预算管理制度论文4篇

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预算管理制度论文1

论文关键词：经费 预算管理 效益

“凡事预则立，不预则废。”同样做人做事要有预见，经费管理则更应该有计划，有预算。所谓预算，是管理会计的重要内容，就定义而言，预算是以数量化方式表述的对某一主体或项目的一个未来时期的计划或预测，是设定目标、促进对后续业绩评价的活动。财务预算管理是单位为实现既定的经济目标，通过编制预算、内部控制、考核业绩所进行的一系列财务管理活动，它贯穿于单位财务预算编制和执行全过程，预算管理质量的优劣直接关系到单位总体目标的实现。全面而科学的财务预算管理既可以使有限财力资源得到合理配置及有效利用，又有助于单位及责任人的业绩评价，促进单位各项管理制度的健全、落实及管理水平的不断提高。

经费预算管理是财务管理最基本、最有效，也是最有权威性的管理方法，是财务管理的中心工作，是实施经费供应，保障各项任务完成的重要手段。本文从预算编制、预算执行及对预算执行情况的分析监督进行论述，与大家共同探讨如何最大限度发挥有限经费的使用效益，保障预算单位各项建设任务。

一、加强预算管理，科学编制预算是基础

1.确定具有权威性的预算编制主体。首先，建立预算管理组织机构。这点在实际工作中往往只流于形式，未发挥其真正作用，造成了以往只强调财会部门的预算管理工作，忽视预算管理组织机构的作用。这个机构的建立，就是让各业务职能部门参与到预算的制定中来，促进信息最大范围的流动，使预算编制的沟通更为细致，增加预算的科学性和可操作性。其次，单位最高领导参与制定预算。过去往往只是由财务部门完成预算并进行实施，降低了预算的权威性，造成预算约束力不强，解决这一问题则需让单位最高领导参与制定预算并拥有最后决策权，并且一定要做到逐项推敲、研究、确定，唯此才能从整个单位大局出发，制定出切实可行的预算方案。第三，预算编制“人性化”。对参与编制预算的主体提高要求，在制定预算工作中应该尊重人性，注意发挥主观能动性，营造“这是我们的预算”的氛围。参与编制预算人员必须实事求是地掌握人员情况、业务发展需求，并以此为基础，确定人员、业务经费水平，综合考虑内外部因素、历史和未来因素的影响，科学预测经济发展变化，并以提高效益为目标，编制具前瞻性的预算。

2.把握预算编制原则。（1）坚持量入为出、收支平衡原则。小家过日子，花钱先摸摸口袋，大家更是如此。在安排事业任务时，要根据财力可能，有多少钱办多少事，把建设规模和速度放在一个稳妥可靠的基础上，不花过头钱，也就是说要根据收入总量确定支出规模，做到以收定支，收支平衡，略有结余。（2）坚持统筹兼顾，突出重点原则。单位各项建设，是一个有机的整体，编制预算时，要有系统论的思想，搞好综合平衡，促进各项事业协调发展。做到统筹兼顾，一是要加强经费的宏观调控，保证科学地确定和及时地调整相关事业费的分配比例，保证相关事业按比例协调发展；二是要防止和克服经费分配的随意性，科学地制定各项经费供应标准，避免苦乐不均；三是要将预算外经费纳入预算管理，防止与克服只重视预算经费而忽视预算外经费，造成预算经费失控。突出重点，就是要确保单位建设事业中主要的、急需的、对全局有影响的事业任务。这就是要根据年初单位工作中心任务，确定全年工作重点，既要统筹兼顾，又要突出重点，切实做到保障有力。（3）坚持严格计划，依法办事原则。通过审批的预算将具有法律效力。因此在预算编制过程中必须制定严格的编制计划，按照预算编制办法的要求，按时保质完成。（4）坚持勤俭节约，讲求效益原则。我国预算法第三十条规定：“各级预算支出的编制，应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针。”坚持厉行节约，不仅可以发挥有限财力的最大效能，缓解供需矛盾，而且有利于发扬我们国家艰苦奋斗的光荣传统，有利于单位的思想建设和作风建设。实行预算管理的一个重要目的就在于力求以最小的耗费获取最大的经济效果，讲求预算的效益，就是要认真寻求最优化的方案和目标。

它是指将基期的各项经费开支情况视为“零”来编制预算的一种方法，就是在预算安排时只考虑预算期内各项经费支出的必要性及其规模，不以上年预算指标为基数，而是围绕单位确定的年度中心工作，本着先急后缓的原则，对所有预算项目排队，统筹安排经费的一种预算编制方法。从预算编制方法来看，零基预算法逐步替代“基数+因素”法，预算编制趋于合理。支出预算由也过去宽打宽用变为精打细算，控制的目标更具体。从预算控制上看，各级财务活动由不重视预算到月、季、年对照预算分析进度。财务预算管理方式方法的改进对单位财务管理工作起到了积极的促进作用。但是预算编制仍存在一些问题，如编制方法简单，“零基预算”流于形式。尽管运用零基预算法编制预算已推行多年，“零基预算”仍难以落到实处，预算编制中往往不以部门或单位的具体人员状况，实际业务发展为基础来确定预算收支总体水平，调整支出结构；还有单位习惯于“上年基数+本年因素”的老办法，编制的预算比较笼统，不切实际，并且难以将预算分解到各部门执行。

