关于进一步加强革命老区财政建设的调研与思考
当前，革命老区肩负着全面建设社会主义现代化和深入实施“四化同步、城乡融合、五区共兴”战略部署的新时代使命。但受历史、自然等因素影响，革命老区经济社会发展相对滞后，财政实力比较薄弱，公共服务水平不高，成为扎实推动共同富裕的薄弱环节。贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府关于新时代支持革命老区振兴发展决策部署，推进革命老区开启社会主义现代化建设新征程和人民逐步过上更加富裕幸福生活，特别是全面实施乡村振兴、发展特色产业体系、补齐公共服务短板、提高社会治理水平等，迫切需要强化县级财政的治理基础和重要支柱作用。坚定不移贯彻新发展理念，推进县级财政高质量发展，是革命老区振兴发展的重要基础和有力支撑。
一、革命老区县级财政高质量发展的重要性
革命老区涵盖三省（市）68个县（市、区），我省涉及5个市所辖37个县（市、区），其中，29个县（市、区）为核心区域、8个县（区）为辐射带动区域。进入新时代，革命老区振兴发展是全面建设社会主义现代化的重要组成，推进县级财政高质量发展是革命老区振兴发展的重要基础，极具战略意义和现实价值。
（一）完成重要政治任务的关键举措。习近平总书记2019年9月在河南考察时指出：“我们绝不能忘记革命先烈，绝不能忘记老区人民，要把革命老区建设得更好，让老区人民过上更好生活。”2023年10月在江西考察时再次强调：“确保老区人民共享改革发展成果，过上幸福生活”。“两个更好”重要指示提供了新时期革命老区振兴发展的根本遵循。《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》明确支持川陕等革命老区振兴发展，要求相关省将革命老区振兴发展列为本地区重点工作。落实“两个更好”重要指示和新时代支持革命老区振兴发展决策部署，推进县级财政高质量发展，强化县级财政的保障和支撑作用，加速革命老区现代化进程，让革命老区人民过上更加富裕幸福的生活，是习近平总书记和党中央交给我省的重要政治任务，也是必须扛起的政治责任。
（二）完善支持政策体系的重要内容。早在2016年国务院印发《革命老区振兴发展规划》，明确要加大中央财政一般性转移支付力度、逐步增加老区转移支付资金规模、中央财政专项资金分配向贫困老区倾斜等财政政策。近年来，党中央、国务院和省委、省政府对革命老区振兴发展作出了系列部署，明确要加大财政支持力度。但是，由于革命老区地域空间很大程度上与贫困地区、边远山区、生态功能区等交叉重叠，其他特殊类型区的政策可以覆盖革命老区，导致没有针对革命老区特别是革命老区振兴发展出台扶持政策。事实上对革命老区的扶持政策都是普惠性的，支持力度不够，且缺乏精准性有效性。推进县级财政高质量发展，制定专门财政政策，既是完善支持革命老区振兴发展政策体系的重要组成，又是推进决策部署落实见效的重要保障。
（三）实现革命老区振兴发展的现实需要。当前，全省以双城经济圈建设为总牵引推进我省现代化建设，深入实施“四化同步、城乡融合、五区共兴”战略部署，特别是深入推进新型工业化加快建设现代化产业体系，以县域为重要切入点推进城乡融合发展，提供了革命老区振兴发展重大战略机遇。但革命老区工业化、城镇化严重滞后于全省，多数县域第一产业占比高于20%，仍处于工业化初期向中期转型期，部分县常住人口城镇化率略高于30%，刚迈入城镇化快速推进期。补短板、强弱项、扬优势任务较重，完善基础设施体系与强化公共服务供给都迫切需要更好发挥财政的重要支撑和引导作用。2022年6月出台的《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》明确将直接面向基层的社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路等基本公共服务确定为市县级财政事权，加之应对自然灾害、维护社会稳定等，都会导致县级财政刚性支出异常增长，提出县级财政增收更高要求。
