宪法监督制度精编5篇

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宪法监督制度1

一、我国宪法监督制度的建立

综观我国宪法发展的历史，中国的宪法监督和解释制度的发展主要经历了以下几个阶段。

第一个阶段以1954年宪法规定为代表。根据1954年宪法，全国人大有权“监督宪法的实施”；全国人大常委会有权“解释法律”以及“撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令”。虽然1954年宪法没有明确规定全国人大常委会有权监督宪法的实施，但却规定全国人大常委会拥有法律解释权，此处“解释法律”权应理解为立法解释。实践中，当时的立法解释制度在一定程度上起到了宪法解释的作用，全国人大常委会通过行使立法解释权对宪法中的存疑问题作出了解释和回答。因此，从宪法规定精神和内容看，全国人大及其常委会均行使宪法实施的监督权。因此，可以说1954年宪法确立了以立法解释为表现形式的宪法监督制度。但是该部宪法并没有明确规定宪法解释制度，未形成一个很完善的宪法监督体系。

第二个阶段以1978年宪法规定为代表。1978年宪法规定，全国人大有权“监督宪法和法律实施”；全国人大常委会有权“解释宪法和法律，制定法令”以及“改变或撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议”。由此可以看出，在宪法解释问题上，1978年宪法明确建立了宪法解释制度，比1954年宪法有所进步。但1978年宪法只是规定全国人大常委会有权“改变或撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议”，而没有像1954年宪法那样明确提及“同宪法……相抵触”，且针对的是“省、自治区、直辖市国家权力机关的决议”而非1954年宪法规定的“国务院的违宪法令和命令”。因此，可以说1978年宪法建立了以宪法解释为表现形式的宪法监督制度，但没有将宪法解释和宪法监督这两个职能分开，实际上也是没法行使这一权力。

第三个阶段以1982年宪法规定为代表。1982年宪法明确规定，全国人大有权“监督宪法的实施”，“改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定”。全国人大常委会有权“解释宪法，监督宪法的实施”；有权“解释法律”：“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”：“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。从上述规定可以看出，1982年宪法通过宪法解释权制度与违宪法规等的撤销制度相结合的方式，已经形成比较完整意义上的违宪审查制度。但是1982年宪法仍然没有明确规定全国人大及其常委会制定的违反宪法的法律的撤销与审查问题。因此，中国现行宪法监督制度仍然还不健全。宪法监督制度首先应当包括违宪立法审查权和撤销权。对全国人大及其常委会的立法违宪问题，在现行宪法监督制度下是难以解决的。全国人大及其常委会两个机构监督宪法的实施，但这两个机构没有办法监督其本身。在宪法之下的人大制定的基本法律和人大常委会制定的法律这两个层次，都没有被监督。所以，严格来讲，宪法监督制度在我国实际上并未真正建立起来。

二、我国宪法监督的现状

我国现行宪法在总结我国宪法监督实践经验教训的基础上，根据我国社会主义建设新时期的发展需要，同时借鉴世界其他国家宪法监督的有益做法，对我国的宪法监督制度作出了新的规定，使我国的宪法监督制度得到了进一步的发展和完善。现行宪法对宪法监督制度的规定主要体现在以下方面。

（一）明确宣布了宪法的根本法地位和最高的法律效力。序言最后一段规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”

（二）规定了宪法监督的总的原则。第5条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。”

（三）明确了宪法监督机关，扩大了宪法监督机关的范围。现行宪法第62条和第67条分别规定了全国人大和全国人大常委会拥有监督宪法实施的职权，从而明确了我国的宪法监督机关。现行宪法增加全国人大常委会同为宪法监督机关的规定，弥补了前几部宪法只规定全国人大为宪法监督机关所造成的全国人大闭会期间宪法监督机关缺位的不足，使宪法监督活动更具经常性和规范性。不仅如此，现行宪法第70条和第71条还规定了全国人大各专门委员会和特定问题的调查委员会，协助全国人大及人大常委会行使监督宪法实施的功能。

