综合减灾应急预案范例（精编5篇）

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综合减灾应急预案1

法律的预防功能实际上就是对未来的风险和危机进行管理，要实现这个功能，必须要有应对可能发生的灾害和危机的相应准备。自2003年非典疫情后，中国在应对各种突发性事件方面出台了相关法律规范。2006年1月出台了《国家突发公共事件总体应急预案》，根据2007年5月国务院应急管理办公室的信息，为了应对突如其来的事件，国家已经一系列应急预案，包括：国家自然灾害救助应急预案、国家防汛抗旱应急预案、国家地震应急预案、国家突发地质灾害应急预案、国家处置重特大森林火灾应急预案、国家安全生产事故灾难应急预案、国家处置铁路行车事故应急预案、国家处置民用航空器飞行事故应急预案、国家海上搜救应急预案、国家处置城市地铁事故灾难应急预案、国家处置电网大面积停电事件应急预案、国家核应急预案、国家突发环境事件应急预案、国家通信保障应急预案、国家突发公共卫生事件应急预案、国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案、国家突发重大动物疫情应急预案、国家重大食品安全事故应急预案等。待的还有：国家粮食应急预案、国家金融突发事件应急预案、国家涉外突发事件应急预案等。

但我们面对的问题是这些法律能否得到执行。如果制定法律仅仅是为了装点门面，那么法律就只能是纸上谈兵，而无法走向实际的生活；法律就只是事后效应，只能是惩治的工具。在此，不妨以《国家自然灾害救助应急预案》为例加以分析。

2005年国家公布并实施的《国家自然灾害救助应急预案》分为总则、启动条件、组织指挥体系及职责任务、应急准备、预警预报与信息管理、应急响应、灾后救助、附则八大部分。该应急预案对自然灾害发生前的预防和自然灾害发生后的应对及处置灾后救助作了全面的规定，对中国国情复杂的状况也有充分的估计，该预案规定：“本预案由减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室负责管理。预案实施后，减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室应适时召集有关部门和专家进行评估，并视情况变化做出相应修改后报国务院。各省、自治区、直辖市自然灾害救助应急综合协调机构根据本预案制定本省(区、市)自然灾害救助应急预案”。根据此规定，各省、市也都制定了相应的应急预案。如河南省在2005年《国家自然灾害救助应急预案》印发后，省民政厅起草了《河南省自然灾害救助应急预案》，征求有关部门意见后报省政府。省民政厅印发了《河南省洪涝灾害救助预案》，各省辖市也以政府或民政局名义出台了当地的自然灾害救助应急预案，全省共制定与自然灾害救助应急有关的预案26个，与自然灾害救助应急工作有关的法规、文件、规划8个。

又如宁波市依据《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》、《浙江省突发公共事件总体应急预案》、《浙江省自然灾害救助应急预案》、《宁波市突发公共事件总体应急预案》等有关法律、法规，制定了《宁波市自然灾害救助应急预案》，它的具体编目基本是把《国家自然灾害救助应急预案》细化。

二、用执法应对灾害

当前，各地政府在立法的细化方面都有不错的业绩，但在具体执行环节上存在很多问题。其中最迫切需要加以完善的是应急准备制度。应急准备分为资金准备、物资准备、通信和信息准备、救灾装备准备、人力资源准备、社会动员准备、宣传、培训和演习等。

资金准备制度的完善方向是：①按照救灾资金分级负担的原则，市和县(市)、区财政都应按一定标准储备大灾预备金，做到专款专用、专账管理。②各级政府应根据财力增长、物价变动、居民生活水平实际状况等因素逐步提高救灾资金补助标准，建立救灾资金自然增长机制。③大灾预备金主要用于灾时和灾后基本生活救助，遇重特大自然灾害救灾预备金不足时，各级财政应及时调剂救灾资金，确保灾民生活。

物资准备制度的前提是整合各部门现有救灾储备物资，分级、分类管理救灾储备物资和储备库。在此基础上应做到：①按照救灾物资储备规划，建立健全市救灾物资储备库，灾害多发县(市)、区建立健全物资储备库、点，各级储备库应储备必需的救灾物资。②每年年初购置必需的衣被、净水器等救灾物资。③建立救助物资生产厂家名录，必要时签订救灾物资紧急购销协议。④灾情发生时，可调用邻近民政部门救灾储备物资，沿途免收道路通行费。⑤建立健全救灾物资紧急调拨和运输制度。

通信和信息准备制度的完善方向是：①建立覆盖市、县、乡镇(街道)三级的救灾通信网络，确保市政府及时准确掌握重大自然灾害信息。②建立部门间灾害信息共享平台，提供信息交流服务，形成信息共享机制。③各电信运营企业应依法保障灾害救助工作的信息畅通，积极做好通信应急物资储备工作。

救灾装备准备制度的完善方向是：市各有关部门应配备救灾管理工作必需的设备和装备；市民政局、灾害频发县(市)、区民政局应配备救灾必需的设备和装备。

人力资源准备制度的完善方向是：①完善民政灾害管理人员队伍建设，提高其应对自然灾害的能力。②建立健全专家队伍。组织民政、卫生、水利、气象、科技、海洋、国土资源等各方面专家，重点开展灾情会商、赴灾区的现场评估及灾害管理的业务咨询工作。③建立健全与军队、公安、武警、消防、卫生等专业救援队伍的联动机制。④培训、发展非政府组织和志愿者队伍，并充分发挥其作用。

社会动员准备制度的完善方向是：建立和完善社会捐助的动员机制、运行机制、监督管理机制，规范突发自然灾害社会捐助工作；规范救灾捐赠的组织发动、款物接收和分配以及社会公示、表彰等各个环节的工作；在已设立社会捐助接收站、点的基础上，继续在有条件的乡镇(街道)建立社会捐助站、点，健全经常性社会捐助接收网络。

