关于提升机构编制实名制管理水平的调研与思考
关于提升机构编制实名制管理水平的调研与思考
习近平总书记强调，机构编制资源是重要的政治资源、执政资源，机构编制工作是党的重要工作。依托实名制数据库推动机构编制管理规范化、科学化是管好用活党的执政资源的基础性工作。基础数据真实准确是数据库的生命，确保数据的实时更新更是管好数据库的重中之重。近年来，市委编办创新理念、大胆实践，探索出一系列加强实名制管理的有效方法，取得了较好效果，切实提高了实名制数据管理水平，为服务全市经济社会发展提供了机构编制保障。
一、实行机构编制实名制管理的重要意义
（一）强化了机构编制部门政治责任。党的十八大以来，习近平总书记亲自谋划、亲自推动党和国家机构改革，系统论述新时代机构编制工作的战略定位、目标任务、职责使命、实践要求，为做好机构编制工作指明了方向。《中国共产党机构编制工作条例》明确提出要“充分发挥机构编制在管理全流程中的基础性作用，对编制使用实行实名管理，建立机构编制管理同组织人事、财政预算管理共享的信息平台”。实行实名制管理是各级机构编制部门贯彻落实上级重大决策部署、深刻把握党对机构编制工作全面领导重要性的具体表现，是推动习近平总书记关于机构编制的重要指示精神落到实处、取得实效的具体实践。
（二）提升了依法行政水平。习近平总书记强调，要推进机构编制法定化，依法管理各类组织机构，继续从严从紧控制机构编制。推进机构编制法定化是全面依法治国的内在要求，是深化党和国家机构改革的重要保障，更是创新机构编制管理的重要举措。实名制管理作为机构编制管理的重要内容，在机构编制管理的全流程中发挥着基础性作用。
（三）推动了机构编制高质量发展。实行机构编制实名制目的是全面准确掌握机构、编制和实有人员情况，落实机构编制管理各项政策法规，服务保障党政机构改革、乡镇管理体制机制改革、事业单位重塑性改革等各项重点任务。实行机构编制实名制管理，一是有助于各级编委动态掌握本地区机构编制资源分布和实际使用情况，更好统筹使用机构编制资源；二是有助于组织人事部门掌握编制、领导职数核定和实际使用情况，更好统筹干部、人才资源；三是有助于为全市经济社会发展大局提供机构编制保障。
二、多措并举，确保数据真实准确、实时更新
（一）建立健全工作机制。一是实行业务归口管理。自2017年起，机构编制调整、进人用编审核、人员入编办理、人员转隶、机构编制统计、对外提供机构编制数据等全部由市委编办机构编制数据中心负责，真正实现了“一门受理、一口对外”。二是建立工作联络机制。建立微信工作群，每周定期发布工作通知，要求市直单位人事科长将通知第一时间传达至本系统，做到权责明晰、层层落实。三是建立部门联动机制。发挥归口组织部管理优势，主动加强与组织、人社、财政等部门沟通联系，组织、人社部门在领导干部调整、人员调动后第一时间告知机构编制数据中心，切实做到数据实时更新。
（二）严格审核，确保数据真实准确。一是确保机构数据真实准确。依据“三定”规定和事业单位重塑性改革等机构编制文件录入机构信息，对机构设置、领导职数等数据严格审核。二是确保人员信息真实准确。机构编制实名制所有数据均采用公务员录用审批表、事业单位公开招聘备案表、干部专审表、工资审批表等经组织人社部门认定的人员信息录入。三是及时变更数据库信息。凡单位机构编制信息、人员信息发生变动的，即时办理。每年年报前均对所有信息进行统一全面核准。
（三）规范程序，严把进人“入口”。一是强化用编审核。出台《市机关事业单位人员补充及交流办法》，在机关事业单位补充和交流人员时，均需先到机构编制数据中心进行用编审核。严格执行各项机构编制政策，对超编单位、涉改单位暂停办理入编手续。二是建立预用编台账。预用编是指机关事业单位经编办批复同意使用、尚未办理入编手续的编制。根据“机构编制审核通知单”，建立工作台账，统计机关事业单位预用编制情况，并根据最新批复和入编办理情况实时变更台账，及时准确掌握各单位实际空缺编制情况，从严从紧规范使用编制。三是及时办理入编手续。要求各单位公务员招录（遴选）、事业单位招聘（高层次人才引进）、调入、调任、政策性安置等增加人员的，在3个工作日内到机构编制数据中心办理“入编通知单”，及时把住人员“入口”，强化机构编制刚性约束。