二、加强预算管理，严格执行预算是关键

有了预算，并不等于有了预算管理，预算的有效实施和过程控制，才是预算管理的主要环节。执行预算的过程，是组织与实施经费保障，以实现预期目标的过程。只有切实抓好预算执行工作，才能有力地实施计划管理，获得最佳的经费使用效益。

1.转变观念，提高对财务预算管理的认识。许多单位的预算流于形式，形同虚设，完全成为应付检查的手段，做的只是表面文章。因此，转变观念，广泛宣传加强财务预算管理具有深远意义。正因为所有人有了这种预算意识，这种大局观念，才能避免支出随意，拍脑门花钱现象。

2.增强预算法制观念，强化预算约束。预算管理是一种权力控制管理，是一种机制安排。预算不等于预测或计划，预算制定后如同一部内部的“宪法”，各责任单位必须执行。预算本身不是目的，预算的目的是为了控制。预算使各责任单位的权力得以用表格化的形式体现，这种分权，是以不去控制为最低限度。预算是权力控制者采用的合理方式，即在为实现整体利益的目标下，明确各预算单位的权利和义务，各尽其责。

3.严格把关，确保预算的执行。加强对预算执行的监督控制，严格执行预算。财务预算一经批复下达，各预算执行机构就必须认真组织实施，将预算层层分解，从横向和纵向落实到各单位、各部门、各环节以及各岗位，形成全方位的预算执行责任体系。严格把关，对财务人员提出更高的要求。所谓严格，即严格票据审核，严格按照既定预算执行，严格拒绝随意性支出。改变过得去就行，当老好人的思想，把好预算支出的第一关口。

4.及时调整预算，做到灵活性与严肃性并存，加强预算科学性。预算一经确定，预算执行者应当对预算进行管理，促进预算的实施，必要时可根据当时的实际情况进行检查、修订和调整。尽管我们在制定预算时预见了未来可能发生的情况，并制定出相应的应变措施，但预算管理不能一成不变，要对预算进行定期检查。这里要兼顾预算灵活性与严肃性，预算如不能灵活性进行调整，就可能造成偏离实际，失去了其指导作用，但如果随意进行调整，又势必失去其严肃性。因此，在执行预算时，要随时追踪预算执情情况，灵活性与严肃性并用。

三、加强预算管理，注重预算分析考核是必要延伸

加强预算执行监督主要是对资金使用情况进行监督考核。虽然预算执行完了，并不代表预算执行任务就完成了，还需要对资金使用过程进行监督，对资金使用效益进行考核评价，这是预算执行的必要延伸，也是不可忽略的关键环节。通过分析考核，可以及时了解预算执行过程中的发展变化情况，发现和研究预算执行中的问题和各种不利因素，从而总结经验教训，及时采取措施，提高预算管理水平，充分发挥预算管理作用。如何对预算进行深入分析，以达到对预算执行的促进，主要从两方面进行分析：

1.挖掘不同角度，进行综合分析。在进行年度分析时，根据管理层需要，应挖掘不同角度，进行综合分析。比如，全面分析与专题分析相结合，即在进行全面分析时对一些管理层关注的项目进行专题分析。全面分析时，要分析整个资金流向，重点保证的事业任务，达到的事业成果，总结经验，提出存在问题。对于全年工作重点方面，可进行专题分析，对项目进行专题论证、分析，总结项目开展得失。再如，可将定期分析与不定期分析相结合，在按年、季的基础上，可进行不定期分析，为管理层及时提供数据，为下一步工作开展提供依据。

2.运用多种方法，进行全面分析。运用多种方法，如对比分析、因素分析等专业技术方法，结合有关财务、业务、技术、政策等信息资料，分析预算与实际完成数之差异，找出差异存在的主客观原因，并从定性与定量两个方面，分析预算执行单位的现状、发展趋势及潜力以及预算执行过程中存在的问题，为下年度的预算编制提供依据。在运用这些方法时，可变静态分析为动态分析，比如预算年度结束，我们只是将本年的预算与执行情况进行分析，使得分析存在局限性。我们可以向前延伸比较，使几年的数据滚动起来，这样使得数据更准确，更可靠。再如，实际工作中经常会遇到一些预算以外事项，比如价格调整、突发事件的发生，我们可以利用概率来进行预测，预计在不确定性环境中事件发生的可能性，提高或降低经费支出，以提高预算编制的可靠性和预算值的准确性，降低预算指标的风险。

政府预算管理论文2

关键词：事业单位；改革；财务管理。

一、引言

二、事业单位改革进程中财务管理存在的问题

1、事业单位资金来源多渠道，财务管理难度加大。

完全推向市场的事业单位财务管理，已经脱离了事业单位财务管理的范畴。而尚未被推向市场的事业单位，仍保留计划经济时期的痕迹。即，财政低层次的保障，允许事业单位开展一些收费或者经营服务，甚至有些事业单位成立下属企业进行经营，以弥补经费的不足。这样使得事业单位的资金来源更加广泛，财政拨入资金、事业收入、经营收入、附属单位上缴收入等多渠道，使得资金管理难度越来越大。