宣传、培训和演习制度的完善方向是：①开展社区减灾活动，利用各种媒体宣传灾害知识，宣传灾害应急法律法规和预防、避险、避灾、自救、互救、保险的常识，增强群众的防灾减灾意识。②市民政局每年至少组织1次县级灾害管理人员业务培训。③在灾害多发地区，根据灾害发生特点，指导各地组织开展救灾演习，检验并提高应急准备、指挥和响应能力。

除了全面完善的法律规定外，执行也是关键。现实的情况往往是法律的规定和现实的执行相脱节。以此次汶川地震为例，由于平时极少发生重大的自然灾害事件，人们对地震灾害预防的重视程度就显得不够(例如房屋建设的防震等级不够)，结果造成了重大的人员财产损失。

我国是一个多自然灾害的国家，而且，自20世纪90年代以来进入了新的自然灾害多发期，呈现极端性气候事件频次增加、损失加剧、灾害连锁反应、多灾并发等特点，年均灾害损失比20世纪80年代高出40%。据有关部门预测，今后一段时期，我国气候仍将持续异常，所以更应加强平时的防范工作。完善的法律制度配合不打折扣的贯彻执行，才是有效应对灾害的最好方法。

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综合减灾应急预案2

关键词应急综合减灾 城市灾害 公共安全 中图分类号C913 文献标识码A

近几年来，随着我国经济改革不断深入，城市建设日趋繁华。尤其在大中型城市里，高层建筑、大型基础设施处处可见，但是有些配套的安全设施及装备仍未跟上，致使灾难发生时救援受阻，造成严重的人员伤亡及经济损失。尽管当下国内外没有任何学术机构对城市灾害给出一个明确的定义，也没有系统地将城市灾害的种类划分清晰，我们还是不难通过常识来进行分析，城市越繁华、人口越密集、现代化程度越高，其受灾后的人员伤亡以及财产损失就越大。城市因其建设的复杂性，往往会因一起灾害引起连锁反应，不断将险情放大。如：由火灾引起的燃气管道爆炸，由暴风雨引起的积水并发损坏电线漏电等。城市是一个复杂的系统，城市灾害也包括了几乎所有的灾害险情。

我城市灾情管理的概况

1997年建设部《城市建筑综合防灾技术政策纲要》指出，城市的主要灾害源可分为水灾、火灾、气象灾害、地震灾害。人们对城市灾害的认识已不只限于自然灾害、人为事件，还包括了病毒疫情、恐怖事件和新生灾源。如2003年我国出现了SARS病毒，2013年昆明发生暴恐事件，使得城市灾害源扩到了更大的范围。因此，随着经济的快速发展，我国政府也逐步加强了城市安全的管理，城市综合减灾管理水平有了很大提升。北京、上海、天津、深圳、厦门等城市对城市综合减灾方面制定了一系列条例和管理制度，如上海市制定了《上海市民防条例》《上海市灾害事故应急处置总体预案》《上海市防空警报管理办法》《上海市地下空间安全使用管理办法》《应急手册》等，为应急减灾处置提供了制度保障和管理依据。并且市民防办下设减灾领导小组，负责日常管理工作，每年印发《市民防办年度政策法规文件制定计划》，并承担上海市应急综合减灾工作中的牵头协调作用。上海市应急综合减灾管理体系已经覆盖到各区县，形成了较为完善的城市安全防护网络和减灾管理体制。

纵观国际社会，国外也十分重视城市应急综合减灾管理，1999年国际减灾论坛通过了《日内瓦减灾宣言》《日内瓦减灾战略》等文件，各国也结合本国国情制定相应的减灾措施。如美国主要采用城市安全计划和危险性评估方法，利用计算机模拟灾害发生过程，并采取相应的措施；日本自然灾害频发，早在1961年就通过了《灾害对策基本法》，建立了从中央到地方、覆盖全民的防灾体系，对灾害的事前、事中和事后进行全过程管理；韩国、墨西哥等国成立了民防局，负责防灾减灾工作；俄罗斯成立了减灾部，负责防灾、减灾、救灾以及灾后重建等工作。因此，城市综合减灾管理应该因地适宜，根据自身所处城市地域的特点，确立“城市特色大环境下的公共安全”理念。

充分调研，建立全方位的应急预案

城市综合减灾管理属于公共产品的范畴，为了更好地推广该产品，政府在加快建立城市减灾体系的同时，还应建立起完备的推广渠道和社会网络。我国城市的公共安全管理体系进行创新性改革，就必须先解决当前管理分散、各灾难相关管理部门缺乏沟通、难以调度、协调不畅的各种顽疾。

建立全方位的应急预案。纵观近年来的城市重大灾害发展规律，城市灾害往往具有较大的破坏性，并且扩散的速度非常快。在重大灾害与社会危机出现时，事后的救援与抗灾，往往是弥补性的，是极为被动的。因此，灾害管理的重心应提前到灾难的预防阶段，综合协调所有相关部门配合建立城市灾害应急管理体系。推进这种“城市层面预防能力”的建立，就要各有关部门及领导切实落实减灾协调机制，在日常工作中配置出一整套具有本城市环境特点、响应速度快、操作性强的城市应急预案。一旦险情发生，则在全市范围内由相关领导迅速协调启动减灾预案，进行抗灾救灾，灾情扑灭，城市恢复。