（四）建立了逐级监督和保证宪法实施的监督体系。现行宪法规定：（1）全国人民代表大会有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定；（2）全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；（3）国务院有权改变和撤销各部委的不适当的命令、指示和规章，有权改变或者撤销地方各级行政机关的不适当的决定和命令；（4）县以上地方各级人大有权改变或者撤销本级人大常委会不适当的决定；（5）县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，撤销下一级人大的不适当的决议；（6）县级以上的地方各人民政府有权改变或者撤销所属各部门和下级人民政府的不适当的决定。此外，我国现行宪法还规定，省、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规，须报全国人大常委会备案；自治区的自治条例和单行条例须报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例须报省或自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。

（五）规定了事先审查和事后审查相结合的监督方法。现行宪法规定的“自治区的自治条例和单行条例须报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例须报省或自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案”。“批准后生效”和“备案”显然是一种事先审查的监督方法。现行宪法规定的“全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。“撤销”显然是一种事后审查的监督方法。

三、我国宪法监督存在的问题

我国的宪法监督制度得到了进一步的完善，中国特色的社会主义宪政建设也取得了一定成就。但也要看到，在现实生活中，不同程度的违宪现象仍然存在，宪法监督制度还存在许多不完备的地方，宪法监督有待进一步专业化、制度化、法律化。

（一）缺乏专任的宪法监督机关。虽然我国现行宪法规定全国人大及其常委会是负责监督宪法实施的专门机关，但是全国人大及其常委会并不是专任宪法监督实施的专任机关。全国人大及其常委会是我国的最高权力机关。按照宪法规定，全国人大的职权有15项之多，全国人大常委会的职权有21项之多。宪法监督只是这些职权中的一项职权。在全国的宪法监督体制中，相对于其他国家机

关、社会组织和个人来说，全国人大及其常委会是宪法监督专门机关。但就它们的法律地位和职权来说，并不是专任监督宪法实施的机关。在它们的辅助性机构中，包括法律委员会，也不是专任宪法监督的。特定问题的调查委员会也不是只有在处理违宪问题的情况下才成立的。因此，全国人大及其常委会是我国宪法监督的专门机关，但不是专任机关。专门机关要求它们主持宪法监督和全权处理违宪问题，而非专任机关又使它们不能集中时间和精力来专注于宪法监督工作。由于上述原因，致使目前全国人大及其常委会的宪法监督作用没有充分发挥出来。

（二）缺乏完善的宪法监督程序及相关规定。现行宪法虽然规定全国人大及其常委会有权监督宪法的实施，但这种监督权具体包括哪些方面、如何具体行使、程序如何，宪法都未作出具体规定。2000年制定的《立法法》对违宪审查程序作了一定的补充和完善，这对于进一步完善我国的宪法监督制度，提高宪法的权威，保证宪法的有效实施，具有极大的积极作用。但从宪法监督的实践角度来看，我国的宪法监督程序仍有待进一步完善。

（三）监督内容不全面，监督方式相对单一，具有较大的局限性。我国宪法序言和宪法第5条虽然规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。”宪法第62和67条虽然也明确规定全国人大和全国人大常委会的职权之一是“监督宪法的实施”，但就宪法规定的全国人大和全国人大常委会的具体监督内容来看，主要是侧重于对法律、法规的合宪性监督，而对其他具体行为的合宪性监督则不够明确具体；并且这种监督只是侧重于对国家机关的监督，而对“各政党、各社会团体和各企业事业组织”等其他宪法主体特别是执政党的监督则缺乏明确的规定。

（四）违宪制裁措施的制裁性或惩罚性不够强，使得宪法监督还缺乏应有的严肃性和强制性，从而在一定程度上降低了宪法监督的权威。从制裁角度来说，无论是撤销违宪法律、法规，还是不批准违宪法律、法规，都不具备严格意义上的制裁性。虽然罢免具有一定的制裁性，但它本身不是一项专门的违宪制裁措施，因而在对违宪责任者的制裁中所起的作用并不大。

（五）立法机关进行宪法监督的制度实质上是排除了法律的违宪及其审查，因而是一种不完全的宪法监督制度。在立法机关审查制下，法律的合宪性，主要是通过立法机关对法律的立、改、废来保证的。在我国国家权力机关的立法和监督中，实际上也是将法律违宪的可能性排除在外。全国人大及其常委会监督宪法的实施，实际上只对行政法规、地方性法规等规范性文件进行合宪性审查，并不包括全国人大及其常委会制定的法律。在当今世界宪法监督制度的发展与完善中，法律的合宪性已成为宪法监督的一项重要内容。我国现行宪法也明确规定：一切法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法相抵触。因此，法律违宪的可能性及其补救措施，理当在为完善我国法律监督制度的一项重要内容。在我国，大量的立法工作是由全国人大及其常委会承担的，而由其来裁决自己通过的法律违反宪法，显然是不可能的，也是不现实的。在现行的宪法监督体制下，通过增设宪法监督的专门委员会，可以在一定程度上促进对行政法规、地方性法规和规章的违宪性审查，却难以解决法律的合宪性审查问题。