2、国家对事业单位财务管理实行的是预算绩效考核，强调的是预算管理，从而使得资金使用效益低下。

3、财政收支两条线的改革力度不够。

事业单位收支两条线是改革的必然要求。财政体制改革提出事业单位实行收支两条线，部分事业单位由于在税收和非税收入定位不明确，仍有一些单位出现自收自支的现象，事业单位的部分资金尤其是经营性收入游离于财政监管之外，非税收入管理制度尚待进一步完善。

4、资金来源多渠道，综合预算编制不完善。

由于预算编制是从基层由下而上进行编制，编制上的不科学性使得一些事业单位人为地将有些经营性资金不纳入预算管理，游离预算管理之外从而可能引发小金库。

5、事业单位人员经费、部分业务运行。经费不足，造成资金使用上的不规范。

在我国部分事业单位国家只从政策上给予保障，财政预算经费如人员经费、部分业务项目经费等是严重不足的，从预算的角度上看，得先保证人员经费的支出，经费的不足，导致资金的滥用，有些单位因没有或者经营性收入不足，从维护稳定的角度出发，用项目经费、基本建设经费发放人员津补贴。

6、固定资产管理不规范。

由于事业单位未对国有资产进行经营性和非经营性的有效划分，事业单位的经营创收正是利用了这部分资源进行科技服务，创造了一定的财富，弥补事业经费的不足。从国有资产的构成来看是不均衡的，资产的购置者、使用和维护者不一致，势必会造成国有资产的流失，对单位资产的运作以及资产的保值增值情况缺乏有效的监督，同时也造成成本费用支出的不合理。HtTp://

7、财务人员的财务管理意识薄弱、财务岗位权责弱化。

计划经济体制下的职能实现工具弱化了事业单位财务人员的主动财务管理意识，再加上财务人员素质的参差不齐，让事业单位的财务管理水平低下，从而使得本应发挥财务控制和监督职能的财务机构基本上作为一个会计核算单位或报账机构存在。其主要表现有：①财务人员没有参加重大经济决策的过程；②财务控制流于形式，如一些财务人员仅仅从会计的角度对发票、报销单等资金划拨手续进行审批，而没有按照相关合同或文件对支出金额的正确性、合理性进行核对；③财务人员没有对会计信息进行相关的整理、提炼和加工，有些单位甚至全年都没有编制过基本的财务报表，其直接后果就是既不能为相关的经济决策提供有用信息，又没有及时掌握本单位的财务状况和经营情况。

三、对事业单位改革进程中财务管理的建议

市场经济的实质就是在一定规则约束下的市场主体的相互独立和产权清晰，在新公共财政与新公共管理主义的改革浪潮中，为了适应与促进市场经济的进一步发展，服务型政府已经成为了政府改革的必然趋势，这势必要强化政府在公共事务中的“市场化”地位，让其与市场经济的发展更加和谐与融洽。因而，加强自身的“市场化”地位也成为了改善作为完善政府职能而存在的事业单位的财务管理改革的一个必然趋势，为了更好的加强事业单位的“市场化”地位，主要应该从以下几个方面入手：

（一）继续深化事业单位财务管理体制改革。

计划经济体制下一刀切的财务管理体制已经很难再适应市场经济条件下的事业单位发展，我们应该继续深化事业单位的财务管理体制改革，增强其“市场化”地位。

1、继续完善事业单位的分类改革，确定不同的市场主体地位。

事业单位的存在具有历史特殊性，在市场经济发展的改革浪潮中，有加强“市场化”的趋势。但是，也并不是所有的事业单位都需要关注其资金使用的经济效益，所以，改革的首要目标是完善事业单位的分类改革，从而确立相应的财务管理目标。

2、引入权责发生制，增强事业单位会计信息的财务决策权。

对于准政府类和纯公益类的事业单位，其主要定位还是在于其政府职能的实现，无需关注财政资金的盈利性，需要的相关信息比较少，所以可以仍然适用收付实现制的会计核算；对于纯经营性的事业单位而言，企业的市场地位需要更加全面和相关的会计信息来支持其财务决策的做出，因此应当引入权责发生制的会计核算体制，增强会计信息的决策有用性；准公益性事业单位的财务管理目标相对比较复杂，既要考虑财政资金的使用，又要兼顾社会资金的盈利性，单纯的用某一单一的会计核算体制都难以满足其财务要求。所以，相应的解决方法有两种：①严格区分事业单位的资金使用途径，对于公益性的资金使用，沿用收付实现制的会计核算体制，而对于经营性资金使用，引入权责发生制。

②对于难以具体区分资金使用的，在用收付实现制核算的基础上，再用权责发生制核算一遍，从而满足事业单位参与市场竞争的信息需求。

（二）进一步完善事业单位财务管理制度。

事业单位财务管理应从只注重财政资金的预算编制、预算执行和预算监督转到对单位全部资金的来源、使用以及所产生的经济效益和社会效益的全过程进行核算和监督：

1、加强综合预算管理。事业单位预算是根据各单位职责、工作任务和事业发展计划，编制的年度财务收支计划，反映单位资金收支、业务活动和事业发展的规模和方向，是部门预算编制的基础，也是单位财务工作的基本依据，所以各单位的预算外收入、经营收入也应全部纳入预算管理，编制年度综合预算，全面反映部门及所属单位预算内外资金收支状况，不得“坐收”、“坐支”。

