以高水平法治护航新质生产力发展

以高水平法治护航新质生产力发展

 

生产力是最活跃最革命的要素，是人类社会发展的根本动力。习近平总书记创造性地提出“新质生产力”这一重要概念，强调“发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点”，为我们在新征程上进一步解放和发展生产力、实现高质量发展、推进中国式现代化提供了科学指引。法律是治国之重器，法治是治国理政的基本方式，完整、准确、全面贯彻新发展理念，实现经济从高速增长转向高质量发展，必须坚持以法治为引领。新征程上，我们必须充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，运用法治思维和法治方式凝聚共识，以更高水平法治建设护航新质生产力加快发展。

一、法治促进新质生产力发展的内在逻辑

生产力是人们生产物质资料的能力，其构成包括人的因素、物的因素，还包括科技和生产中的生产组织方式。而新质生产力是以科技创新为主导的生产力，是生产力质的跃迁，具有所涉领域新、技术含量高、依靠创新驱动等特征。可以认为，生产力是劳动者、生产资料、生产对象的有机结合，新质生产力是先进生产力的演进方向，以科技创新为核心驱动力，对劳动者、生产资料、生产对象进行科技赋能，引领创造发展动能。

具体而言，可从两个维度探析新质生产力的内涵。一是在要素上，新质生产力所涉及的要素范围和种类有了发展，伴随着经济社会从工业经济时代迈向数字经济时代，数据作为新的生产要素可以更好地赋能传统生产力改造升级，同时，数据要素还赋能生产力与生产要素的重新组合，实现了全要素生产率提升。二是在产业形态上，要素组合的变化会带来产业形态的相应转变，我国加快推进产业结构转型升级，积极推进数字产业化和产业数字化等均是对这种情形的回应，新质生产力通过发展新兴产业，尤其是人工智能等数字技术，实现生产力的质的飞跃。

与此同时，持续优化市场化、法治化、国际化营商环境对于我国发展新质生产力具有重要战略意义。一方面，有利于消除地区间市场壁垒，促进要素在全国范围内的自由流动，提高资源配置效率；另一方面，新质生产力往往涉及高新技术产业、战略性新兴产业和未来产业，相关产业发展需要高效的资源配置，这就需要加快建设全国统一大市场，提供良好的市场环境和应用场景，在制度层面确保各种创新要素高效集聚和配置，从而有力推动新质生产力的发展和创新。

“法治”作为一种治理理念，其核心在于通过法律规范来调整社会关系、解决矛盾、维护秩序。在市场经济发展中，法治具有基础性作用，要求通过法律来确保产权明晰、交易安全、公平竞争，做到对合法权益的保护。同时，通过法律规范政府与市场的关系，限制政府不当干预，为市场主体提供一个稳定、公正、可预期的营商环境，从而激发市场活力和社会创造力。总体而言，法治为市场经济提供了稳定的制度环境，有利于促进和保护市场公平竞争，激发市场主体活力，推动社会经济高质量发展。

综上，发展新质生产力需要不断优化要素配置，消除和打通新质生产力发展的痛点堵点。譬如，数据开发开放不足、人工智能算法可靠度不高、营商环境有待完善等。这就需要通过不断优化关涉新质生产力发展所需的要素有序有效流通、产权保护、市场公平有序竞争等法律制度，以良法善治促进新型生产关系适配新质生产力发展。

二、加快新质生产力发展面临的法治任务

法治与新质生产力发展相互影响、相互促进，然而，当前新质生产力快速发展对现有的法治体系带来了新的挑战。新质生产力发展产生以数据要素为核心的新型生产要素及其生产关系、带来的产业变革升级等具有高度复杂性和快速迭代性。在这一背景下，法律制度的相对滞后更加凸显，法治理念、法治方式、法治运行都需要及时调适，平衡好激励创新发展与防止科技滥用之间的关系，统筹好高质量发展与高水平安全之间的动态平衡。既要保护国家和公众利益，又要激励科技创新，这是促进新质生产力发展亟需回应的法治挑战。