四、完善我国宪法监督制度的理论思考

为了提高宪法的权威，保证现行宪法的全面贯彻实施，必须进一步完善宪法监督制度。目前，我们应在以下几个方面努力：

（一）建立专任的宪法监督机关，进一步加强和完善最高国家权力机关的宪法监督职能。人民代表大会制度是我国的一项根本政治制度。全国人民代表大会及其常务委员会是宪法确定的我国宪法监督机关。完善我国的宪法监督制度，最根本的是进一步加强和完善人民代表大会制度，强化最高权力机关的宪法监督职能。为此，可考虑在全国人大现有的体制内建立一个专门负责宪法监督的机关-宪法委员会。宪法委员会与目前存在的全国人民代表大会各专门委员会一样，由全国人民代表大会选举产生，在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会的领导。宪法委员会专门负责调查、研究宪法实施的状况，并就宪法实施中需要解决的问题及时提出意见和建议；对法律、行政性法规、地方性法规等规范性文件，进行初步审查，确定其是否与宪法或法律相一致，并向全国人大及其常委会提出正式的报告意见；监督国务院及其所属机关、最高人民法院和最高人民检察院的活动是否符合宪法；裁决有关国家机关的权限争议，主要是中央国家机关之间、中央与地方之间的权限争议；解释宪法，等等。宪法委员会这一专任宪法监督机关的建立，将会进一步加强全国人大及其常委会的宪法监督职能，使其能够更好地发挥宪法监督的作用。

（二）制定有关宪法监督的法律，使宪法监督实施进一步规范化、法律化。为了使宪法监督活动具有权威和有效实施，必须根据宪法的有关规定制定有关宪法监督的具体法律，如《监督法》、《政党法》等，对宪法监督专门机关的组成、职权、行使职权的方式和监督内容、监督程序等进行规定，从而使宪法监督有章可循。

（三）在现有的国家体制内，建立有限的宪法诉讼制度。宪法诉讼是公民的宪法权利受到非法的或不当的侵害后，能向有关机关申诉，消除侵害，并请求给予救济的诉讼制度。宪法诉讼与同民事、刑事、行政诉讼有密切的关系，但又有所不同。一般来说，宪法权利通常能成为民法、刑法、行政法所保护的对象。但在许多情况下，一个国家的法律制度往往是不完备的，而且法律也不可能完全囊括和体现宪法的全部权利，总会有一些宪法权利得不到部门法的具体保护，这样就在公民权利的法律保护方面留下了空白。这些空白如果不给予填补，法律对公民权利的保护就是不全面的。我国的现行宪法相对来说比较简括和原则，我国的法律也还谈不上达到了完备无缺的程度。因此，建立相应的宪法诉讼制度是必要的。当然，由于宪法的特殊性质和作用，宪法诉讼应是一种特殊的诉讼。这种宪法诉讼需要受到一定的限制，即凡是有部门法具体保护的权利，一律由部门法加以保护。这就是宪法诉讼的有限性。但是当穷尽部门法而对宪法规定的权利无法给予救济和保护时，就可以通过宪法诉讼来加以解决。建立宪法诉讼制度，是增强宪法权威、完善宪法监督制度不可缺少的环节。

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宪法监督制度2

一、建议设立相对独立的人大宪法监督机构

我国现行宪法第六十二条在规定全国人大的职权、第六十七条在规定全国人大常委会的职权时，均规定了“监督宪法的实施”。也就是说，在我国是由全国人大及其常委会负责监督宪法的实施，进行违宪审查，我国宪法实施监督的主体是作为国家立法机关的全国人大及其常委会。由此看来，我国宪法监督(亦即违宪审查)的模式是立法机关附带监督模式。