制定预案时，必须考虑研究以下问题：一是合理策划、结合地域、突出重点、考虑时效。城市灾害应急预案应结合本城市自身的特点，增强各个模块之间的紧密性。二是统筹兼顾、无缝对接、配置合理、设计精细。应急预案应建立预测预警系统，明确各部门的职权、职责、协调方式，紧密衔接。应急系统也要包括灾情信息网络、信息整合、信息通讯系统，对救灾各个机构、救援队伍的分工、分布、调用、统筹更要配置精细。三是针对地域、定向设计、明确责任、落实到位。城市综合灾情应急预案完成后，结合本城市的自然环境、地理位置、人文因素实施风险评价。将可能发生的因素都纳入到应急预案里，增加预案覆盖的风险源。根据风险评价的结果，确定相应的应急等级和方案，增强城市对灾情的应急能力。

要完善城市减灾体制机制建设，完善相关法律体系

将全面整合模式运用到城市减灾体制的危机管理中，能够体现危机管理意识理念、体现综合减灾制度的系统科学性、体现危机管理水平与指挥能力，这是城市管理者应具有的基本能力，也是其恪守岗位的责任心的体现。另外，完整的城市减灾战略包括灾害的计划管理，制定应急预案；评估可能导致灾害的各种风险隐患；建立突发灾害的预测预警体系；加强日常的安全教育、抗灾演练；建立分工明确、统一领导的危机管理体制。

完善城市减灾机制。建设城市综合减灾机制应采用兼顾细节的协调性运作模式，细化管理系统的各个模块，做到统一全局。例如在机制建设中，城市日常管理模块中包括城市综合减灾管理，行政管理中包括灾难管理等。应急性与时效性也是减灾机制建设中最重要的部分，必须将反应灵敏、协调有序、运转高效的特色体现在相关机制中。

机制建设重在高效率效能的精细管理，只要是当地城市具有灾情隐患，就应不断深化与完善该机制。不能以建立机制为理由扩招岗位，要充分协调好减灾管理与专业灾害管理的关系。如果机制完善，人员管理到位，完全可以进行人员的复合任用。如对工矿企业的安全员进行灾害应急培训，当突发灾情时，该企业的安全员就可以及时参与到综合减灾活动中来。这些安全员不仅了解企业实际情况，而且具备专业的灾情处理技能。更重要的是，灾害机制建立应结合每个城市自身的实际特点，遵循“统一协调、高效便捷”“平战兼具、以平为主”“管理整合、不断加强”的原则，充分实地调研后进行设计。

完善城市减灾法律体系。在城市减灾的法律保障方面，我国已经建立了比较完备的法律体系，如《城市防灾法》《紧急状态法》《救灾法》《综合减灾基本法》等，这些法律体系主要涉及应急预案的制定、落实和监管，应急物资的调配和支持，公民的生命财产安全的保障措施，灾害发生后的秩序恢复等。因此，完善的公共应急法律可以有效保障城市综合减灾系统的抗灾力。这些应急减灾法律之间关系密切，互相联动，各级政府相关部门应结合本城市的自身情况细化各项救灾事项，实现国家法律落地，不断总结应对灾情的实际经验，从而构建起更加完善的城市灾害法律保障体系。

（作者分别为中国矿业大学管理学院博士生；中国矿业大学教授）

参考文献

①李益敏：《灾害与防灾减灭》，北京：气象出版社，2010年。

②李克：《防震减灾法律法规》，北京：地震出版社，2007年。

综合减灾应急预案3

为加强我市社区防震减灾综合能力，强化震后自救互救能力，以汶川地震为鉴，认真落实胡锦涛总书记在两院院士大会上关于加强防灾减灾能力建设的要求和省地震局《关于创建防震减灾安全社区的通知》精神，结合我市实际，市政府决定在全市范围内组织开展地震安全示范社区创建工作。安全示范社区创建工作由市防震减灾领导小组办公室全面负责。

指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，预防为主，充分调动和发挥各方面积极因素，以建设地震安全示范社区为载体，实行“政府主导、部门支持、街道实施、全员参与”的具体工作思路，不断提高防震减灾综合防御能力，构建和谐、安全的城市社区。

工作目标

各有关单位要在市防震减灾领导小组办公室组织下，广泛宣传地震安全示范社区理念，营造全民关注、全员参与的地震安全示范社区创建氛围；组织开展地震安全示范社区创建活动，坚持防灾减灾并重、政府社会协同，全面提高应对地震灾害综合防御能力；加强社区防灾减灾基础设施建设，健全对灾害风险的监控、处置和灾害救助等措施；建立集中领导、统一指挥、反应灵敏、运转高效的工作机制，大力提高处置突发公共事件能力，完善社区地震突发事件应急管理机制。

工作标准

依照国家相关标准，结合我市实际和社区特点，制定如下“珲春市创建地震安全示范社区工作标准”：

（一）落实我市关于开展地震安全示范社区建设工作有明确的意见。

（二）成立一个由相关部门组成的“地震安全示范社区创建工作领导小组”，负责本区域地震安全示范社区创建的全面工作。

（三）制定地震安全示范社区建设规划或计划。

（四）建立健全一套制度。

（五）建立一支防震减灾科普知识宣传队伍。

（六）建设一个防震减灾科普知识宣传教育室。

（七）有一个完善的地震应急预案管理体系。

（八）有一个地震应急预案演练计划。

（九）建立完善一支地震应急志愿者队伍。

（十）建有一个地震应急避难场所和疏散通道规划图。

（十一）规范一批地震宏观观测点（员）。

(十二)建立一套工作台帐。

工作任务

（一）建立工作制度。

1、工作制度主要包括防震减灾工作组织机构、工作规划和年度计划、日常宣传方案、地震应急预案、地震应急疏散演练方案、震后自救互救方案、震后生活安置方案等。

2、建立联络卡制度。坚持在宣传中服务，在服务中宣传。开展“手牵手、邻帮邻、共建地震安全示范社区”活动，建立居民联络卡（居民联络卡以单元为单位，将本单元所有家庭的人数、年龄、职业、联系电话印在卡片上，每家一卡）。