（四）定期提醒，畅通人员“出口”。一是定期发布通知。每周在工作群中通知各单位有辞职、辞退、开除的及时办理减员手续。二是建立预退休人员台账。每月初筛选各单位到龄退休人员并发布至工作群，要求退休手续办理完毕后立即到数据中心办理减员手续，办完一个销号一个。三是主动加强与市纪委监委联络机制。市纪委监委在机关事业单位在职人员受到开除、撤职等处分后直接将文件抄送市委编办数据中心，做到了即时减员，一月一清。
（五）让数据多跑路，让人员少跑腿。实现数据实时更新是管住管好数据库的灵魂。多年来，市委编办探索实行“网上审核，网上办理”工作机制，简化办事流程，目前退休、调出、辞职、辞退、干部任免、职务职级调整、变更学历、变更出生年月等业务均实现了网上审核、网上办理，极大提升了工作效率。
（六）加强督导，提高县区管理水平。一是专门下发通知并跟踪督导，各县区均实现了机构编制实名制业务“一门受理、一口对外”。二是开展常态化检查。采取数据抽查校验、定期核查等方式，对县区进行数据质量检查，推动问题整改。三是加大培训力度。通过定期举办培训班、座谈交流等形式，补齐工作短板，持续提高工作人员能力和数据管理水平。
三、强化统计分析，服务发展大局
（一）充分发挥数据在机构编制管理全流程中的基础性作用。近年来，市委编办依托机构编制实名制数据系统，全面摸清重点领域和涉改单位机构编制现状及人员底数，客观分析研判，保障重点领域发展，稳妥推进全市中心工作和各项改革任务顺利开展。
1.服务全市重点工作。时刻对标对表习近平总书记重要批示精神和党中央要求，紧紧围绕我市“365661”工程、“十大行动”总体部署等重点领域和中心工作，提高机构编制统计分析站位，找准分析角度，以有力有效的分析成果服务保障机构编制科学决策。一是主动融入全市“三大攻坚战”。2019年，组建市生态环境局，完成全市生态环境综合行政执法领域改革，设立11个执法机构，核定行政编制18名，事业编制268名；将市金融工作局列为政府工作部门，成立了市金融服务中心，核定事业编制12名；将市扶贫开发办公室列为政府工作部门，成立了市扶贫开发信息中心，核定事业编制10名。二是助力乡村振兴战略。为加强新时代乡村教师队伍建设，完善乡村教师补充机制，优化乡村教师队伍结构，以高质量的乡村教师队伍建设助力乡村振兴战略实施，近五年为农村学校特岗教师需求计划核准用编1440名，地方公费师范生需求培养计划核准用编92名。为支持基层医疗卫生事业发展，引进和培养一批素质优良、结构合理，能够下得去、留得住、用得好的优秀基层医疗卫生人才，近五年为特招医学院校毕业生需求计划核准用编325名。三是聚焦人才强市战略。近五年市直引进高层次人才共484人，其中中小学占比34％，高校占比28％，医院占比12％，科研院所占比4％，其他领域占比22％，有效保障科研、教育、医疗卫生等重点领域人才需求，服务人才工作创新发展。
2.下沉编制资源，提升基层治理能力。2019年，各县区采取“减县补乡”的方式，统筹向乡镇和街道调剂521名事业编制。在下沉编制的同时采取人员下沉，采取公开招聘、内部选拔等方式为乡镇街道补充人员358名，有力解决了乡镇和街道干部队伍结构不优、年龄老化等问题。2022年，我市明确了乡镇主责主业，确定了19个乡镇的规模并据此核定内设机构和领导职数，下沉行政编制32名，事业编制303名。乡镇行政编制与改革前相比增加了5.5％，事业编制与改革前相比增加了35.3％，进一步夯实了基层基础，为提升基层治理能力提供了体制机制保障。