我国现行宪法没有设置专门的宪法监督机关，而是规定由全国人大及其常委会在立法的同时兼顾宪法实施的监督。显然，这种宪法监督的设计存在“自己监督自己”的缺陷，很难说是科学的，它难以解决全国人大及其常委会本身违宪的问题。早在1983年2月，我国著名法学家张友渔同志在全国新宪法理论讨论会上就曾指出：“有人提出全国人大常委会违宪怎么办？不应该有这个问题。从理论上说，全国人大常委会违宪，那整个国家就有问题了。但是全国人大常委会违宪也不要紧，全国人大可以管……那么还可进一步问，全国人大违宪怎么办？这是决不可能的。这是对我们国家根本制度的怀疑！如果真的出现，那就是说整个国家成问题了。”[4]显然，如果全国人大乃至全国人大常委会制定了违宪的法律，在现行体制下是难以解决的，只能依赖于它们自我纠正。

正因为我国现行的宪法实施监督机制存在主体缺乏权威等许多不足之处，而且迄今为止全国人大及其常委会也尚未开展过一次违宪审查的活动，显示我国现行宪法实施监督机制难以有效地开展违宪审查工作、监督宪法的实施，所以这些年来学者们一直在呼吁完善我国宪法监督制度特别是建立独立的宪法监督机构，许多学者们建议建立一个独立的宪法法院。为适应宪法监督司法化的世界潮流，设立一个能够监督全国人大、能对法律进行违宪审查的宪法法院，是一个颇有吸引力的主张，但这需要全面修改宪法，彻底改变现有人民代表大会体制，对此国内也存在不同的看法，而在现实中也不可能一下子实现，当然理论界还可以进一步研究。

笔者认为，在现阶段，明智的选择是思考如何在现行宪法框架内完善现行的宪法监督机制包括设立切实可行的宪法监督机构。为尽可能发挥现行宪法实施监督机制的作用，笔者建议我国尽快在2004年5月全国人大常委会在法制工作委员会内设立的法规备案审查室的基础上，设立一个相对独立的宪法监督机构。

(一)设立相对独立的宪法监督机构非常必要。一是保障宪法实施的需要。宪法是国家的根本大法，保障宪法的实施是实行依法治国、建设社会主义法治国家的基础和关键。中外宪法实践表明：保障宪法实施的宪法监督工作是一项专业性很强的工作，客观上需要设立专门的机构负责处理违宪问题，宪法监督机构的专门化是有效实施宪法监督进而保障宪法实施的前提和保证。二是全国人大及其常委会履行职责的现实要求。根据我国现行宪法第六十二条和第六十七条的规定，“监督宪法的实施”是全国人大及其常委会的首要职责。然而，全国人大一年只开一次会，全国人大常委会也只是每两个月举行一次会议，且开会均很短，而立法任务又非常繁重，它们根本没有时间和精力顾及宪法实施的监督工作，难以行使这种职权，这也是建国以来我国的宪法监督工作仍未开展起来的重要原因。正如我国著名宪法学家吴家麟先生早在上个世纪90年代初所指出的：“要解决上述问题需要采取多种措施，但当前最紧迫的任务应该是成立一个专门从事宪法监督工作的机构，充当最高国家权力机关行使宪法监督权时的得力助手。这个环节抓好了，对进一步掌握保障宪法实施这根链条大有帮助。”[5]

(二)现阶段可以设立专门委员会性质的宪法监督机构——宪法监督委员会。宪法监督委员会的职责，可以界定为：在全国人大及其常委会的领导下，专门、统一地负责对全国人大常委会制定的法律、国务院制定的行政法规和设区的市以上的地方人大及其常委会所制定的地方性法规等规范性文件是否合宪以及国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院及其工作人员的行为是否合宪的事件和事后审查的具体工作，给全国人大及其常委会作出有关宪法监督的决定提供审查结论和处理意见，为全国人大及其常委会履行宪法监督职责服务。

(三)设立宪法监督委员会并不违背现行宪法的规定。我国现行宪法第七十条规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。”“各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案。”显然，在全国人大内设立专门委员会性质的宪法监督委员会是符合现行宪法规定的。其实，早在1993年3月14日中国共产党中央委员会向第八届全国人民代表大会第一次会议主席团提出关于修改宪法部分内容的补充建议时，所附的《关于修改宪法部分内容的建议的说明》就在对未采纳的几条修宪意见所作的简要说明中指出：“有的建议，在第七十条中增加规定全国人大设立宪法监督委员会的内容。根据宪法第七十条的规定，全国人大可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会，宪法可以不再作规定。”[6]亦正如中国宪法学研究会会长韩大元教授所指出的：“有了专门的宪法委员会，一方面避免了宪法监督‘虚置’的现实问题，另一方面避免了宪法监督体制的争论可能导致的制度性‘震动’。成立专门委员会不需要修改宪法，改革成本较低，是在现有制度下比较合理的改革途径。”[7]