2、深化和完善事业单位国库集中支付系统，运用国库集中支付系统软件对财政数据进行分析，加强财政与经济联系的分析，同时完善和利用各部门的财务软件系统对预算外、经营性资金全面剖析、把握资金的走向，关注资金的使用效率，发现问题，查找原因，提出对策，提高预、决算分析水平，更好地为领导决策服务。

3、加强事业单位的资产管理，防止国有资产流失。事业单位资产管理部门要会同有关部门做好固定资产产权登记、变动和纠纷的调处，尽可能地将经营性资产和非经营性资产区分开来，对单位资产的运作以及资产保值增值情况进行有效的审计监督，确保国有资产保值增值，防止国有资产流失。

（四）强化事业单位财务人员的财务管理意识，提高财务人员的基本素质财务管理体制的完善是改观事业单位财务管理状况的必要前提，但是光有这个前提是远远不够的，财务人员的素质高低也起着一个决定性的作用。因而，要加强事业单位的财务管理水平的另一个重要方面就是加强事业单位的财务人员财务管理意识和专业水平。一方面，强化财务人员的财务管理意识，要让投资风险、筹资成本、资金的时间价值、经营收益等基本财务意思深入人心；另一方面，加强对已有财务人员的后续教育以及新进财务人员的专业水准把关，提升财务人员的专业素养。

参考文献：

[1]马国贤，服务型政府的预算框架研究[J].中央财经大学学报，2008（11）：1~11.

[2]冯永梅，王泽岗，事业单位财务管理目标的变革[J].注册会计师与审计，2008（9）：30~31.

[3]匡艳，浅谈行政事业单位财务公开制度[J]财会通讯，2007（7）：20.

[4]李淑珍，重新构建事业单位财务理念体系[J]广西会计，2011（7）：10~11.

政府预算管理论文范文3

关键词：财政；预算；会计

一、引言

总预算会计制度和行政单位会计制度在反映我国的财政、财务收支活动、加强公共财政资金管理等方面，发挥着十分积极的作用。它的重点是反映政府财政收支情况，应这一要求，该体系所采用的记账基础为收付实现制。

二、政府预算会计核算基础转变的必然性

（一）适应经济全球化进程，应对国际竞争的必然要求

会计作为一门通用语言，其会计标准的国际化已成为一种趋势。政府在国际资本市场中的诸如发行政府债券、政府间贷款等经济行为越来越多，使得政府会计信息的外部使用者越来越关注财务信息的质量。推行权责发生制是西方国家政府会计改革的主要标志，应积极适应国际规则，才能更好地生存和发展。

（二）实现政府职能转变，提高经济管理能力的必然要求

随着我国经济体制改革的市场化程度不断提高，大包大揽的财政体制一去不复返。政府需重新确定其在经济和社会中的角色和职能，实现从直接“干预”经济到间接“调控”的转变，这对政府会计核算提出了更高的目标。权责发生制能全面反映政府的资产和债务，帮助政府做出合理的经济决策，以期实现公共资源的优化配置。

（三）我国政府会计核算基础采用收付实现制存在缺陷

我国现行的预算会计，除了事业单位部分采用权责发生制核算外，基本上都采用收付实现制。收付实现制和权责发生制作为本期收入和本期费用的确认标准，都是会计核算基础。在收付实现制下，会计记录只反映当期现金实际流入、流出以及存量，不能详尽地反映当期经济活动的真实结果，产生种种弊端。

三、政府预算会计改革中对权责发生制应用的理论研究现状

众多政府预算会计改革的理论研究文章，无不赞同在政府预算会计中引入权责发生制。这些文章比较分析了国外（新西兰、澳大利亚、英国、美国和加拿大等国）的政府预算会计改革先进经验，并结合我国国情，对政府预算会计改革引用权责发生制的方式和进程问题做了较为详细的阐述。其主要的观点为：渐进式推进政府预算会计权责发生制改革进程，从政府预算会计的权责发生制应用开始，进而到政府预算会计报告的权责发生制应用，最后在整个政府预算中引入权责发生制。其具体构思为：在现有基础和条件难以全面实施权责发生制会计的情况下，针对当前迫切需要解决的项目应用权责发生制，同时扩大政府预算会计的核算内容，待条件成熟时，推进预算会计制度向比较规范的政府会计制度转换，以期实现权责发生制在政府会计制度中的全面应用。

分析以上观点可知，当前的理论研究文章对于政府预算会计引入权责发生制的观点可概括为：从修正的收付实现制到修正的权责发生制再到完全的权责发生制。

四、权责发生制下政府预算会计的应用探讨

（一）权责发生制下政府预算会计宏观应用探讨

（1）权责发生制下政府预算会计目标问题。政府预算会计的目标，主要解决向谁提供信息，提供什么信息，以及这些信息具有何种用途的问题。在政府预算会计的目标定位上，我们要从考虑财务报告不同的使用者及其对财务信息不同的需求入手。