（二）加强防震减灾知识宣传。

1、建立一支防震减灾科普知识宣传队伍。依托社区老年文艺队等，组建社区防震减灾知识宣传队，坚持开展面向社区广大居民的防震减灾知识宣传。

2、开展多种多样的宣传活动。举办防震减灾知识进校园活动，对社区内学校的中小学生进行地震科普知识教育。开展小手拉大手活动，达到宣传一个学生、影响一个家庭、带动整个社区的目的。

3、建立固定活动站（点）。防震减灾知识科普墙报栏要定期更新宣传内容。要定期组织有关专家深入社区开展防震避震、自救互救知识讲座。

（三）社区应急体系建设。

1、社区地震应急预案体系建设。制定社区、家庭地震应急预案，预案管理要规范，建立社区联络卡。每年开展地震应急疏散演练。将社区医疗服务站设置为应急医疗救护点。

2、地震应急避难场所建设。根据社区实际，逐步增加公园绿地、空地的应急避难功能，绘制《社区应急疏散通道分布图》，设置应急疏散通道指引标志，在社区广场、绿地等设置应急避险标志，配备必要的应急避险设施。

3、社区志愿者队伍建设。组织社区居民、保安、医疗站工作人员、社区基层组织等人员成立地震应急救援志愿者队伍。志愿者队伍要达到社区每栋楼、每个单元都有志愿者队员。定期开展地震应急救援演练活动，提高志愿者的应急救援能力。

（四）建立工作台帐。

建立一整套创建工作台帐，台帐包括创建计划、文件、项目开展情况、培训、演练情况、检查评估情况、活动备案等。

工作要求

（一）加强领导，科学调度。市防震减灾领导小组应围绕促进社区“安全、稳定、和谐”的目标，加强对地震安全示范社区建设的组织领导，及时召开调度会，分阶段分步骤组织检查验收。

（二）落实责任，齐抓共管。地震安全示范社区建设是一项系统工程，涉及面广，各级各部门要密切配合、加强协调，分工负责，保障社区建设工作的顺利进行。

（三）深入发动，广泛参与。借助社会各类媒体对创建工作进行广泛宣传，提高公众对创建工作的认知度，增强社区居民的安全意识和自我保护能力，调动各方面参与共建积极性。

（四）完善机制，规范创新。要建立健全创建机制，严格按照创建标准，在逐步规范各项工作的同时，结合实际进行创新，把地震安全示范社区建设与“卫生进社区、消防进社区、交通安全进社区”等有机结合起来，整合资源，形成优势互补、合力推进的局面。

综合减灾应急预案4

近日，全国基层应急管理工作座谈会在浙江省诸暨市召开，中央有关部门及一些地方负责同志交流了各部门和各地区开展基层应急工作的经验。此间，诸暨市还进行了基层防洪抢险演练。本报摘编部分发言，以飨读者。

民政部部长李学举：灾害应急预案体系建立

251个地市和1079个县（市）建立了相应的救灾物资储备库和储备点

基层减灾救灾目标是自然灾害发生24小时内，灾民生活得到基本救助

近年来，在党中央、国务院的领导下，国家应急体系建设不断加强，民政部门以制定和落实国家灾害应急救助预案为重点，努力推进基层减灾救灾工作能力建设，取得了明显的效果。

灾害应急救助体系建设取得重大进展。一是国家自然灾害应急救助预案体系基本建立。目前，中央和省级灾害应急救助预案已经颁布实施，93％的地（市）、82％的县（市）都出台了救灾应急预案。二是救灾物资储备网络基本形成。以国家设立的11个中央级救灾物资储备库为龙头，全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团建立了省级救灾物资储备库，251个地市和1079个县（市）建立了相应的救灾物资储备库和储备点。三是灾害应急救助联动工作机制基本建立。确立了民政部门牵头、相关部门参加的灾害应急救助联动工作机制。

灾害救助水平不断提高。近年来，国家减灾委、民政部认真履行抗灾救灾综合协调职能，不断健全灾情报送和会商机制，强化了灾害应急救助工作，基本实现了第一时间转移受灾群众，灾后2小时内上报灾情，24小时内救助措施基本到位，保障了受灾群众在应急期间吃、穿、住、医等基本生活不出问题。在灾后恢复重建工作中，仅2005年和2006年，全国就紧急转移安置受灾群众2954．8万人，恢复重建倒塌民房379．2万间。

在应对自然灾害过程中，基层不仅第一时间要直接面对灾害，也要第一时间处置灾害，因此加强基层应急管理工作能力，提高基层灾害处置水平意义重大。当前，在基层减灾救灾工作方面，还面临四方面的挑战：灾害风险进一步加大；灾害隐患和减灾能力尚不完全清楚；各级救助能力远远不能适应救助工作的需要；各级综合减灾能力还需要进一步加强。

基层减灾救灾工作是国家综合减灾工作的基础。“十一五”期间，基层减灾救灾的工作目标是：自然灾害发生24小时之内，灾民的生活得到基本救助；创建1000个综合减灾示范社区；灾后恢复重建倒塌民房90％达到设防标准；社区、乡村自然灾害应急预案编制率达到85％；85％的城乡社区建立减灾救灾志愿者队伍，95％以上城乡社区有1名灾害信息员，公众减灾知识普及率明显提高。

为完成上述目标，进一步推进基层减灾救灾工作，我们有以下几点打算：一是制定完善基层自然灾害救助应急预案。二是启动自然灾害隐患普查与评估。三是开展“减灾示范社区”和“减灾示范学校”创建活动。四是深入推进减灾安居工程建设工作。五是继续提高全民防灾减灾意识。我们将按照这次会议精神，进一步加强领导，细化工作，落实责任，协同有关部门一道做好相关工作。

