了前提条件。

（三）审判独立的外在要求

由审判独立的内在价值所决定，其外在表现主要体现在以下几方面：第一，行使审判权的专属性。国家的司法审判权只能由国家的审判机关来行使，其它任何机关均不得行使这项权力。联合国《关于司法机关独立的基本原则》〔21〕（以下简称基本原则）第3条规定：“司法机关应对所有司法性质享有管辖权，并应拥有绝对权威就某一提交其裁决的问题按照是否属于其权力范围作出决定”。即法院对所有诉讼案件，无论是民事、行政还是刑事案件均享有管辖权，法院有权依照法律规定确定管辖权的归属，法院代表国家对各种诉讼案件作出法律评价和最终裁决。第二，行使审判权的独立自主性。法官或法官和其他非职业法官组成的审判组织独立行使审判权，不受外界任何机关、团体和个人的干涉。基本原则第2条规定：“司法机关应不偏不倚，以事实为根据并依据法律规定来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接或间接不当、怂恿、压力、威胁或干涉左右，不论其来自何方或出于何种理由”。第4条规定：“不应对司法程序进行任何不适当或无根据的干涉，法院作出的司法裁决也不应加以修改”。即审判机关的审判过程和作出的司法裁决均不应受到不当干预。第三，行使审判权的合法性。审判机关在行使国家审判权时必须服从宪法和法律，也只能服从宪法和法律，这既是审判机关的权利，同时也是审判机关的义务。

通过对审判独立的内在价值和外在要求的，我们可以看到，审判独立除制约和防止政府集权专制以外，它是正义，司法公正的基本前提和重要保障。审判权作为审理和裁决诉讼案件的国家权力，其行使不应受到任何外在权力的任何干涉，一旦审判独立受到影响或威胁，其结果必然是损害社会正义和司法公正，就将影响这种权力的终局性和权威性。因此，审判独立必然要求排除任何权力，任何机关的干预和影响。审判权独立本身隐含着司法公正，审判权的独立行使也就是司法公正的重要外在表征。检察院对法院的民事审判活动实施法律监督，其实质就是以检察权（或监督权）对法院的审判权进行干预，目的是通过这种干预影响法院的裁判（要求法院撤销其原判，重新改判）。法院作为国家的审判机关，在国家权力的分配和设置中，能够行使（也只能行使）对诉讼案件的审理和裁决权，即审判权，不能也没有其它权力，这本身已经体现了权力的相互制约。如果审判权在运作过程当中，即在国家权力分工的范围之内行使其应有的权力，仍然受到某种外在权力的制约和监督，无疑是对法院独立行使审判权的不当干预。检察院对法院的监督，尽管没有代替法院作出裁判，但其要求法院修改已经作出的裁判的权力是非常强有力的，对法院审判权的影响是显而易见的。

根据我国民事诉讼法的规定，人民法院对任何一级法院的生效裁判都可以提出抗诉（第185条），而人民法院对人民检察院提出抗诉的案件，都应当再审（第187条），再审案件均应中止原判决的执行（第183条），这实际上已使我国的“两审终审制”和最高人民法院的终审裁判权形同虚设。因此，曾有一位外商在参加诉讼后发出这样的感叹：中国的最高人民法院实际上不是终审法院，法院没有终审权的国家不可能是法治国家。近年来，一些学者在强调检察院的监督权时，认为检察院的抗诉权，“实质是一种纠正权，只不过一般纠正权纠正的是程序，而抗诉纠正的主要是实体”〔22〕还认为“被监督者（审判机关）对监督者（检察机关）的抗诉是否正确有最终决定权之立法的性是值得推敲的”。〔23〕试图通过检察监督来命令法院修改其裁判，当然是对审判权的干预。审判权和检察监督权本身是一对矛盾，二者相互排斥。督权的存在已经构成对审判权独立行使的影响，过分加强检察监督权，甚至在一定程度上试图取代审判权，必将严重损害审判权的独立行使。审判权独立排斥任何外在权力的干预，仅仅是针对审判权作为一种权力而言的。并不排除对行使审判权的法官行为的监督。在保证和不影响审判权独立的前提下，完全可以对法官的违法、违纪和违反职业道德的行为实施监督和惩戒。