二、革命老区振兴发展面临困难与挑战
革命老区振兴发展的首要任务是高质量发展，县域经济高质量发展是振兴发展的重要切入点和核心支撑。县域经济发展质量影响着县级财政质量，而县级财政质量又是县域经济高质量发展和人民逐步过上更加富裕幸福生活的重要基础。准确认识革命老区振兴发展的基础条件和存在问题，结合当前经济形势分析县级财政高质量发展面临挑战，是推进县级高质量发展、增强革命老区振兴发展支撑能力的前提基础。
（一）革命老区振兴发展基础良好
自国家实施《革命老区振兴发展规划》以来，革命老区聚焦基础设施、特色产业、扶贫脱贫等重点领域，加大重大项目建设和政策支持力度，经济社会发展面貌深刻变化，奠定了振兴发展的坚实基础。
1.经济实力不断增强。革命老区坚持发展优先，充分利用政策优势、资源优势，加快培育特色优势产业，成功创建苍溪猕猴桃、通江银耳等中国特色农产品优势区，新能源、新材料等新兴产业加快培育，红色旅游、生态旅游蓬勃发展，江油和宣汉入选全国百强县，为革命老区经济发展注入了强劲的活力，进一步夯实了财源基础，综合经济实力不断增强。
2.城乡融合发展加快。精准扶贫取得决定性胜利，28个贫困县（市、区）全部摘帽，彻底斩断“穷根”，城乡居民收入与全省平均水平差距不断缩小。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，集体经济基础不断夯实，重点镇、特色镇和产业新村、旅游新村等快速发展，城市建设加速，引领带动作用增强，县域经济布局不断优化，呈现城乡融合发展新格局。
3.基础设施更加完善。城乡基础设施补短板强弱项行动有序推进，兰渝铁路、西成客专、达万高速、达州金垭机场、**恩阳机场等建成投运，大幅改善革命老区交通区位劣势。水库及灌区等重点水利设施建设加快，天然气管道等能源保障设施持续加强，5G网络、工业互联网等新型基础设施前瞻性布局，提供了革命老区振兴发展和县域经济高质量发展的重要保障条件。
4.民生福祉持续改善。革命老区坚持以人民为中心，加大优质公共服务资源供给，稳步提升教育、医疗卫生、就业等公共服务水平，义务教育均衡发展全部达标，**、广元、**获评国家卫生城市。加大红色资源保护与开发，红色文化品牌进一步擦亮。开展秦巴山区生物多样性保护，生态环境优势更加凸显，提供了革命老区振兴发展良好环境条件。
（二）革命老区振兴发展存在问题
长期以来，受历史、自然、交通等诸多因素影响，革命老区经济社会发展相对滞后。尽管各级财政持续加大支持力度，革命老区经济社会发展取得长足的进步，但对照“两个更好”重要指示精神，革命老区振兴发展还存在一些问题。
1.发展不充分。革命老区拥有全省16%的土地面积，集聚着%的常住人口，但2022年经济规模仅占%，**人均地区生产总值为全省唯一低于3万元的市，资源优势和生态优势尚未有效转化为发展优势，现代产业体系构建相对滞后，产业综合实力不强，开放合作程度不深，缺乏具有带动性、影响力的产业或企业，区域品牌竞争力亟待提升，乡村振兴发展仍较缓慢，革命老区中欠发达地区占70%。
2.发展不平衡。革命老区区域、城乡等发展不平衡问题突出，既有中国科技城、省域副中心**，又有全省经济实力最弱的**，2022年**人均地区生产总值仅为**的40%，既有新晋全国百强县，又有大量欠发达县，省委省政府确定的39个欠发达县，11个非“三州”县域中有10个均位于革命老区。因此，支持革命老区不能一概而论，普惠性扶持政策难以解决区域差异性特殊性问题。
3.生态保护任务重。革命老区有8个国家级自然保护区、20个国家森林公园，8个县被纳入国家重点生态功能区，是全省除“三州”外国家重点生态功能区最集中区域。由于革命老区生态产品价值实现机制单一，对财政增收作用有限。重点生态功能区转移支付较快增长，但生态补偿作用仍不足，对国家重点生态功能区县每年到位转移支付不足以弥补生态保护的机会成本，部分县内石墨烯、水电等资源丰富，但相关产业发展受到严格限制。