北京市政府副秘书长李伟：北京社区应急网络形成

基层构建监测预警网络

评估突发公共事件风险

近年来，北京市按照“重心下移、面向基层，预防为主、平战融合，加强指导、动员群众，依靠科技、完善手段”的工作思路，努力提高基层应急管理能力。

首先是重心下移、面向基层，着力强化基层应急管理“一案三制”建设。北京市制发了《北京市突发公共事件应急预案管理暂行办法》，314个街道（乡镇）基本完成应急预案编制工作，社区（乡村）编制完成3683个简洁易行的应急预案。还着手推进基层应急管理体系建设，各街道（乡镇）从落实责任主体入手，组建了本辖区应急工作领导小组、委员会或指挥部。部分社区（乡村）还成立了应急工作组，初步形成社区应急工作网络。

其次是预防为主、平战融合，构建应对突发公共事件的第一道坚实防线。加强隐患管理，强化排查监控。目前，北京市正在开展奥运期间突发公共事件风险评估和隐患整改工作。按照全市统一部署，基层单位积极探索建立隐患排查和监控工作制度，及时发现和化解各类安全隐患，努力将事故消除在基层，消灭在萌芽状态。部分基层单位构建监测预警网络，摸索出了一些简单且行之有效的方法。

三是加强指导、动员群众，提高市民参与意识和自救互救能力。北京市制定并组织实施了《北京市应急管理科普宣教实施总体方案》，全面启动应急管理“进社区、进乡村、进学校、进企业”工程。为抓好此项工作，我市充实了管理机构，在市应急办增设“宣教动员处”，将市人防办改组为市民防局，调整职责，强化其在公共安全知识宣传教育方面的职能。区县党委和政府大力加强应急基础设施建设，推动了应急管理工作向基层深入。基层单位组建了义务消防队、义务巡防队、生态林管护队、防震减灾队等各级各类的应急志愿者队伍，积极引导、组织和带动市民参与到应急管理工作中。

总体来看，北京市基层应急管理工作仍处于起步探索阶段。我市将学习借鉴兄弟省区市的好做法、好经验，进一步全面加强我市基层应急管理工作确保2008年北京奥运会安全举办而努力。

浙江省诸暨市市长王继尚：建突发事件信息平台

“枫桥经验”拓展到应急管理领域

坚持资源整合，完善基层网络

近几年诸暨市十分重视应急管理工作，切实加强领导，夯实基层基础，全市没有发生特大或重大的突发公共事件，为经济持续快速发展创造了良好的环境，连续3年被评为浙江省平安县（市）。

首先是坚持“枫桥经验”，拓展应急领域。“枫桥经验”是在乡镇（街道）建立综治工作中心，在村（社区）设立综治工作组，做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，解决在基层”，其精髓是“抓源头、抓苗头、抓早、抓小，把矛盾化解在萌芽状态”。我们将“枫桥经验”的理念和方法运用到基层应急管理工作中，创造了应急管理的“五早”法，即：信息早报告，苗头早预防，隐患早排除，矛盾早化解，事件早处置。

其次是坚持重心下移，夯实基层基础。诸暨市在27个乡镇（街道）成立应急管理领导小组，落实行政“一把手”负责制；把应急办和党政办合署办公，平时设1—2名专职干部抓预防，应急时即转为党委政府的应急办事机构。在534个村（社区）、611个企事业单位、187个学校相应建立了应急管理机构。

第三是坚持关口前移，加强预防准备。到目前为止，诸暨市已制订市级专项应急预案52个，乡镇、企事业基层单位应急预案320个，坚持重大节会活动编制应急预案，明确突发公共事件应急处置工作流程、责任人及联系方法，把预防和应急准备作为应急管理的基本功。我市启动建设“公共突发事件应急信息平台”，实现了预警信息与农村有线广播系统的对接，确保了实时预警信息直接入户。

第四是坚持提高能力，抓好队伍建设。近年来，诸暨市坚持“立足现实、着眼长远、专兼结合、互相配合、整体提高”的原则，抓好多层次的应急队伍建设。目前，市级层面建立应急管理队伍30余支，共有人员1547名。乡镇一级有维稳调解、民兵应急救援、专职消防、事故救援等队伍276支，共有人员7199名。村（社区）有护村队、义务消防队等队伍731支，共有人员13010名。企事业单位有护厂队、消防队等应急管理队伍1087支，共有人员9355名。

第五是坚持资源整合，完善基层网络。诸暨市逐步形成“政府主导、企业共建、社会参与”的工作格局。村（社区）、厂矿企业和学校设置自然灾害预防员、消防安全员、公共卫生信息员、综治信访员，形成了全市的网格化。诸暨市在各村（社区）设置了1366名公共卫生信息员，形成了农村公共卫生信息网。

教育部副部长李卫红：应急管理加强五项工作

省级教育部门和1635所普通高校已完成应急预案编制

各省级教育部门每年应急管理专项经费近2000万元

目前，全国共有高等学校2311所。普通中小学校41．8万所，在校学生达1．9亿。随着应急管理工作的深入开展，各地教育部门和学校应对突发公共事件的能力不断增强。

首先是突出教育系统特点，抓应急预案体系建设。教育部于2005年10月制定完成并印发实施《教育系统突发公共事件应急预案》。各省级教育部门和1635所普通高校于2006年底完成了预案编制工作，其中教育部75所直属高校全部完成。截至目前，以《教育系统突发公共事件应急预案》为总纲、以各地教育部门预案为主体、以各级各类学校预案为支撑的教育系统应急预案体系已经形成。