四、检察监督的改造

（一）检察监督的困境及原因

检察院在提起抗诉对法院实行监督过程中，面临诸多困境，时常导致检察院和法院之间的权力冲突。诸如抗诉的范围，是法院作出的所有生效裁判还是仅限于其中的一部分；抗诉案件的审级问题，是“抗审同级”，还是“上抗下审”。〔24〕在审判实务中，一些抗诉案件审理时出庭的检察人员，除当庭宣读抗诉书以外，还要参与庭审质证和法庭辩论，并发表自己的意见。其理由是，只有这样才能纠正法院在证据采信，事实论定等方面的错误，充分发挥起监督职能。法院方面则认为，检察人员宣读完毕抗诉以后，其任务即告结束，不能参与庭审质证和法庭辩论。〔25〕因为在民事审判中，原、被告之间是完全平等的，法院居中裁判。法院与原、被告之间形成一个等腰三角形的结构模式，检察院参与诉讼，不管是支持原告一方，还是被告一方，都将打破原、被告之间完全平等的格局，破坏民事诉讼的公正性。也有人认为，检察院也在原、被告之间居其中，不偏不倚，“从而使当事人双方诉讼地位和诉讼权利的平等原则得以维持，使检察院监督权与诉权的关系得以恰当协调”。〔26〕这种设想完全是一种虚幻。在当事人之间居中，而仅仅监督裁判者-法院，似乎有凌驾于法院之上，操控法院之嫌，显然有悖于法院独立审判。就诉讼格局而言，在法院和原、被告之间的等腰三角形构架中，如果再加入一个检察院，是否构成一个平行四边形？实务中将如何操作？其实，检察院抗诉的民事案件，必然有利于一方当事人。检察院抗诉的目的是，认为法院的裁判有错误，要求法院修改裁判，纠正错误。修改裁判的实质是重新配置当事人之间的权利义务关系，这就意味着一方当事人权利减少，而义务增加，另一方当事人则正好相反。权利减少而义务增加的一方当事人，必然会把主张和极力促成这一结果的抗诉人-检察院作为其对立面，尽可能地提出事实依据和法律理由，避免这一结果的出现。即要求保持原来的权利、义务关系，甚至增加其权利。众所周知，在民事诉讼中与一方当事人对立的只能是另一方当事人，因此检察院完全站在了对方当事人的立场上，这就完全违背了民事诉讼的基本-当事人平等抗辩原理。

另外，对再审案件的处理结果，检察院和法院两家因认识不同时常也陷入难以缓解的冲突之中，检察院对维持原裁判的审理结果再次抗诉，法院又予以维持，直到最高检察院向最高法院提出抗诉。〔27〕对这种冲突有人认为，不应当最终由法院来裁决。因为在这种情况下，法院已成为冲突的一方，因而主张“解决办法只有一个，就是引入一个中立的裁判。当最高法院驳回最高检察院的意见后，检察机关应当有权提交全国人大常委会裁决，”〔28〕这就完全否定了法院的独立审判权和终局裁决权。由于检察院的多次抗诉，一抗到底，原本是居间裁判的法院却演化成了冲突的一方主体，原、被告之间的私方民事权益争议，却最终变成检察院和法院两家的权力之争。

之所以出现这种窘境，其根本原因是忽视、甚至否认了法院的独立审判权和最终裁决权，被错误的“错案”理念所误导，“有错必纠”绝对化，以及漠视当事人的处分权等所致，前已述及，不再赘述。

所以景汉朝先生指出：“人民检察院的抗诉监督的合理性和必要性确是令人怀疑。”〔29〕也有人因看到抗诉权和审判权的冲突而暴露出来的诸多无法解决的矛盾，提出“废除民事抗诉权是一种明智的抉择”。〔30〕

（二）监督原则

为了使审判机关有效制约其它国家权力的行使以及保障司法公正，审判独立必不可少。为达到在独立审判原则下的公正，各国对法官的任职资格、条件以及选拔程序都规定了严格的条件，而且法官享有优厚的物质待遇和职位保障。从理念上认为，法院是理性的，相信每一位理性的法官都能做到“忠实于基本法，忠实于法律，履行法官职务，用最好的知识与良心，不依当事人的身份和地位去判决，只服从于事实与正义”。〔31〕

独立审判和对审判权的监督本身是一对矛盾，所以在对法官进行监督时，往往会面临两难境地。一方面，法官不能随心所欲地行事。公众有权要求法官公正行事，正确审理和裁判；另一方面，法官的独立性也不应受到侵害。于是，有人认为对法官的监督是荒谬的，是自相矛盾的。〔32〕但正如杰弗逊所言，绝对的权力导致绝对的腐败。对审判权的行使者-法官，如果不受任何约束，难免出现专断与滥用。

从上述审判独立和对审判监督的矛盾关系出发，各国立法、司法、以及界都在积极探索和协调这一矛盾。尽管各国由于体制、司法体制、法官的理性化程度等具体情况不同，做法各异，但有一基本点是共同的，那就是对审判的监督无论如何都不能影响和损害审判独立。德国法官法第26条第1款明确规定：“法官只在不影响其独立性的范围内接受职务监督。”职务监督权仅仅局限于对法官特定行为方式的批评，以及请求或敦促该法官将来改变行为方式。“监督权不应试图以影响法官审判自由的方式为法官确定一种特定的工作方式”，监督权“所涉及到的只是一种一般性的批评”。〔33〕审判独立是实现审判公正的前提，对审判的监督只能在不损害审判独立的大前提下，对行使审判权的法官的行为进行合理的制约。