3.科学配置编制资源，提升使用效益。将重塑性改革收回的编制资源聚焦高质量发展新需求，优先向基础科研、基本医疗、高等教育等领域倾斜，教科文卫领域编制占比由64.9％提升到69.5％。如：支持高等教育跨越式发展，重点保障x信息科技学院筹建处336名、x能源化工职业学院269名的用编需求；着力打造高水平创新体系，设立市科学技术研究院、市高质量发展研究院、市文物考古研究所等科研机构，形成了具有x特色和优势的科研体系。通过“开辟绿色通道、自主公开招聘、后置审核备案”方式，核准市科学技术研究院等3个单位使用人才编制26名用于引进高层次人才，加强了科研人员力量。
（二）注重机构编制数据的分析预判作用。通过实名制数据管理平台，统计各单位现有人员结构分布和人员预计退休情况，分析预判用编需求，实现由“经验判断型决策”向“数据分析型决策”转变。一是依托实名制数据系统，统计单位年度预计退休情况，预判下一年度编制使用趋势。如《省委关于加强新时代公安工作的实施意见》明确要求：“根据全省经济社会发展情况、公安机关编制空缺和自然减员、反恐维稳形势任务对警力的实际需求等因素，健全公安民警招录培训机制。”为缓解公安机关警力紧张的问题，将公安机关下一年度人员退休情况纳入用编考虑范围，允许提前使用编制招录公安干警，有效降低编制空置时间。二是统计单位人员年龄、学历、专业、职级等，综合考虑单位职责任务，根据空缺编制情况和人员结构等，合理分析单位用编需求。为公务员招录、事业单位公开招聘、政策性安置、“鹤子鹤商双回双创”、招才引智等工作提供科学高效的用编保障。适时适量补充急需紧缺专业技术人才，为农业科学研究、高等院校申建、特招医学院校生等人才引进核准用编，有效服务科技、教育、公共卫生等重点民生领域。
（三）强化机构编制数据的监督预警作用。将机构编制实名制数据系统日常管理和监督检查有机结合起来，灵活运用系统中的各项功能建立预警机制，对机构编制管理情况进行实时监督预警，针对各类问题及时提出预案。一是时刻紧盯机构限额、编制限额、单位超缺编等情况，坚决守住“红线”“底线”。依托机构编制统计年、月报告制度，定期分析机构编制实名制数据，有效掌握全市机构编制和人员变化情况，通过分析数据变化原因，发现机构编制违规问题的蛛丝马迹，提升机构编制监督管理效能。二是在巡察和领导干部经济责任审计工作中，充分发挥实名制数据更新及时、信息准确的优势，为巡察和审计工作提供翔实可靠的数据支撑，在辅助提高全市巡察、审计工作质效的同时，维护机构编制管理的权威性，形成机构编制“严管严控、齐抓共管”的良好局面。三是依托机构编制实名制系统，实时监测各单位人员核减不及时、事业人员任行政职务和挂牌机构配备领导等异常情况，对异常情况及时汇报领导并反馈监督检查科等相关业务科室，采取电话提醒、书面警示、实地督查等方式，及时查处纠正，将违规违纪问题消灭在萌芽状态，提高监督检查的针对性。
四、机构编制实名制管理存在的问题
（一）信息共享存在壁垒。一是缺乏机构编制基础信息共享平台。机构编制实名制系统、机关赋码和事业单位登记管理网、权责清单等各类信息系统各自独立，影响信息资源共享应用的整体效能。二是缺乏多部门信息共享平台。实名制系统与组织人社部门工资系统、财政预算管理系统人员信息不能实现网上互联、共享共用，各部门信息传递依靠线下沟通，影响了信息的时效性和准确性，且存在同类数据出处多、统计口径不一致等情况。
（二）实名制数据库功能需优化改进。一是数据库录入查询等功能有待改进。数据库在录入人员信息时存在指标项提示不足、查询信息关键词不全等问题，影响使用效率。二是系统报表功能单一。统计报表是机构编制实名数据库的常用功能，也是服务领导决策和重大改革任务的重要参考。实际工作中系统报表不能完全满足数据统计需要，支持数据汇总、查询的功能较多，数据分析、数据挖潜功能较少，报表导出后需要二次加工，未能充分发挥实名制数据库的“智库”作用。