(四)专门委员会性质的宪法监督机构也能发挥一些作用。也许有人会问：在全国人大内设立一个接受全国人大及其常委会领导的专门委员会性质的宪法监督委员会，如果全国人大及其常委会自身违宪，那宪法监督委员会该怎么处理？这样的机构能发挥作用吗？无疑，对全国人大违宪的监督问题，除了其自我纠错之外，在现行体制下是难以解决的，这需要在今后通过全面修改宪法设立能够监督全国人大的宪法法院之类的专门机构来解决，显然这也不是现阶段所能完成的任务。但是，我们不能因此就不设立一个协助全国人大及其常委会履行现行宪法所赋予它们监督宪法实施的职责的工作机构——宪法监督委员会，让其在现行宪法的框架内协助全国人大及其常委会做一些力所能及的工作，使我国现行宪法监督机制真正开始运转起来，同时为今后我国宪法监督制度的完善积累经验。

二、建议扩大人大宪法监督的审查范围

现行宪法第六十二条规定全国人大有权改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定，第六十七条规定全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。2000年全国人大通过、2015年修订的立法法第九十七条规定，全国人大有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人大常委会批准的违背宪法和立法法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例；全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人大常委会批准的违背宪法和立法法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例。也就是说，全国人大主要对全国人大常委会制定的法律进行违宪审查，全国人大常委会主要对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行违宪审查。值得提及的是，早在2005年全国人大常委会委员长会议通过的《司法解释备案审查工作程序》将司法解释纳入了备案审查的范围，规定：最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释，应当自公布之日起三十日内报送全国人大常委会备案。国务院等国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为司法解释同宪法或者法律相抵触，均可向全国人大常委会书面提出审查要求或审查建议。2015年修订的立法法将相关内容上升到了法律规定，其第一百零四条第二款明确规定：“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。”但值得注意的是，不管是新修订的立法法，还是2006年的《监督法》均没有明确规定司法解释同宪法相抵触的问题(2006年8月27日全国人大常委会通过的《各级人民代表大会常务委员会监督法》第三十二条规定：“国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，最高人民法院、最高人民检察院之间认为对方作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构送有关专门委员会进行审查、提出意见。”“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关专门委员会进行审查、提出意见”)。

从世界范围来看，违宪审查一般包括规范性文件的审查和公权力行为的审查，而且重点是对立法机关制定的法律是否违反宪法进行审查。

无疑，目前我国只对规范性文件进行违宪审查，没有规定对国家机关及政党等的行为进行违宪审查。即使对规范性文件的审查，也主要是对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等层次较低的规范性文件的审查，对法律是否违宪的监督审查规定仍不够明确。而且，虽然立法法规定对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例是否同宪法或者法律相抵触进行审查，其中包括违宪审查和违法审查两种，但由于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例主要是依据法律制定的，所以对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的审查，首先是看它们是否违反上位的法律，即合法性审查，而一般不会涉及违宪审查。在学界，也一般认为，既违法又违宪，是按照违法处理而不是按照违宪处理。从这个意义上说，我国立法法规定的主要是法律监督机制，而不是宪法监督机制。即使我们认为立法法所规定的也是一种宪法监督，我国目前的宪法监督范围也仅限于规范性文件，监督范围与世界各国相比，过于狭窄。