（一）数据要素科学流通亟需法治支撑。从要素维度来看，新质生产力是新一轮科技与产业变革演进形成的新生产力形态，主要依靠数据这一新型生产要素与人工智能等数字技术的融合发展。发展新质生产力，必须摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，打破依靠资本、劳动力、土地等传统要素的大量投入驱动经济增长的路径依赖。数据要素通过自身作用及与其他生产要素融合发生作用，并融入生产、流通、消费、分配等社会生产过程，催生新的劳动资料、孕育新的劳动对象、创造新的劳动力，进而推动新质生产力发展。可以说，数据要素是推动新质生产力发展的关键因素之一。在2023年12月发布的《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》中也明确强调了数据要素对于发展新质生产力、推动经济高质量发展的重要意义。然而，目前数据要素基础制度还不够完善，从理论到实践还面临着诸多难题。特别在数据产权、流通使用、安全合规、收益分配等基础制度方面，相关制度如何具体落地实施仍在探索阶段，这就导致数据要素市场化配置的范围与效果十分有限。数据流通存在障碍、数据资源无法充分使用、数据要素收益难以得到公平合理分配，都制约了数据作为新型生产要素在生产、分配、流通、消费等环节的实际应用，无法充分发挥数据对于全要素生产率的提升效果，使得数据赋能的乘数效应难以实现，制约了新质生产力的发展。具体而言，当前数据要素基础制度在三个方面存在堵点。一是数据产权实际配置还不清晰。根据科斯第二定理，在交易成本大于零的现实世界中（TC>0），由于交易成本存在，产权初始分配状态不可能通过无成本的交易向最优状态变化，产权的初始界定必然对经济产生影响。因此，如果产权界定不明确，将导致数据要素的使用、收益等核心权益难以界定，影响数据资源市场化配置效率，导致数据资源浪费。二是数据流通使用存在障碍。数据流通使用是激活数据要素价值的关键所在，然而，当前由于场内交易存在技术标准不统一、数据格式不兼容、数据共享和开放程度不足等问题，场外交易存在数据安全保护机制不健全、个人信息数据采集与泄漏风险等，极大阻碍了数据流通效率，限制了数据要素的共享、使用，降低了数据在生产过程中的应用效率，集中表现为数据要素在地区、部门、行业间的流通不通畅。中国华东、华南地区现阶段的数据要素市场建设规模与数量都显著领先于东北与西部地区，全国数据交易市场发展不平衡不充分现象较为突出。各地区与部门建立的地方性数据交易平台在交易过程中采用的数据标准、交易规则不同，数据要素在不同地区或平台之间的流通交易存在障碍。同时，众多数据资源分散在不同行业，行业间的数字化水平差异导致产生数据壁垒，阻碍数据价值发掘。上述问题将影响与数字生产力相适应的新型生产关系的形成。三是数据开发开放不足。当前各类数据尤其是公共数据的开放共享机制不健全。虽然，政府持有大量有价值的公共数据，但是，由于这些数据可能包含个人敏感信息、政务涉密数据等不宜公开的信息，且目前尚未健全公共数据共享机制，导致那些可以经过匿名化、脱敏化处理后的具有潜在价值的公共数据大多处于“闲置”状态，无法有效地向市场进行供应，这在一定程度上导致公共数据开放程度低，开放数据质量不高、更新不及时、数据价值低、可读性差等问题，难以满足发展新质生产力的基本需求。特别是在数据产权制度未明确的情况下，若要推动数据开放共享，很可能会出现成本与收益、权益与责任分配不均的现象。对于为数据采集和加工付出大量技术和资金投入的企业而言，缺少数据产权制度会致使拥有大量高质量数据的企业不愿意开放共享数据。