其次是健全综合防控体系，抓应急管理体制建设。教育部和各省级教育部门以维护稳定工作体系为基础，成立应急管理机构和各专项应急处置工作组。全国有1172所普通高校成立了由党政主要领导为组长的应急处置工作领导小组。各中小学坚持校园安全工作“一把手”负责制，将应急管理工作纳入学校目标管理，建立覆盖所有工作环节的安全责任体系。

第三是整合各种工作力量，抓应急管理队伍建设。各级教育部门和学校切实加强应急管理工作培训，充分发挥辅导员班主任、保卫工作干部及广大教师的作用。各高校通过建立“学生护校队”、“义务交通疏导队”、“校园消防志愿服务队”，组织学生参与安全管理工作。

此外教育部门还加大了宣传普及力度，抓应急科普宣教工作。着力夯实工作基础，抓应急预案演练，各级教育部门和学校坚持用制度化的形式将应急演练固定下来。教育部门还切实增强应急投入，抓应急管理工作条件建设。据不完全统计，目前各省级教育部门每年用于应急管理工作的专项经费近2000万元。

当前和今后一个时期，教育部将以建立健全维护安全稳定综合防控体系为统揽，全面加强应急管理工作，将集中加强以下五项工作：

一是深化应急管理体系建设。健全应急管理工作机构，制订应急体系建设长远规划，完善应急管理领导责任制和责任追究制度。继续深化和完善应急预案体系，进一步健全应对突发事件的组织体系，细化应急预案工作环节。

二是做好突发事件防范处置工作。部署各地教育部门和高校全面深入开展影响安全稳定问题的排查化解工作。指导各地教育部门和学校健全应急处置联动机制，加强与地方党委政府和有关部门的协调与沟通。

三是加强应急管理基础工作。推进校园110指挥中心为枢纽，集人防、物防和技防于一体的校园安全防控体系建设，加强警校共建，督促学校落实内部治安、安全防范措施。

四是积极推进和谐校园建设。建设和谐的校园文化，创建积极向上的校园氛围，努力建设平安、健康、文明的和谐校园，深入开展安全文明校园创建活动，加强对学生住宿和食堂的管理，有针对性地安排好学生的教育、管理和服务工作。

五是加强宣传教育和研究工作。发挥教育系统各类宣传教育阵地的作用，总结推广应急科普宣传教育工作经验，举办多种形式的应急管理科普宣传教育活动，把公共安全知识普及到全体师生。

江西省赣州市副市长刘建平：提高农村应对突发事件能力

村庄规划进行安全性评估

推广农村和谐110模式

近年来，我们立足农业人口占全市总人口80％的市情，以加强农村基层应急管理工作作为全市应急管理工作的重点，进一步提高了农村预防和应对突发公共事件能力。

首先是加强农村基础设施建设，着力强化农村应急保障能力。赣州市要求全市所有圩镇和自然村庄在编制规划时都要进行规划安全性评估，组织专业设计人员，设计选择了175套新房型供农民选用，加强了消防功能，并对地处地震带的会昌、寻乌等县的新房型增加了抗震设计。做好“三清三改”，即清垃圾、清污泥、清路障，改水、改厕、改路。有效防止疾病发生和传播，杜绝了农村饮水安全突发公共事件的发生。

同时还加强了消防安全、信息发送设备等公共设施建设，进一步增强了应急宣传、通信、交通等保障能力。2006年，在公安部消防局的大力支持下，在赣县、兴国等县的一些行政村开展了消防安全试点工作。水文部门、林业部门、气象部门、地质矿管部门各司其职，形成了防范自然灾害的合力。

其次是加强农村保障体系建设，着力增强农村防灾减灾能力。一方面，建立健全乡镇防汛抗旱指挥机构，落实山洪灾害联户防范责任制。另一方面，各级防汛抗旱指挥部和职能部门，明确监测方法及预警信息方式、转移路线及安置地点等应急预案内容，根据因灾受威胁农户的具体情况，逐户制定山洪地质灾害紧急避险卡，于汛前发放到农户手中。赣州市还注意加强农民培训，提高应急能力。

赣州市还健全预案体系，强化应急队伍。编制印发了《赣州市突发公共事件总体应急预案》和包括自然灾害、环境卫生在内的20个专项应急预案、48个部门应急预案。结合新农村建设，防疫部门在乡镇机构改革时组建了乡镇动物防疫站，设立了动植物检验检疫站。在一些行政村组建了群众义务消防队，在乡镇设立治安指挥中心和应急联动小组，农村社区指定了专人为应急管理信息员。

三是加强农村管理机制创新，着力提高农村应急管理能力。赣州市及时把农村应急管理工作融入其中，让农村应急管理的触角延伸到最基层，解决应急管理网络最后“一公里”问题。注重发挥村民理事会载体作用，把农村应急管理工作延伸到村民理事会，实现了市、县有应急管理委员会，乡、村有管理机构和人员，自然村有群防队伍。

在加强农村应急管理工作中，我们正向全市推广瑞金市的“农村和谐110活动”。2005年防汛抗洪期间，瑞金市云石山乡沿坝村宋东北等两户人家共6口人就是接到乡镇“和谐110”发出的紧急汛情指令，在村综合处置服务组工作人员的帮助下，及时撤出，成功地躲避了因山体滑坡推倒房屋的危险事件。

重庆市郭家沱街道党委书记廖庆平：综合应急、志愿者和兼职人员并存

坚持属地管理加强应急协调联动

建综合应急、志愿者和兼职队伍

重庆市江北区郭家沱街道地处城区近郊长江北岸，街道地域狭长，紧靠铜锣山，有8公里的森林线和6公里的江岸线，公路弯多坡陡，水路滩险水急。特殊的地理环境导致洪旱灾害、地质灾害、森林火灾、道路和水运交通事故等突发公共事件频繁发生。我们在推进应急预案“进社区、进农村、进企业、进学校”工作的同时，以建立应急协调联动机制和建设应急队伍为重点，全面提高基层应急能力。