（三）监督对象

对审判的监督只能限于法官个人的违法行为、违纪行为以及道德品行等情况，而不能涉及到法官对案件所作出的裁判。对事实的认定，对法律的理解和适用属于法官独立审判权的范畴，不应作为监督对象。如果裁判不被当事人所接受，认为有错误，只能通过当事人提出上诉或申请再审的程序予以救济。如何区分法官的裁判和个人行为（非裁判），往往并不是非常清楚。在德国，为监督法官的个人行为，专门设立了纪律法院，其判断法官行为是否应受到监督，“一个粗略的判断标准是看它是否属于法官行为的核心领域（如果是，则不应受到指责），还是属于其外部领域（这时应受到指责）”。〔34〕

之所以把法官的非裁判，及个人行为作为监督对象，是因为对不属于法官裁判范畴的行为的监督，一般不会损害法官的独立审判权。史蒂文？鲁贝特教授在《司法制约与司法独立》一文中指出：在法官、行为有损尊严、存在偏见或不审而判，、无视法律等情况下，要求其承担责任，很明显几乎不会对其独立性造成任何威胁。但在有些情况下，对法官进行惩戒，可能会危及到审判独立，其中最重要的威胁就是根据法官裁判的对其进行制裁。尤其是法官善意地将法律适用于疑难案件，但作出的裁判具有争议或不合公众口味，甚至错误时，对法官施加制裁或可能施加制裁，必然导致法官变得胆小谨慎，因为担忧和疑虑使得他们宁愿选择安全的方式而不是裁判的正确。〔35〕史蒂文？鲁贝特还指出，如果法官适用残暴的陈规作为裁判基础、根本不管法律或完全无视法律的情况下，即使属于“裁判”，法官也必须接受惩处。因为只有这样才能给予经常错误地适用法律而损害诉讼当事人权利的善意、但无能的法官以惩处。当然，在渎职与仅仅裁判错误之间划一条明晰的界线相当困难。无论如何，对法院审判的监督对象原则上只能限于法官的个人行为，而不能把案件的审理和裁判纳入监督范围之内。审判作为实现社会正义的最后一道防线，法院裁判的终局性、确定性是其最基本的要求。“如果一种争端解决程序总是因同一事项而被反复启动，它是不能成为程序的”。〔36〕对于法院的裁判，如果允许其它国家机关以监督者的身份予以否定，法院裁判的确定性、权威性就将丧失，当事人之间的权利义务关系以及社会生活将一直处于一种不稳定状态，法院和法律在公众心目中的地位和权威也将大为下降。

（四）对审判监督的改造

首先，应当加强法院审判权的独立，这是监督的基本前提，由于种种原因，我国审判权的独立还没有真正到位，，一方面要从体制上、制度上保障法院整体的独立，如改革现行体制，实行法院经费预算独立，革除法院在人、财、物方面对政府机关的依赖关系；另一方面，改革现行的法官管理制度和审判机制，使法院的审判工作真正回复到应然的逻辑起点，实行审判者的独立，法官个体的独立。当然，审判独立的真正实现，还有赖于法官整体素质的全面提高。为此，必须严格规定法官的专业学历、任职资格和条件，严格规定法官的选择和晋升程序。

其次，调整监督对象，改变现行的对错误裁判的监督，将监督对象聚焦于法官的违法、违纪及其他不当行为，把对错误裁判的纠正归于法院自身的上诉、申请再审等救济程序来实现和完成。前面已经论及，对案件事实的认定，法律的适用等案件实体内容的监督，必然损害法官的独立审判权。事实上，民事检察监督多年来的实践已充分表明，对案件裁判的监督，不仅有损于审判权的独立行使，而且，还破坏了法院裁判的终局性和权威性，从而严重的动摇了人民大众对法院诉讼公正的信心。在当事人的心目中，生效的裁判也并没有多高的权威性。从另一方面看，由于一直把监督重心放在裁判上，对法官个人行为的监督不重视，以致于尽管在强调检察监督的力度，法官违法、违纪以及违反职业道德的情况仍然得不到有效的遏制。