（三）机构编制统计分析质量有待提升。随着机构编制实名制数据的重要性不断提高，仅包含简单数字变化、趋势分析的统计报告已经难以满足目前的工作需求。一方面，当前机构编制统计分析存在大而不专的问题，从机构设置到行业分类，从编制调整到人员变化，覆盖范围较为全面，但是，尚未对某一行业数据或某一变化情况进行更加深入的分析，对机构编制管理工作的支撑作用没有完全显现出来。另一方面，在开展机构编制统计分析过程中，由于较少使用外部专题数据辅助分析，如地区人口数、地区国民经济生产总值、行政审批事项办件量等，一定程度上限制了统计分析研判作用的发挥，导致机构编制统计分析结果向业务应用转化率不高。
（四）县区人员力量薄弱。一是县区委编办人员力量相对薄弱。很多从事机构编制统计及实名制管理工作的人员既非统计、计算机等相关专业出身，又一人身兼党建、监督检查、事业单位登记、财务等多项工作，导致只能被动应付，很难做到主动服务。工作人员经常更换，新接手人员短期内很难上手，直接造成统计工作的断档和质量不高。二是业务能力需要不断提升。县区委编办对新进人员开展业务培训不及时，主要依靠老同志言传身教和查阅资料进行自学，学到的知识片面、不系统。部分在岗多年的老同志不能紧跟新时代机构编制实名制管理工作新要求，管理方式方法相对落后。
五、加强机构编制实名制管理的建议
（一）推进数字编办建设，构建信息共享平台。一是实现内部共享。建立机构编制基础信息平台，促进省、市、县机构编制信息、事业单位登记数据、权责清单数据、“三定”规定、政策法规文件等数据资源互联互通，实现数据高效查询利用，充分发挥机构编制数据的信息支撑作用。二是实现外部联通。积极与财政等部门对接，建立共享账户，促进信息资源的利用和共享，改善系统各自独立的问题，打破信息壁垒，提升机构编制数字化建设水平。
（二）加强系统建设，优化数据库功能。一是增加数据库实用功能。优化数据库录入人员信息、快速人员查询区划选择、报表导出、用编审核统计等各项实用功能，提高数据库在录入、查询等各方面的使用效益。二是以大数据智能分析为基础，完善机构编制实名制数据库动态监测、统计分析、科学研判、预测预警等功能。如可增加支持从性别、年龄、学历等角度对数据库人员结构进行统计分析，并对人员结构存在的问题进行智能提示的功能。根据人员结构、空缺编制等情况科学分析，及时补充人员力量，为全市重点领域改革和各项中心工作提供人才智力支持。
（三）持续提升机构编制统计分析质量。一是严格按照统计数据口径要求，填报机构、编制、人员信息。在提高数据质量上狠下功夫，切实提升统计数据质量，为机构编制统计分析夯实数据质量基础。二是机构编制统计分析选题要小而精。聚焦特定行业、个体单位、特殊变化情况，选取典型案例以“解剖麻雀”式的分析方式，深挖细究，避免大而化之，努力从数据角度寻找隐藏在改革卡点瓶颈中的深层次原因，为各项改革工作提供坚实的数据支撑。三是积极引入外部数据，探索开展与外部数据关联分析。拓宽视野，打开思路，努力做到“跳出机构编制数据看机构编制”，在确保数据安全和掌握运用好机构编制数据的基础上，积极与外部门沟通对接，丰富数据来源，探索多元数据的统筹分析，从数字的角度发现机构编制部门与外部门的内在关联，从而更好地服务全市高质量发展大局。
（四）加强系统培训，督促跟班学习。一是每年对新进人员召开机构编制统计及实名制管理业务专项培训会议，系统学习政策法规、系统操作、台账管理、数据校验等全流程，帮助尽快掌握工作技巧，迅速投入工作实践。二是对实际工作中基础较为薄弱、短板较为明显的县区，建议安排专人到市里进行跟班学习，全面提高工作人员业务能力和实名制管理水平。三是实行分包县区制度，由机构编制数据中心人员每人分包一个县区，一对一进行业务指导，全面梳理实名制管理中存在的问题，督促县区整改落实。四是增加深入县区调研的频次，以座谈交流、实地查看等形式了解工作现状，相互学习经验纠正不足，及时解答县区提出的问题。