在下一步的财政总预算会计、行政单位会计改革中，我们也可以参照事业单位的改革过程，将政府预算会计的目标设定为预算管理和财务管理的双重目标。对于预算管理的目标，我们要在现今的预算会计体系的基础上，加以整合优化，以目前的收付实现制作为记账基础，以达到对预算收支的全流程控制与反映，确保向有关政府立法、监督等内部信息使用者提供包括公共财政、基金运营及国有资本金的预算收支信息，以有助于对预算资金使用的合规性、使用效率与效果进行评价，实现政府预算会计的预算管理目标； 对于财务管理的目标，由于现行的预算会计已经难以满足外部信息使用者对政府财务状况、运行成本、绩效管理情况等信息需求，要求引入权责发生制，以加强政府预算会计信息披露的广度和深度，全面反映政府对公共资源的管理和运行情况、债务的清偿，以[]及公共产品投入使用的数量、质量等情况，明晰政府的受托责任。

（2）权责发生制下政府信息披露问题浅析。目前的政府预算会计（除事业单位在新的《事业单位会计准则》中完善了财务报告体系外），在信息披露上，由于缺乏统一规范的财务报告制度，其对外的信息披露基本方式为财政部门对人大的工作报告。这一信息披露的方式是基于传统的观点：将政府作为非营利组织，财务报告只需向公众说明其所提供的产品和服务的数量和性质，以及预算的贯彻、落实情况即可。在这一理念下，表现为政府报告只需提供简单的预算执行信息。

（二）权责发生制下政府预算会计具体应用探讨

（1）权责发生制下政府预算会计内部资产项目应用。我国现行的预算会计内部资产（以固定资产为例），除事业单位对固定资产的后续计量上采用了权责发生制外，政府对固定资产没有进行核算或只将核算结果提供给统计部门作为参考材料。固定资产也不计提折旧，使得固定资产账面价值无法反映其实际价值，易导致资产价值虚增。在权责发生之下，应对固定资产计提折旧或者根据配比原则，通过定期报送固定资产明细表等反映固定资产的折损程度。

（2）权责发生制下政府预算会计债务项目应用。现行的预算会计无法全面准确地记录和反映政府的债务情况。采用权责发生制下，政府债务（包括已发生的利息），特别是关系国计民生的重要债务（如应付的三农政策补贴资金）或对国计民生有重要影响的基础性投资项目（医院、学校

的建设等），不仅能反映当期实际的还本付息数，也将应由本期负担、以后年度偿付的利息数通过预提的方式在预算会计报表中反映出来。

（3）权责发生制下政府预算会计损益项目应用。以收付实现制为基础，易出现人为调节当年收入和支出以达到预算平衡的情形，使得报告不能客观反映财政实际结余和预算执行结果。此外，由于在实际工作中经营业务和非经营性业务很难区分清楚，使得费用和成本不能准确分摊和核算，易造成国有资产流失。在权责发生制下，收入的计列不以收到的现金为依据，支出的产生也不以付出的现金为依据，能公正客观地反映政府在各个会计期间提供公共产品和服务的实际成本，能充分有效分析政府资金的运用效果。

五、结束语

财政总预算会计工作是财政管理的基础性工作和重要环节。做好财政总预算会计的日常核算与管理，对于提高财政资金的使用效率，预算执行情况分析，防范和化解财政风险，编制预算，加强预算单位财务监督，具有十分重要的意义。参考文献：

[1] 邢成林。探讨权责发生制政府预算会计改革[J].财经界（学术版），2013（16）.

[2] 孟敏。我国事业单位与西方非营利组织会计核算上的对比分析[J].现代经济信息，2013（14）.

政府预算管理论文范文4

关键词：政府预算；绩效管理；绩效评价体系；财政效率；公共财政

中图分类号：　文献标识码：A　文章编号：1005-0892(2010)04―0035-07

一、引言

20世纪80年代以来，一场以政府绩效管理为基础、以流程再造为特点的政府改革运动在西方国家兴起。由于绩效管理直指传统公共管理的、浪费和腐败三大难题，引入财政效率和绩效概念，以追求卓越目标，注重公共支出与效果的匹配性，触动了传统政府管理中的深层问题。 绩效管理是指政府依据“花钱买服务，买效果”的公共价值观，应用绩效预算、绩效评价等手段，对公共服务实行以业绩和效果为导向的科学管理模式。绩效管理是我国政府改革的方向。2003年，中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，要“建立预算绩效评价体系”；2005年，国务院总理在《政府工作报告》中指出，要“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”；2006年9月，在国务院工作会议上指出： “绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础……要抓紧开展政府绩效评估试点工作，并在总结经验的基础上逐步加以推广。”

政府绩效管理也推动了财政改革。近几年来，在推进公共财政建设问题上，我国进行了一系列的改革，取得了一些成绩，但就是否在我国推行绩效预算的问题上，仍存在较大的争议。从西方国家实行绩效预算的情况来看，其发达的市场经济和较高的财政公共化程度是重要的改革背景，而政府“再造”则成为绩效预算的强大推动力。从这一角度来看，我国总体上不具备西方国家的这些条件。因此，绩效预算整体推进没有时间表，但围绕绩效预算改革的步伐并没有停止过。例如，上海市、江苏省、广东省、浙江省、湖北省等地方政府都开展了以绩效评价为突破口的绩效预算改革试点。目前，这些改革的影响力正在逐步扩大。虽然这些试点有待于进一步完善，但也为今后深化绩效预算改革积累了一定的经验。