由此，笔者建议扩大全国人大及其常委会宪法监督的范围。第一，我们应当明确将法律纳入宪法监督的范围。正如著名的宪法学家许崇德教授所指出的：“且不说常委会制定的法律有违宪的可能性，即使是全国人大制定的基本法律，也不能保证绝对不会违宪。因为宪法是全体代表的2/3通过的，而法律是过半数代表通过的。所以，普通多数的意志有可能同绝对多数的意志相左。因此，我国的法律不应排斥在审查对象之外。”尽管“由于全国人大地位崇高，没有比它再高的国家机关可以对全国人大进行监督审查，因此全国人大对于基本法律的合宪性审查，应属于自查的性质”[8]。第二，应当将宪法监督的范围扩大到对公权力行为的监督，即对国家机关和政党以及企业团体的行为是否违宪的监督审查[9]。鉴于我国现行宪法和法律尚未就公权力行为的违宪审查作出规定，我们可借鉴国外的有益经验，尽快将国家机关和政党以及企业团体的行为纳入宪法监督的范围。在国外，一般是先有对法律等规范性文件的违宪审查，后才发展到对公权力行为的违宪审查。我们可以反其道而行之，尽快开展那些普通法律没有规定而国家机关或政党或企业团体的行为直接侵犯了公民基本权利的宪法实施监督活动，这样由易到难，或许能够有效地打开我国宪法实施监督的局面。

三、建议完善人大宪法监督的程序

从我国宪法特别是立法法的规定来看，目前我国全国人大及其常委会对规范性文件开展宪法监督(即违宪审查)的程序主要包括：

(一)提出审查的要求或建议

2015年修订的立法法第九十九条第一、二款规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”修订后的《法规备案审查工作程序》作了更具体的规定：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为法规同宪法或者法律相抵触，向全国人大常委会书面提出审查要求的，常委会办公厅有关部门接收登记后，报秘书长批转有关专门委员会会同法制工作委员会进行审查。上述机关以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为法规同宪法或者法律相抵触，向全国人大常委会书面提出审查建议的，由法制工作委员会负责接收、登记，并进行研究；必要时，报秘书长批准后，送有关专门委员会进行审查。

显然，从启动方式来看，目前我国规定的违宪审查主要是被动审查，即“不告不理”，而且它又分为两种渠道：一是中央国家机关和省级人大常委会提出审查要求；二是其他国家机关、团体组织和公民个人提出审查的建议。二者有很大的不同：前者一旦提出审查要求，即进入正式审查程序；后者不能马上进入审查程序，它须先经一个“预审程序”，全国人大常委会法制工作委员会研究认为有必要并报秘书长批准后才能进入正式的审查程序。

值得注意的是，2005年修订后的《法规备案审查工作程序》增加了主动审查的启动方式：专门委员会认为备案的法规同宪法或者法律相抵触的，可以主动进行审查，会同法制工作委员会提出书面审查意见；法制工作委员会认为备案的法规同宪法或者法律相抵触，需要主动进行审查的，可以提出书面建议，报秘书长同意后，送有关专门委员会进行审查。特别是2015年修订的立法法在第九十九条中明确增加了第三款：“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。”

(二)提出审查意见

立法法第一百条第一款规定：全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查、研究中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈。

(三)审议决定是否撤销

立法法第一百条第二款规定：全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构根据前款规定，向制定机关提出审查意见、研究意见，制定机关按照所提意见对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的，审查终止。第三款规定：全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构经审查、研究认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。

从上我们不难看出，目前我国立法法等法律只规定了全国人大专门委员会及全国人大常委会法工委负责对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的审查程序，而没有规定全国人大对法律的审查程序。而且，从目前我国人大对规范性文件进行宪法监督的程序设定来看，其合理性也令人怀疑，主要表现在：一是程序设定的步骤过于复杂、严格，很不利于宪法监督的实施；二是缺乏明确的受理机构，监督无“门”;三是缺乏时效的限制，随意性较大[10]。

由此，笔者建议我国应当在进一步完善法规备案审查工作程序的基础上，尽快建立健全全国人大对法律进行违宪审查的具体程序，即便是全国人大对自己制定的基本法律进行自查、全国人大常委会对自己制定的法律进行自查，也应有基本的审查程序。如果将国家机关和政党以及企业团体的行为纳入宪法监督范围的话，那么也要规定相应的审查程序。而且，同时应当对现有宪法实施监督的审查程序加以应有的简化及必要的细化，以使我国现行宪法所规定的宪法实施监督机制切实得到完善，让全国人大及其常委会的宪法实施监督活动真正开展起来，真正把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。

宪法监督制度3

英文摘要there are obvious defects in the existing constitutionalsupervision lack of a special agency forconstitutional supervision and weak unconstitutionalityreview present serious present,there are threekinds of constitutional supervision models in the world,namely,supervision from parliament or from power organ,supervision from common court and supervision from a on chinas current situations,we shouldsummarize and borrow the advanced legislation model andexperience from abroad and establish the specialconstitutional supervision organ--the independentconstitutional this way can we examine andrectify unconstitutional action effectively,make theconstitutional operating system more perfect,and thus fulfilthe role of constitution as the basic law of china.