最后，在将监督对象集中于法官个人行为以后，把监督与司法惩戒制度结合起来，对违法、违纪及其他违反法官职业道德的不良行为均作为监督和惩戒的对象。目前，法院裁判，国家法律在不少公民心目中没有崇高的权威性，公众对法官缺乏信任感和崇敬感，没有把法官作为公平和正义的象征，其重要原因是一些法官在不同程度上存在着违法、违纪行为，尤其是违反法官职业道德的不良行为，正是由于这些行为破坏了法官的公正形象。以法院的裁判作为监督对象，它不仅会危及法院审判权的独立，同时它还难以达到对法官的违法、违纪及其他不良行为的有效监督。如前所述，由于对案件的裁判存在一定的不确定性，因此，通过对裁判错误的纠正和追究来惩戒法官，难以奏效，不可能达到理想的目的。从另一个角度来看，如果法官存在违法、违纪以及其他不良行为，并非一定导致对诉讼案件的裁判错误。对于这一点已经有不少的事实可以证明，法官因违法犯罪被判刑或因违纪被惩戒，其所裁判的诉讼案件并不一定都被改判。近些年来，全国各地很多法院都相继制定了错案追究责任制，试图对办理错案的法官进行惩戒，但效果甚微，并未达到预期的目的，其原因也在于此。但必须注意的是，对法官个人行为的惩戒，只能根据其违法、违纪-山草香§ 及其他违反职业道德的不良行为，法官的裁判属于其独立审判权范畴，不能作为对法官进行惩戒的根据。

〔1〕陈桂明：《民事检察监督之系统定位与理念变迁》，《政法论坛》1997年第1期。

〔2〕邹建章：《论民事检察监督法律关系》，《中国法学》1997年第6期。

〔3〕参见郑传昆等：《论完善检察机关对行政诉讼的法律监督》，《现代法学》1998年第2期；肖建华：《建立民事审判程序内部检察监督机制》，《人民检察》1996年第10期。

〔4〕参见前引〔2〕，邹建章文；莫颂要：《对审判监督制度若干问题的调查及完善意见》，《北京法制报》1995年第6期。

〔5〕李忠方、王开洞主编：《民事检察学》，中国检察出版社1996年版，第14页。

〔6〕梁治平编：《法律解释问题》，法律出版社1998年版，第249页以下。

〔7〕转引自前引〔6〕，梁冶平书，第257页。

〔8〕转引自苏力：《法治及其本土资源》，法律出版社1996年版，第258页。

〔9〕同上，第163页。

〔10〕〔11〕刘全德主编：《西律思想史》，中国政法大学出版社1996年版，第211页。

〔12〕转引自王晨光：《法律运行中的不确定性与“错案追究制”的误区》，《法学》1998年第3期。

〔13〕贺卫方：《司法的制度与理念》，中国政法大学出版社1998年版，第262页。

〔14〕〔15〕参见前引〔5〕，李忠方、王开洞主编书，第65页以下。

〔16〕王淑贤主编：《中国检察学》，兰州大学出版社1988年版，第22页。

〔17〕前引〔5〕，李忠方、王开洞主编书，第67页。

〔18〕参见丘联恭：《司法之现代化与程序法》，第45页、第73页。

〔19〕转引自[英]罗杰？科特威尔：《法律社会学导论》，华夏出版社1989年版，第236页以下。〔20〕孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1982年版，第156页。

〔21〕1985年8月召开的第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过了《关于司法机关独立的基本原则》，经联合国大会1985年11月29日第40/32号决议和1985年12月13日第40/146号决议核可。

〔22〕〔23〕李桂茂等：《法律监督新探》，《新疆社会》1995年第5期。

〔24〕参见李浩：《民事检察监督若干问题》，载陈光中主编：《司法公正和司法改革》（诉讼法理论与实践〈1998年卷〉）；杨立新：《新中国民事行政检察前瞻》，《河南省政法管理干部学院学报》1999年第2期；汪治平：《民事抗诉若干问题之管见》，《人民司法》1999年第11期。

〔25〕实践中，有的检察人员在法庭调查和法庭辩论时，坚持要发表自己的意见，审判长当庭予以制止。对此，检察人员则声称要对其实行法律监督，检、法两家的冲突可见一斑。

〔26〕蔡彦敏：《从规范到运作-论民事诉讼中检察监督的若干问题》，1999年全国诉讼法年会论文。

〔27〕我国民事诉讼法没有明确规定检察院抗诉的次数，但1995年10月6日最高人民法院在给四川省高级人民法院的批复中指出：对检察院抗诉，人民法院指令下级法院再审后，维持原判的案件，原抗诉检察院无权再抗诉，只有原抗诉检察院的上级检察院才有权提出抗诉。这一批复实际限制了检察院的抗诉次数，对一个案件最多抗诉三次，即最终由最高检察院向最高法院抗诉。最高法院通过批复的形式限制检察院的抗诉次数，从更深层次体现了法院审判权和检察院监督权的冲突。

〔28〕前引〔2〕，邹建章文。

〔29〕景汉朝：《再审程序剖析及其完善》，1999年诉讼法年会论文。

〔30〕方加初：《民事抗诉权质疑和民事检察工作的基本思路》，《法制论丛》1996年第2期。

〔31〕〔32〕〔33〕宋冰编：《程序、正义与现代化》，中国政法大学出版社1998年版，第24页，第18页，第21页。