4.政策支持不够。尽管党中央、国务院和省委、省政府密集部署支持革命老区振兴发展，但普惠性政策多，差异化、针对性的精准扶持政策少，各种扶持政策对县级财政到位转移支付和革命老区补助资金影响不大。相比原中央苏区和陕甘宁等革命老区，政策支持力度存在较大差距，革命老区仍是全国革命老区中的“困难户”。多数县实际到位革命老区转移支付甚至不足以覆盖红色资源保护利用等经费需要，更不能提供振兴发展的有力支持。
5.观念意识制约。部分县域对区情实际认识不深，对发展形势把握不准，解放思想不到位，存在违背客观规律推进高质量发展的现象，过度依赖传统发展路径和上级政策扶持，导致财政负担越发加重；部分县弘扬和践行革命老区精神不到位，没能将老区精神有效转化为克服发展制约、应对经济下行、推动振兴发展的内生动力，“等靠要”思想还不同程度存在，尚未形成依靠思想之新、改革之勇、创新之力引领发展之变的态势。
（三）县级财政高质量发展面临挑战
解决革命老区振兴存在问题，必须在强化财政政策支撑作用上做文章、下功夫，使其成为促进和保障振兴发展的重要支撑力量。但由于革命老区经济相对欠发达，县级财政实力普遍较薄弱，且新形势下还面临着不少新挑战，对振兴发展的支撑作用较弱。
1.财政实力与发展部署不匹配。革命老区产业发展基础较差，地方一般公共预算收入仅占全省市州总和的%，以常住人口计算的人均一般公共预算收入甚至低于川西生态经济区。大多数县地方一般公共预算收入不足10亿元，叠加经济下行、疫情防控和减税降费政策等因素，财政支出主要依靠上级转移支付，除部分县（市）外，其余县财政自给率均低于全省平均水平，半数以上县财政自给率低于20%，最低通江仅%，与革命老区振兴发展、县域经济高质量发展的目标要求不相适应。
2.财政收入质量不高且增长乏力。革命老区税收占财政收入比重普遍较低，大多数县税占比均低于全省水平，且近年来呈明显下滑趋势，个别县下降幅度超过10个百分点。税收来源结构单一，增值税、企业所得税和契税三大主体税种占税收的70%左右，税收增长主要依靠项目建设、土地交易和耕地占用等一次性税源。财政收入高度依赖土地出让，部分县国有土地使用权出让收入占地方财政收入比重长期保持较高，随着经济下行压力加大，土地出让收入和实际可用财力呈现逐年下降趋势。市场主体规模较小，除个别县域外，均缺乏亿元级税源企业，重点税源企业入库税款减少明显，财政收入增长极其乏力。此外，减税降费还导致财政收入阶段性减少。
3.刚性财政支出压力加大。进入现代化建设新征程，革命老区县域补短板强弱项的任务仍较重，提升产业平台功能，完善基础设施体系，强化公共服务供给，促进乡村振兴发展，都不同程度地要求财政投入提供保障。落实法律法规及规章而安排的部分政策性项目，如高标准农田建设等因需县级配套、实际建设成本高，导致上级补助越多，县域实际支出存在缺口越大。同时，深化改革会加大财政支出压力，如养老保险兜底保障支出增速高于财政收入增速，公务员基础绩效奖制度改革后新增可用财力不能覆盖基础绩效奖，在职人员养老保险和住房公积金基数提高。此外，地方政府债务还本付息高峰出现，以及应对自然灾害、维护社会稳定等导致刚性支出异常增长。
4.政府债务风险不容忽视。粗略统计，革命老区市县都有相当规模的政府债务，部分经济实力较强县和部分发展相对滞后县的政府债务余额超过百亿元，每年支付利息达数亿元，面临较重还本付息支出压力。园区建设与企业税收贡献不匹配，以及债务发行与使用不规范，部分专项债务投入项目无收益或实际收益明显低于测算预期，进一步加重债务负担。同时，个别地方防范化解隐性债务任务艰巨、进展缓慢。政府债务已经成为县级财政平衡年度预算时最棘手的问题，债务还本付息“保征信”压力事实上大于“三保”支出压力，影响革命老区振兴发展和财政可持续的信心。