关 键 词宪法监督/监督模式/监督机构/违宪审查/宪法法院constitutional supervision/supervision model/supervisionorgan/unconstitutionality review/constitutional court

正 文

宪法监督是随着宪法的产生、实施而出现的，迄今已有两三百年的历史。综观宪法监督发展的历史，呈现出监督机构专门化、监督制度完善化的发展趋势。宪法在整个法律体系中居于根本法的地位，它是诸法中最具权威性的法典，也是国家政治经济社会生活中最具权威性的社会规范。宪法及其实施的状况是衡量一个民主国家的法制是否健全的重要标志。世纪之交的中国，要充分发挥宪法应有的作用，就必须首先完善宪法运行机制。我国几十年的宪法实践告诉我们，“书面宪法”并不等于“现实宪法”，再好的宪法，如果没有相应的保障监督体系和制度，也无非是一张写着人民权利的纸。只有健全和完善我国的宪法监督制度，才能使我国宪法真正得到贯彻实行，维护宪法的权威和尊严，保障宪法能够更充分地发挥其作为国家根本法的政治、经济和社会效能。

一

我国现行宪法规定了我国的宪法监督制度，尤其是把宪法监督机构从全国人民代表大会扩大到了全国人民代表大会 常务委员会，这是现行宪法在完善宪法监督制度上的一个重要举措。宪法采取了由全国人大及其常委会监督宪法实施的体制，同时通过全国人大及其常委会下设的专门委员会的辅助作用，以保障宪法监督的权威性和有效性。宪法第62条、第67条及有关国家机关组织法对宪法的监督均作了明确的规定。然而，宪法及法律的规定虽然明确、具体，但是却不能付诸实施并发挥其应有的作用。我国宪法监督制度存在的缺陷主要表现为：（一）有效性较差。由于全国人大及其常委会身兼立法与监督二职，一般说来，它总是倾向于认为自己通过的法律是合宪的、周全的，否则也就不会颁行了。这必然造成全国人大及其常委会不会重视对自己颁布法律进行的监督。（二）时间不足。全国人大每年开一次会，全国人大常委会每两个月开一次会，会期短，职能却分别多达15项、21项，根本无法适应宪法监督的经常性需要。（三）人员素质不适应。宪法监督是一项专业性、技术性很强的工作，而全国人大代表和常委会委员绝大多数不熟悉宪法和法律。（四）制度不健全。目前我国还没有关于宪法监督程序、宪法诉讼的具体规定，宪法监督的可操作性差。因此，无论是从宪法监督的理论还是从宪法监督的实践，无论从宪法监督的规范还是从公民的监督意识来看，我国的宪法监督制度是薄弱的，不完善的。

全国人大及其常委会是我国的最高国家权力机关，我国没有专门的宪法监督机构，采用的是最高国家权力机关监督体制，即我国的宪法监督机构是全国人大和全国人大常委会。由于宪法赋予全国人大及其常委会的职权十分广泛，使得该机构难以承担监督宪法实施的实质性责任，使监督工作流于形式。从法律监督机理上讲，仅以最高国家权力机关作为我国监督宪法的机构难以实现宪法监督的目的。因为宪法监督的主要方面是对立法的合宪性审查，以防止立法的违宪。全国人大及其常委会既是我国的立法机关，同时又是我国立法合宪性的审查机关，这实际上是一种的自我监督，而理论和实践均证明，自我监督往往等于没有监督。我国人民代表大会实质上是人民意志的表达机关，不是也不应当成为宪法争议的裁决机关。人民代表大会作为代表人民行使国家权力的机关，它的组织和活动在于代表和表达人民的意志和利益。全国人大及其常委会的立法活动，就是表达人民意志的突出体现。无论是全国人大还是全国人大常委会，都难以有效地承担宪法监督的职责，也不适宜成为宪法争议的裁决机关。现行宪法颁布近20年来，全国人大及其常委会几乎从来没有正式审查、处理和纠正过有关违宪的案件，在宪法监督方面无所建树。可见，我国虽然有宪法监督机构，但是尚未构筑完备的宪法监督体制，而改革和完善现行的宪法监督制度，首要解决的问题是建立监督宪法实施的专门机构。