二、相关文献综述

政府绩效预算改革始于政府部门的绩效评价。从现有研究文献来看，国外对绩效预算的研究可以归纳为以下几个方面：一是对绩效、绩效预算基本内涵的探索。这形成了以英国财政部的绩效定义为代表的基本认识，即认为“绩效”应包括对经济性、效率性和有效性的综合判断，以及以美国预算管理办公室(OMB)的绩效预算定义为代表的基本认识，即绩效预算是这样一种预算，它阐述请示拨款是为了达到什么样的目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花多少钱，以及用哪些量化的数据衡量在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。二是对绩效评价的研究。20世纪60年代，西方国家开始尝试对财政支出项目的有效性进行评价。如美国的国防部实行了计划一项目一预算系统(PPBS)，1973年尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”。1979年，英国撒切尔夫人推行了“雷纳评审”。20世纪80年代和90年代，随着新公共管理运动的兴起，财政资金绩效评价进入了一个新的高潮。与此同时，西方学者也相应进行了大量的研究。如Berman和Wang(2000)、Julnes和Holzer(2001)、Behn(2003)、Sean(2006)等学者的研究成果。对当前的绩效预算理论和实践具有较强的指导意义。三是用实证研究方法研究绩效预算的实践效果，如Mdke～和Willoughby(2001)，Crain和Brain(2004)，Teresa、Zsuzsanna和Isabelle(2007)等学者分别对实践中的绩效预算效果进行了研究，并得出绩效预算发展不乐观的结论。四是绩效预算所面临的制度难题。如Frank A，Schimidtlein(1999)、DongSung Kong(2005)等许多学者和机构从不同角度分析了绩效预算所面临的制度难题。这些制度约束基本上涵盖了政治、预算文化和观念、传统预算制度、考评技术和方法等多个方面，从而使人们对绩效预算所面临的困境有―个更清醒的认识，也为未来绩效预算改革提供了线索。

国内对绩效预算的研究主要是围绕介绍国外相关成果和经验，包括如何构建科学合理的绩效评价体系、建立绩效预算制度的必要性和可行性以及绩效预算理论探讨等方面。例如，马骏(2004)、马国贤(2005)、张维平(2005)、李燕和王宇龙(2005)、韩洁(2006)、马蔡琛和童晓晴(2006)等来自高校的学者，以及董大胜(2005)、贾康和白景明(2005)、孔志(2007)、罗辉(2006，2007)、王棋扬(2006)等来自政府部门的学者都有比较突出的研究成果，这为我国深入推进绩效预算改革提供了重要参考。而政府绩效预算的实践是从绩效评价开始，2001年我国开始在湖北、湖南、河北等地进行财政资金绩效评价工作的小规模试点，2005年5月财政部颁布了《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》，同年9月又下发了《中央级教科文部门项目绩效考评管理办法》。与此同时，一些地区如广东、江苏、浙江、上海等省市财政部门还成立了专门的绩效评价处，建立了相应的组织机制。经过多年的实践，我国绩效预算已经取得了一些经验。例如，广东佛山市南海区的项目绩效预算改革、上海浦东新区和闵行区的全面绩效预算改革等。2009年10月30日，在上海召开了“第一届中国地方政府绩效预算改革研讨会”，对我国绩效预算改革进行了总结，为今后深入推进绩效预算改革建言献策。

上述国内外研究文献表明，对政府绩效预算的研究取得了长足发展，极大地促进了绩效预算的实践。本文正是在此基础上，结合政府绩效预算的实践，通过分析当前政府预算绩效管理改革所面临的问题，提出进一步推动政府绩效预算改革进的路径。

三、当前政府预算管理存在的问题

(一)从现实理财要求看，“财政悖论”现象仍然十分突出

财政悖论是指当前财政存在的“财政收入越增长，收支矛盾就越突出”的矛盾现象。在我国，部门预算来自“基数法预算”，采用基本支出预算和项目支出预算分开编制的办法。虽然它对基本支出预算按各部门人员和标准编制，在一定程度上起到抑制人员经费增长的作用，但是，由于部门预算未

解决财政拨款与效果脱节的缺陷，因此，无法控制项目支出增长，这突出地表现在财政项目支出的部门扩张冲动和“财政资金不要白不要”上。由于项目支出五花八门，很难形成统一的评价标准，因此，这已成为当前财政管理中的“软肋”，即普遍存在着部门“多报项目，报大项目”的现象。这是造成“财政悖论”的基本原因。

为克服这种现象，作为变通，一些财政部门采用了事前核定各部门预算控制数的办法。但是，这也带来了两个问题：一是预算控制数实际上成为了部门的“支出基数”。这就违背了部门预算试图通过取消基数，引入公平竞争机制来优选项目，借以提高项目支出效率的本意。二是在项目支出上，既然赋予了部门预算控制数，它们就不会关心基数部分的支出效果，精心设计项目，而是将重点放在基数以外资金的争取上，这就陷入了新的“争项目、争资金”之中。总之，这将使公共财政改革陷入两难境地。