三、促进革命老区县级财政高质量发展的对策建议
县级财政高质量发展是一个立足发展阶段、适应时代特征和回应现实需要的动态过程，更是治理现代化的充分体现。革命老区县级财政高质量发展应立足我省现代化、革命老区振兴发展的时代背景，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平总书记来川视察重要指示精神，深入贯彻“四化同步、城乡融合、全域共兴”战略部署，在有效支持高质量发展中保障财政可持续。结合革命老区县级财政发展实际，建议按照“弘扬精神、争取支持、稳定增长、强化管理、控制风险”总体思路，要从更高层面、更大范围、更宽领域和有更多主体、更新举措来推进县级财政高质量发展，强化革命老区振兴发展的关键基础和重要支撑作用。
（一）大力弘扬革命老区精神，激发革命老区振兴发展的磅礴力量。坚定文化自信，深入挖掘革命老区不畏困难、敢于斗争、无私奉献等革命精神，赋予革命老区精神新的时代内涵，用革命老区精神砥砺党员干部牢记初心使命、积极开拓进取，激发老区人民智勇坚定、排难创新、敢为人先的奋进动力，在振兴发展道路上书写新时代老区故事，创造新时代老区精神的生动实践。赓续红色血脉，凝聚力量在全面推进乡村振兴、县域经济高质量发展、实施创新驱动发展战略等方面展现担当，开创革命老区振兴发展新格局。立足革命老区实际，充分发挥比较优势，大胆解放思想，在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革创新，加快改革不适应振兴发展的体制机制，探索依靠自身突破实现振兴发展的新模式。大力弘扬革命老区精神，加强舆论宣传引导和政策解读，广泛凝聚正能量，努力营造全社会支持革命老区振兴发展的良好氛围。
（二）加强政策梳理评估，完善革命老区振兴发展的财政政策体系。贯彻落实国务院决策部署，推进尽快建立省部会商和省际协商机制，支持建立省际常态工作协调机制和市县联动推进机制，构建革命老区加强对话、凝聚共识、协商事项的组织制度保障。联合陕、渝两地，由财政部门牵头对中央、国务院和三省市支持革命老区的财政政策进行梳理，对重要政策实施情况进行阶段性评估，对革命老区振兴发展存在的共性、突出问题进行摸底调查。对期满且不延续执行、不适应需要的政策，应及时废止；对没落地实施、执行存在偏差或效果不佳的政策，加强原因分析，加强责任落实与追究，推进政策实施并实现预期目标。研究出台我省支持革命老区振兴发展的意见，支持5市制定财政支持振兴发展的实施方案，细化制定减税降费、融资担保、财金互动、政府采购等N方面财政政策，构建“1+5+N”政策体系。坚持目标导向、问题导向和需求导向，围绕革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴、特色优势产业发展等需要，研究制定精准有效的差别化政策。
（三）统筹拓展增收渠道，提升革命老区县级财政收入增长稳定性。主动融入全面建设社会主义现代化国家新征程，立足全国区域协调、全省全域共兴大局，谋划革命老区高质量发展，争取中央财政支持革命老区延续执行特殊财税扶持政策，参照赣州、延安等革命老区，争取国务院出台支持革命老区振兴发展的意见，给予更多政策和资金支持，逐步缩小革命老区与其他地区的财力差距。省级财政整合现有财力性转移支付，对纳入分配范围的革命老区县给予倾斜，对重点困难县予以特殊照顾。将川陕革命根据地博物馆等革命历史纪念设施和遗址保护修缮等纳入省级预算内基本建设资金给予重点支持，适度提高欠发达县重点公益性项目资金支持补助标准或系数。在债务风险总体可控条件下，适当增加革命老区县政府债务限额，中央下达我省年度政府债券增量更多向革命老区倾斜。加大革命老区重大项目建设支持力度，支持革命老区县现代优势产业发展，着力提升县域实体经济竞争优势，培植新的财源增长点，依靠自身高质量发展夯实财政增收基础。