（二）算法规制与算力协同亟需法治推进。从产业维度看，大力培育新质生产力，促进新质生产力发展，其关键要求就是以科技创新引领现代化产业体系建设。新质生产力依托于科技创新，尤其是数字化、智能化技术的应用，推动产业从低效高耗的传统模式向高效绿色的新型产业形态转变。人工智能是引领未来的战略性技术，作为新一轮产业变革的核心驱动力，将进一步释放历次科技革命和产业变革积蓄的巨大能量，并创造新的强大引擎，有助于重构生产、分配、交换、消费等经济活动各环节。可以肯定地讲，人工智能已成为发展新质生产力的重要引擎。人工智能创新发展离不开数据、算法、算力三大要素。然而，当前阻碍人工智能健康持续发展的瓶颈在于数据基础制度不健全、人工智能算法法律规制体系不健全、支持算力协同相关法律政策未落实。数据基础制度问题如前所述，而在人工智能算法及算力方面存在的问题则集中反映在以下两个方面。一是人工智能算法法律法规体系不健全可能会导致人工智能发展出现不确定性风险，从而抑制人工智能产业发展。近年来，人工智能算法不断迭代，算法技术及应用的隐蔽性、复杂性愈发显现，生成的认知结果超越了一般大众所能理解的范围。由此，“算法黑箱”现象日益突出，信息不对称性加深了算法的不透明度与不可理解性，并引发了诸如泄露隐私风险、算法歧视风险、伦理风险等一系列不确定性挑战。我国围绕人工智能的数据、算法等核心要素以及人工智能整体应用，在法律层面颁布了《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国数据安全法》等，以及多部细分领域行政管理规范，譬如，《互联网信息服务深度合成管理规定》《生成式人工智能服务管理暂行办法》等。同时，人工智能算法治理相关法规系统性、协同性不足的问题也日益凸显。现阶段，有关人工智能算法的法规与政策分散于多个领域、多个产业，缺乏立法层级较高、具有统辖性质的立法，现有的较为碎片化且法律层级较低的制度规则既不利于监管部门的有效执法，也不利于企业自我合规。二是算力作为数据与算法深度融合并发挥效能的基础，是数字经济时代新质生产力的代表之一。《报告》明确提出要“适度超前建设数字基础设施，加快形成全国一体化算力体系”。然而，算力资源的科学合理分配问题仍是我国亟待解决的问题。近年来，我国算力稳步增长，基础设施算力规模达到180EFlops，居全球第二位，但随着人工智能相关技术和产业的发展，以及算力需求的不断增长，我国算力发展面临一些新的挑战。一方面，我国算力资源存在分布不均问题，导致实际使用过程中供给结构与用户对算力真实需求之间存在失衡与错配，造成一定程度的算力闲置和浪费；另一方面，算力供给的水平与日益增长的高质量算力需求不能有效匹配，随着人工智能技术的发展，尤其是通用人工智能大模型出现，许多行业对于高质量算力供给有了更高要求，但却难以获得足够算力资源来支持其应用和发展。