(二)从理财效果看，财政支出效率亟待提高

总体说，一些地区财政支出效率不高的表现为：一是随着财政收入的增长，单位花钱大手大脚，建设上追求奢侈豪华，不切实际的“政绩工程”时有发生。二是虽然某些政府部门的行政机构改革比较成功，但由于各部门仍沿用“过程管理”模式，导致工作量并未减少，并派生出一批行政事业单位。它们不仅抵消了行政机构改革的成果，而且增加了管理层次，提高了公务成本，使行政性经费支出年年增加。三是事业单位超编问题比较突出，人事改革十分困难。这一问题在某些部门更加严重。四是部分项目的效果“说不清”。尽管政府对一些财政支出项目实施了绩效评价，但从实际情况看，由于绩效评价经验不足，评价结果的公信力有待于提高。例如，在某地区2006年确定的21个绩效评价试点项目中，有60％的项目没有绩效目标或绩效目标不可测量。这些连实施者都说不清效果的项目，又何谈公共支出效率呢？

(三)现行的预算办法不符合建立绩效预算要求

主要表现在：一是财政资金分配不规范，尤其是项目预算仍然沿袭“基数法”，分配主观意识较强。在预算控制数制度下，存在着前景好的项目得不到财政资金，而前景差的项目又不得不承认的“苦乐不均”现象。二是项目预算资金分配与部门的战略目标相脱节，导致项目支出预算缺乏计划性、严肃性，“拍脑袋”现象比较突出。三是项目预算管理不规范。这主要包括：第一，专项资金的项目名称不规范，往往可以向多个部门申请拨款。第二，缺乏评价程序。由于在预算控制数制度下缺乏科学的立项程序，导致不少项目缺乏精心设计和科学论证，通常是草率立项，公共支出的效果较差。四是项目支出的业绩目标不明确。部门往往关心的是定额标准，至于为什么要做，钱花出去将会达到什么效果，无从谈起。

(四)绩效评价机制有待于进一步完善

一些地方政府在以绩效评价为突破口的绩效预算改革中努力探索，取得了一定的进展。但是，必须清醒地看到，绩效预算改革是一项系统工程。除了思想上需要进一步提高认识、加强培训和学习外，完善绩效评价机制应成为今后绩效预算改革的一项重要内容。当前，在评价试点工作中还存在一些问题和困难，主要有：一是项目前期论证有待加强。由于大部分项目前期基础工作较为薄弱，导致目标不够明确，定性目标较多，定量目标较少，致使评价困难。二是评价结果的公信力有待提高。实践证明，评价结果的公信力取决于两个方面：第一，绩效指标和绩效评价方法的科学性和合理性。第二，评价程序上的合规性。对于项目性支出，必须有前期评价和后评价两个环节。前期评价应当结合立项进行，而后评价应当在项目完成，投入使用后进行。此外，虽然建立了第三方评价机制，但这是单位出钱请人来评价，无论从评价指标，还是从程序的合法性看，都影响了绩效指标设计和评价结果的公信力。三是评价结果的运用有待强化。例如，建立绩效评价的跟踪制度；对评价结果不合格的项目，建立行政问责和在三年内不得申报项目的制度等。四是绩效评价信息数据库有待完善。如专家库、指标库、绩效评价的各项指标、标准的信息库等以上工作，需要从制度、机制上加以完善。

(五)绩效评价与人事考核、行风评议、审计的资源整合有待于加强

随着绩效预算改革工作的逐步推进，一些地方政府由财政部门牵头，探索建立各种工作的联动机制，加强多部门协调，共同推进绩效预算改革。如对政府财力投资项目，要建立财政、发改委之间的联合评价机制，建立财政部门的绩效评价与审计部门的绩效审计联动。此外，财政部门的绩效评价还需要与人事部门的年度目标管理考核、行风评议联动，以整合资源，提高效率。但从实际情况看，由于缺乏强有力的组织机构，联动并没有实质性进展，导致一些地区成立的绩效评价预算改革联席会议只是一个协调机构，难以真正促进财政与其他政府部门之间的联动。

总之。上述问题在我国各地区都带有普遍性，需要加以改革。实践表明，绩效预算改革不仅是财政问题，更是政府改革的重要突破口。

四、完善政府预算绩效管理改革的政策建议

(一)完善政府预算绩效管理改革的思路

绩效预算是政府绩效管理的核心制度，也是公共管理制度创新的核心。其政策性和科学性强，操作难度大。本文认为，搞好这项改革，必须坚持“流程再造，整体设计，积极试点，分步实施”的思路进行。

“流程再造”指按绩效预算的要求，对部门预算支出进行重新分类，并在此基础上，重新设计财政资金管理的环节和部门预算的编制、审议和审查流程。将专家前期评审、立项、拨款、运行和管理、绩效评价等环节，纳入财政流程。分为经常性支出和绩效项目支出。

“整体设计”就是要将全部公共资金按绩效预算要求全部纳入绩效管理，并分类设计出绩效管理的办法。在方法上，应当将当前政府推行的行风评议进行改造，并纳入绩效评价体系，从而形成绩效项目评价、经常性支出绩效评价和行风评价三种绩效管理方式。

“积极试点”是指按规划的要求和“先易后难、逐步推广”的工作原则，对那些易于实施的支出先进行试点，取得经验后逐步扩大范围，最终实现全面覆盖。

“分步实施”就是要按资金管理的轻重缓急和难易程度进行排队，建立改革时间表，渐进地完成部门绩效预算改革。

与此同时，一些有条件的地方政府可以遵循以下思路，继续推进绩效预算改革：一是全面规划绩效预算，构建绩效预算改革的总体框架，进行适应部门预算的政府流程再造。二是以项目支出预算为突破口，作为绩效预算改革的第一步，建立项目支出的绩效预算体系，并将绩效评价覆盖到所有项目绩效预算。三是搞好绩效评价。将它延伸到经常性支出上，为绩效预算的下一步扩大创造条件。