郭家沱街道按照应急管理工作的要求，建立了以党政领导为核心、部门和单位为主体、社会多方参与的应急协调联动机制。2005年5月，成立了街道应急管理工作领导小组。还在重庆市率先组建了街道应急管理办公室，街道每年安排专项经费，保证日常开支。通过编制应急预案，基本摸清了辖区内灾害点、危险源分布情况，建立了应急信息动态管理、灾害点及危险源监测预警、应急资源及队伍等应急管理制度还组织相关人员，开展灾害点、危险源排查。

我们坚持属地管理原则，加强应急协调联动，对各类突发公共事件实行集中统一指挥。去年夏季，重庆遭受百年一遇的特大干旱，高温干旱持续长达61天。面对严重旱情，街道党工委、政府统一指挥，组织发动辖区单位和群众打了一场抗旱救灾的攻坚战。实现了“无一人缺饮用水、无一人断粮、无一头牲畜渴死”。

我们坚持把建设应急队伍、提高应急处置能力作为街道应急管理的一项重要任务，认真做好应急队伍的规划、组织和建设工作。根据街道辖区发生突发公共事件的种类和频率，按照先期应急处置的要求，坚持分类建设、专兼结合的原则，不断加强了街道综合应急队伍、志愿者队伍和兼职队伍建设。

为提高先期应急救援能力，组建了一支40人的街道应急分队，主要由街道安全生产管理、社会治安综合治理、卫生、城建、国土、林业、渔业、治安联防、武装部等部门抽调人员组成，负责各类突发公共事件的先期应急救援。街道办事处建立了一支相对稳定的应急管理专职队伍。

综合减灾应急预案5

我国社区灾害风险管理存在的问题

1总体发展不平衡

从总体上看，各地社区灾害风险管理开展程度不一，社区减灾能力建设的整体发展水平不平衡。主要表现在：①中西部经济欠发达地区与东部发达地区相比，社区灾害风险管理人力、物力和财力都较落后；②农村社区和城市社区相比，农村社区的减灾能力建设依然十分薄弱。

2社会化参与程度不高

社区灾害风险管理社会化参与程度不高。首先，表现在社区居民还未真正参与灾害风险管理的全过程，如风险评估、应急预案编制等活动很少吸收当地居民参与；社区民居参与群测群防、疏散演练的积极性不高，减灾的责任感不强，需要落实经费补助。其次，当前我国主要致力于减灾救灾的民间组织发展缓慢。究其原因：①自身內部制度不完善，如财务、监督和培训制度［35］;②有利于民间组织发展的外部环境还不完善，民间组织面临体制约束、社会资源不足、社会资本匮乏、制度性支持缺乏和公益捐赠不足等局面［35－36］。此外，企业支持社区减灾工作存在问题和局限。中小学在社区减灾能力建设中的作用也发挥不够。

3缺乏有效的社区减灾综合协调机制

从当前中国的现实看，社区减灾工作基本都是依托社区村(居)委会来组织落实，社区干部基本处于疲于应付的状态，社区干部缺乏防灾减灾知识，临灾应急处置的专业水平不足，难以有效地承担起社区减灾的领导和组织协调工作。一方面，社区减灾还没有列入部分村(居)委会重要日程；另一方面，社区村(居)委会对增加社区社会资本(社区网络)的重视不够，社区成员间信任度不高等。这些都不利于社区综合减灾工作的开展，特别是难以形成政府、组织及成员之间的互动和配合。社区缺乏有效的综合减灾协调机制对防灾减灾效果有很大影响。例如，群测群防在具体操作层面运行难度较大，存在组织、监督、管理制度不健全、网点建设运行不规范、信息报送不畅通、重监测轻预防、经费不足等问题［30］。徐玖平等［24，26］研究了NGO参与灾后援助联动和重建的综合集成模式，对NGO开展社区减灾工作具有指导意义。但在当前社区减灾工作中，企业、NGO、政府、专家及社区民众之间怎么有效协调有待进一步探索。

4社区缺乏有效的防灾规划和应急预案

近年来我国“一案三制”的应急管理工作取得了一定进展，但大多数社区的防灾规划和应急预案缺乏针对性，有的社区预案只是模仿上级部门的预案内容，应急预案没有充分体现社区的特殊性、资源的整合、部门之间的合作、协调等［37］。防灾规划、应急预案的编制大多靠政府完成，公众参与度不高，且大多数预案没有经过演练和实践的考验，公众对防灾规划和预案的知晓率较低。Pearce［38］认为公众参与社区灾害管理规划是可持续减灾的重要保证。Brenda等［39］认为制定社区灾害管理规划必须了解其中高危人群的社会和经济现实，要充分重视弱势群体的作用。