（三）持续优化营商环境亟需法治保障。新质生产力的特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力，尤其是需要与之匹配的生产关系、经济基础、运行机制及相适应的市场环境。而推动形成与新质生产力相适配的新型生产关系的基础要件之一，就是要营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，使市场在资源配置中起决定性作用，同时，更好发挥好政府作用。然而，现阶段我国营商环境仍待优化，主要表现在以下方面。一是营商环境市场化还有待提升。其一，行政干预过度现象在关涉社会公共服务品供给和基础要素开放流通的领域时有发生，特别是在经济下行时期，影响了市场主体自主决策和公平竞争。其危害在于降低资源配置效率，干扰市场价格信号，使得资源不能按照市场需求和供给进行合理的分配，容易造成资源的浪费和错配，降低市场的总体效率和社会的总体福利。其二，存在地方保护主义，降低了市场公平竞争效能。个别地方政府为保护本地经济利益，划分地域市场，通过限制商品或者服务在地区间流通、阻碍外地经营者参与本地市场竞争等方式，保护本地经营者的利益。这造成了市场的分割和供需失衡，既损害了外地产品生产者的利益，亦损害了本地消费者的利益。新质生产力的发展往往源于科技创新、产业升级和市场竞争，资源配置效率的降低会抑制创新动力，阻碍先进技术、人才和资本的有效结合，从而限制新质生产力的形成和释放。其三，一些地方政府优化营商环境的数字化水平仍待提升。政策环境与政务环境是优化营商环境的重要方面。当前我国营商环境的数字化程度不足，无法充分适配新质生产力的发展需要。一些地方政府在向市场各方主体提供政务服务时，仍存在政务业务数据化和数据业务化程度不高、政务数据互联互通与开发开放的程度不足等问题。加之我国存在不同程度的行政地域分割、职能分割、层级分割等问题，在一定程度上阻碍了数字化统一大市场环境的形成。二是营商环境法治化还有待完善。营商环境法治化的意义在于通过健全的法律法规体系，保护企业合法权益，实现法律及政策透明化，维护公平竞争市场秩序。然而，受地方政府经济发展等因素影响，不同地区政府实施法律法规会存在一定差异，这就会导致企业在跨区域经营时面临不同要求和监管环境。区域差异会导致企业在进行跨区域投资和技术转移时缺乏明确市场预期，特别是对于高科技产业、数字经济企业，不同监管要求和法律环境在一定程度上会抑制要素在更大范围内的优化组合，不利于形成创新驱动和新质生产力增长的良好生态，阻碍了新质生产力在全国市场内的有效配置和规模化应用。与此同时，用以优化营商环境的法律制度与政策支持不足。在数字经济发展过程中，大数据、人工智能等产业在数据产权保护、要素流通与配置、算法风险治理和算力跨区域协调等方面的法律制度与政策缺失，已成为影响我国数字经济与实体经济深度融合、全要素生产率提升，以及保障人工智能安全可控的重要因素，不利于新质生产力的培育与发展。三是营商环境国际化水平还有待提升。营商环境国际化是指我国扩大对外开放，与国际经济接轨合作和竞争的制度环境。当前我国面临全球经济复苏乏力、国际市场需求减少的现实状况，以及地区冲突升级、西方国家经济封锁等现实困难，直接影响着我国企业的海外投资和供应链安全，增加了国际化经营的不确定性和风险。

三、以高水平法治护航新质生产力发展

（一）以法治建设推动科技体制机制创新。习近平总书记指出，科技创新是人类社会发展的重要引擎，是应对许多全球性挑战的有力武器，也是中国构建新发展格局、实现高质量发展的必由之路。实现高效的科技创新需要在制度层面打通创新资源供给和整合的现实障碍，建构与当下数字科技发展相适应的科技创新资源供给机制。只有全面深化科技创新体制机制改革，破除制约科技创新的制度藩篱，才能有效激发科技创新活力，促进新质生产力发展。抓住科技创新的核心要素，面向人工智能、科技创新等，出台必要的产业促进型监管机制或政策文件，突破影响信息技术发展的制度瓶颈。同时，新质生产力的发展代表着现阶段最具有市场活力、创造力的科技创新活动，需要在制度层面以全局视角调整和建构具有统领性的科技创新激励机制和更为高效的科技创新管理体系。为此，必须充分发挥法治的引领、规范、保障作用，加快建立全国统一的市场制度规则，完善科技创新法律体系，完善加强基础研究、激发科研人员创新活力的具体行政法规，为高水平科技自立自强提供坚实法律体系支撑，提升科创企业法律服务水平，保障人才、资金等各类创新要素向能够形成新质生产力的领域聚集。