(二)完善政府预算绩效管理改革的政策建议

我国的绩效预算改革尚处于探索阶段，且各地区的这项工作的起步差异较大，没有较为成熟的改革模式。为了深入有效地推进这项改革，本文提出如下的政策建议。

1、进一步做好预算资金编制环节的绩效管理工作

主要包括：一是强化在预算编制环节的绩效理念，要求预算单位在编制预算时订立绩效目标，制

定绩效目标实施计划，做实前期基础工作。二是根据绩效预算改革的需要，完善评价指标体系，指导资金预算单位科学地设立绩效目标。三是制定用于项目资金申报的操作范本，建立项目资金申报的绩效管理流程。

2、对财政支出进行流程再造

政府流程再造就是要按绩效管理要求，重新构造政府行政的流程。一是将传统的公共管理“开放型流程”变成以公共委托为基础，以管理环节为特征的“环节型流程”，从而形成决策、实施和评估监督的责任机制。二是将传统的“供给型财政流程”变成绩效目标、绩效拨款、绩效监督为基本环节的“绩效预算流程”。在财政支出中存在的“财政悖论”和效率不高等问题，也反映出政府行政和预算管理流程上的缺陷。为此，要引进绩效预算，就必须进行财政支出的流程再造。

(1)按绩效预算要求重新对财政支出进行分类

将现有的部门预算的基本支出预算和项目支出预算进行分类，改造成适合绩效管理的“绩效项目支出”和“经常性政府支出”两类(如图1)。

(2)制定战略目标

战略目标是指经政府批准的、部门在今后若干年内所应达到的目标。通常分为一次性战略目标(如五年规划)和滚动性战略目标两类。滚动性战略目标通常每年或每两年修订一次。

战略目标要求各部门从长期战略要求出发，规划本部门工作，以避免“面多了加水，水多了加面”的被动和浪费。战略目标既是部门年度工作依据，也是建立绩效预算的依据。这就是说，只有列入战略目标的项目，财政才能予以保证。而且，战略目标一旦确定，并经政府批准，就必须保证实施。原则上，对那些未列入战略目标的支出，财政不予拨款。在目前启动阶段，建议部门在“十一五”规划的基础上进行修订，形成各部门的战略目标。

(3)确立财政支出绩效管理流程

绩效管理流程就是要明确绩效预算与其他预算制度之间的关系。必须指出，绩效预算是部门预算的深化，政府采购、国库集中收付、审计、财政监察等制度仍然有效，但需要重新整合。整合后的流程见图2。

3、建立绩效预算总体框架，全面规划财政资金的绩效管理

要使部门预算转为绩效预算，就必须建立一个全面的绩效预算框架，将各类预算资金纳入该框架，在此基础上分步实施。绩效预算框架如图3所示。

按这一框架的要求，应做好两个方面的工作：

(1)对绩效项目支出按绩效目标拨款，并按项目申报时的绩效目标对项目的实施结果进行绩效评价。

(2)对部门的经常性支出，分两种情况处理：凡是可以进行绩效评价的部门，应当建立按绩效目标拨款的指标体系，并对其结果进行绩效评价。然后，按评价结果，即绩效的改善状况来计算年度奖金。凡是一时无法进行绩效评价的部门，可以作为过渡，对行风评议进行绩效化改造，形成“以行风为基础的绩效预算”，并纳入绩效评价体系。

4、以重点项目预算为突破口，建立规范的项目绩效预算

项目支出预算绩效化管理除了要进行支出的科学分类外，还必须建立合理的绩效评价程序，要借助竞争机制，促使业务部门精心设计项目，主动列出各自的业绩目标。由于项目支出占各级财政支出中的比重较大，且易发生浪费和腐败等问题，因此，无论从哪个方面讲，它都应当作为绩效预算改革的重点。

项目支出预算管理的关键是建立申报、审议和评价程序，即“分类申报一综合部门初审一专家审议和听证(前期评价)一立项一拨款和实施一绩效项目评价(后评价)”。建议在编制预算时，各地方政府应根据自身实际规定列入专家评审程序的项目性支出标准。对于确实需要，但专家评审却未通过的，可以启用行政救急程序。

5、切实整合政府资源，提高评价结果的公信力

主要包括：一是加强财政部门与人事、发改委、监察、审计部门的沟通与协作，建立联合评价机制和委托评价机制。对本级层面重点项目的评价，邀请本级人大、政协参与；对于街道层面贴近民生民计、实事工程及社区管理服务项目，让老百姓参与评价。二是加强各部门协调，加大改革力度，减少改革阻力。例如，对项目的初审工作可以由发改委和财政进行；在专家评审中，应当发挥监察等部门的作用；将一部分项目的绩效评价工作委托审计部门进行。三是建议一些地方政府在已组建的绩效预算联席会议的基础上，成立政府层面的绩效评价委员会，并将行风评议等纳入其中，全面部署绩效管理各项工作。