5防灾减灾宣传教育力度不够

部分政府和社区公众对灾害风险存在侥幸心理，对防灾减灾宣传教育重视程度不够，突发事件应急管理宣传教育缺乏制度化保障［40］，尤其在中小学校、农村社区和企业施工单位，防灾减灾宣传教育力度不够，针对性不强，缺乏长期性。由于防灾教育的不足，公众灾害防范意识普遍薄弱，自我安全防护知识匮乏、参与减灾的主动性不高，即便是城市社区也还没有形成成熟的社区应急文化体系［41］，如上海市有近%的被调查者认为自己“缺乏防灾减灾相关知识技能，希望更多地了解、掌握”［42］。灾害风险意识不足一方面导致人们过度开发和利用资源，如砍柴取薪、滥垦土地、随意建房、施工、开矿等，为安全隐患埋下伏笔；另一方面导致灾害应急能力不强，如2012年“6•28”宁南特大山洪泥石流灾害共造成白鹤滩水电站施工人员20人失踪，20人遇难［43］。从近年来的灾情统计看，工矿企业发生群死群伤的概率较多。印度尼西亚政府在反思印度洋海啸的教训后指出，最大的教训是没有建立早期预警系统和缺乏对居民的灾害教育培训［12］。Srinivasa＆Nakagawa［44］认为人们应树立危机意识，以印度洋海啸为契机，学会更好地为未来的灾难做准备。因此应高度重视防灾减灾宣传教育。

6社区防灾减灾资源缺乏有效整合

由于缺乏有效的综合减灾协调机制，社区防灾减灾资源缺乏有效地整合。主要体现在以下几个方面：①信息共享机制不健全，灾害预警预报精度不高；②缺乏统一的应急队伍，参与社区防灾减灾的志愿者呈老龄化；③应急避难场所、应急物资管理及维护权责不明；④减灾资金有限且有限的减灾资金没有得到有效使用。项目实施过程中，按照垂直层级分配资金，社区层面资金往往不足［45］。设立社区防灾减灾的专项资金，并纳入中央和地方政府财政预算，是可持续减灾的重要保证［46］。然而，当前中央财政并没有明确支持社区减灾工作的经费预算，地方政府对社区减灾的投入也受制于地方经济的发展水平。此外，灾害风险分散机制和经济补偿机制滞后，造成融资渠道不畅［47］，从而加重了政府应对灾害的财政负担，在片面政绩观驱使下当地政府很难保证将有限资金用于灾前防御，这个问题在贫困地区尤为突出。此外，由于缺乏有效协调机制，各涉灾部门资金分散使用且不注重资金使用的绩效评估，减灾效果不显著。

我国社区灾害风险管理的展望

根据国内外社区灾害风险管理的实践经验，针对目前社区灾害风险管理存在的问题，提出我国社区灾害风险管理需要加强的方面。

1促进社区灾害管理立法

我国针对社区层面没有出台相应的减灾法规，因而社区很难在防灾减灾方面做到有法可依。未来我国应在社区灾害风险管理实践的基础上，积极推进社区减灾的法规建设，在国家政策及法律法规层面不断完善社区防灾减灾的相关条款，如通过法律形式，明确各级政府、企业、社会和公民的减灾职责和协调机制，合理分担各地及各级政府财政投入比例，完善应急预案编制和实施规范等，并实现“预防文化”宣传教育的制度化。

2建立社会参与的长效激励机制

关注社区的潜力和需求是社会恢复和灾害管理的重要原则［48］。应充分考虑到各利益相关者的需求、关注点、经济状况，社区的资源状况与社会背景，效益与效率等原则，探讨各利益群体的参与激励机制。主要考虑的内容有：制订扶持政策，建立伙伴合作机制，为企事业单位、民间组织和志愿者提供宽松的活动平台，针对不同需求开展有效的培训等。社区灾害风险管理的挑战之一是保持社区层面防灾减灾的持久化［49］。因此，如何建立长效的社会参与激励机制，营造全民自觉参与社区灾害风险管理全过程的文化氛围，是值得进一步探索的重要课题。

3健全参与式社区减灾机制

加强各利益相关者在灾害风险管理各个阶段的协调性和参与性尤为重要［49］。我国社区减灾需要在实践中不断建立健全参与式社区减灾机制，确保社区减灾工作高效实施。今后应该探索的内容主要有：建立社区减灾委员会，健全防灾减灾综合协调机制，完善部门协同、上下联动、社会参与、分工协作的防灾减灾决策和运行模式，建立健全社区资金优化、信息共享(如预警预报等方面)、风险分担(如灾害保险)、人才培养、应急保障、群测群防、绩效评估、监督反馈(监控灾害防治工程、建筑施工及应急预案执行等工作)等减灾机制，保障社区减灾工作有效实施。

4加强社区防灾减灾综合能力建设

在了解社区灾害应急能力的基本状况和综合水平基础上，通过宣传、培训、教育、演练等方式，提高公众灾害风险意识和心理承受能力［50］。“你准备好了吗———市民灾害准备指南”一定程度上已经成为美国政府对社区居民进行灾害教育的范本［51］。该指南为家庭提供了如何针对各种灾害的具体指导，实践意义很强。我国的《震后贫困村恢复重建过程中环境风险规避指南》［52］，在指导人们识别和减少环境风险上具有积极作用，但目前尚未在社区普及，且该指南对使用人员的知识基础要求较高。因此，一方面应进一步做好推广工作，另一方面需要结合广大社区实际，针对不同灾种设计编制通俗易懂又具体翔实的实手册和挂图［53］。同时，还需要鼓励人们广泛参与社区灾害风险评估和应急预案的编制和实施，重视全民尤其中小学的防灾减灾教育，加强社区应急物资储备、人才队伍建设，健全交通、通讯以及防灾减灾基础设施等，树立预防文化观念，以提高社区防灾减灾综合能力。

5加强社区灾害资源化利用

自然灾害如果合理调控，一定程度上可以转化为资源。如九寨沟昔日的一系列堰塞湖经自然保存，成了今日著名的海子风景区，同时增强了河谷岸坡稳定性，大大减少新的崩塌滑坡的发生［54］。加强社区灾害资源化利用，把防治灾害与脱贫工程、资源开发、环境保护、工程建设紧密结合，实现减灾与资源环境及社会经济的协调发展。

6探讨多方共同参与的社区灾害风险管理模式