（二）以法治建设优化数字营商环境。习近平总书记强调，要深化经济体制、科技体制等改革，着力打通束缚新质生产力发展的堵点卡点，建立高标准市场体系，创新生产要素配置方式，让各类先进优质生产要素向发展新质生产力顺畅流动。数字经济具有高创新性、强渗透性、广覆盖性，不仅是新的经济增长点，而且是改造提升传统产业的支点，可以成为构建现代化经济体系的重要引擎。同时，企业是最具活力的科技创新主体，是新质生产力发展的最重要参与者和最有力推动者，因此，优化数字营商环境是推动新质生产力发展的重要一环。在数字经济飞速发展的今天，数据已经成为国家基础性战略资源和关键性生产要素。数字经济本质上是法治经济，平等竞争的营商环境胜于任何优惠政策。因此，建议进一步完善反垄断法，细化平台经济领域反垄断的适用规则，鼓励平台实现数据自由流动、协同共享，加强数据开放，打破数据要素壁垒，使数据在流通中产生更大价值。同时，加强反垄断和反不正当竞争监管执法，依法打击滥用市场支配地位等垄断和不正当竞争行为。通过制定和实施相关法律法规，规范生产要素市场的运行，保障生产要素的自由流动和合理配置，为新质生产力发展提供有力支持。

（三）以法治建设完善知识产权保护。随着中国经济步入高质量发展阶段，越来越多具有新质生产力发展潜力的产业已经达到或正在接近世界先进水平。因此，知识产权保护的持续完善对于发展新质生产力显得尤为关键。应加强对知识产权的法律保护，以促进企业和个人在市场中的创新活动，为发展新质生产力提供保障。一是推动数据知识产权等新技术领域的立法工作。新质生产力的发展既对传统法律体系和规则提出了新挑战，也对知识产权保护提出了新问题，这意味着需要在立法、修法、释法等多个层面对知识产权保护体系进行适应性调整和创新。立法、修法和释法不仅应当有效保障知识产权原权利人的权益，还要结合科技发展需求，给予大数据时代下知识产权衍生品足够的创新发展空间。二是深化知识产权司法保护机制。司法机关要积极和及时回应新质生产力发展过程中产生的新问题，为新技术的应用提供清晰的司法边界。综合运用刑事、民事、行政诉讼程序，依法全面落实知识产权侵权惩罚性赔偿制度，强化行政执法和司法衔接协同。同时，实现知识产权刑事、民事、行政和公益诉讼检察综合履职，持续加大对关键核心技术、新兴产业领域知识产权保护，推动构建知识产权大保护格局，推动新质生产力发展。从保护鼓励创新的角度规划与新质生产力发展相适应的知识产权战略，在全社会营造尊重创新、保护创新的良好氛围。

（四）以法治建设强化绿色发展理念。习近平总书记指出，绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力。绿色发展是新质生产力的重要特征之一，也是高质量发展的必然要求。因此，在发展新质生产力过程中需要通过创新性的法治保障体系加强生态环境和资源保护，提升绿色生产力，同时要充分发挥绿色科技、绿色产业在经济社会转型升级中的促进作用。具体而言，一是推进法典、法律等规范性文件的编纂和制定。推进生态环境法典编纂，以现行的生态环境保护法为基础，结合新时代生态文明建设的实践经验，遵循以社会可持续发展为目的、以经济可持续发展为基础、以环境可持续发展为条件的基本逻辑，形成生态环境法律制度体系，服务保障绿色发展。重点提炼生态环境法律责任规范，明确规定涉及生态环境损害的法律责任以及追究法律责任程序，建立完善的生态环境法律责任制度。修订和完善节约能源法、循环经济促进法等相关法律体系建设，统筹协调相关经济法规、强化绿色发展的法律法规政策保障，不断增强法律约束，加强污染惩处力度，同时制定有利于绿色低碳发展的优惠政策，引导产业向环保方向发展。二是优化环境资源保护司法实践。针对环境保护等领域成立巡回审判点和纠纷调解工作室，扎实推进灵活、柔性司法，主动为新技术、新产业、新业态的发展提供法治支持。积极推动公益诉讼检察工作，深入贯彻美丽中国建设战略任务和重大举措，总结推广跨区域、全流域生态环境和资源保护公益诉讼办案模式，助力大江大河和重要湖泊保护治理。聚焦重点行业、领域、区域环境污染问题，部署开展专项监督，促进系统治理，助推高质量发展和高水平保护。