二

当代世界上有三种宪法监督模式，即议会或权力机关监督模式、普通法院监督模式、专门机构监督模式。英国首先产生议会监督模式；美国通过1803年马伯里诉麦迪逊一案创立了普通法院监督模式；奥地利在1920年建立宪法法院，在世界各国中率先确立了专门机构监督模式。英国奉行议会主权即议会至上原则，奠定了议会监督的基础。英国人认为，议会是人民选举产生的民意代表机关，其地位至高无上，其权力广阔无垠，法律由其制定，也应由其解释、监督实施，行政机关、司法机关也要遵循其制定的法律。英国宪法是不成文宪法（普通法宪法）、柔性宪法。其宪法性法律同其他法律相比，没有成文宪法国家中的宪法法典的那种至高无上的地位，两种法律的解释权、监督实施权均由议会行使，不可能由法院或其他机构行使。法国在第一次世界大战前一直实行议会监督模式。这主要由其信仰人民主权原则所决定。法国人深受卢梭社会论思想的影响，认为人民的意志即公意至高无上，国家主权只不过是公意的具体体现而已。“法律是普通意志的体现”，反映了人民的共同意志，而法律则是由人民选举产生的议会制定的，所以，“立法机关在制定法律时须得仔细检查该法是否与宪法一致，能否解决那方面的问题……这意味着宪法解释应由议会执行，这属于主权行使问题，故议会才是审查自己法律合宪与否的法定。因此法院不能解释宪法，至少它们不拥有事关立法机关的权力。”[1]()在英法的影响下，世界上许多国家都采用了议会监督模式，如19世纪的意大利、德国、比利时和当代的新西兰、荷兰等国。

1803年，美国联邦最高法院就马伯里诉麦迪逊一案作出判决。首席大法官马歇尔力倡联邦最高法院应有违宪立法审查权，他代表最高法院宣布：解释法律的权限属于司法部门的领域，是司法部门的业务。在对特定的案件选择适用的法规方面，宪法所规定的条款与法律所规定的条款发生抵触时，法院必须适用宪法，与宪法相抵触的法律无效。[2]由此开创了由普通法院实行司法审查的先例。这种模式又被称为美国模式。随着美国国力的增强和世界影响力的与日俱增，其宪法监督模式对国际社会产生了巨大的冲击力，很多国家开始模仿、移植美国模式 ，如法国、德国、意大利、日本等国。据统计，世界上采用美国模式的国家有60多个，其中绝大多数是与美国同属普通法系的国家和地区。

专门机构监督模式又称凯尔森模式、欧洲模式，由奥地利在1920年首创。而后，世界各国尤其是欧洲国家纷纷效仿，原来引进美国模式的一些国家也实行这一模式，如法、德、意等国。专门机构监督模式具体可分为两种形式，即以德国为代表的宪法法院制度和以法国为代表的宪法委员会制度。德国设立宪法法院来进行宪法监督，审查违宪，“宪法法院的任务是把宪法秩序作为法律秩序加以维护。”[3]()宪法法院受理涉及宪法性问题的具体争议案件，有权根据宪法作出裁决。依照法国1958年宪法，法国成立了由9人组成任期9年的宪法委员会。宪法委员会对法律是否违宪实行最高监督，确切地说，就是对国内的一切规范性文件是否违宪实行独立监督。基本法律、国会两院议事规程和实现个人权利和自由的法律，都必须由它进行监督。但这只是宪法委员会的一个基本职能。宪法委员会还有两个重要特权，即预先审议应予批准的、在法兰西共和国范围内签订的条约和协议；对全民投票和共和国总统选举实行监督。宪法委员会有权宣布撤销选举、宣布规范性文件违宪和无效裁定。[4]建立专门机构来监督宪法实施成为世界宪法监督制度的发展潮流。目前，这一潮流呈现出愈来愈强劲的势头。采用这一模式的国家主要是西欧、东欧及韩国、土耳其等少数亚洲国家。这一模式盛行的一个重要原因，就是鉴于以往在本国现实生活中普遍存在践踏宪法、侵犯人权的现象，为了使宪法处处得到尊重、实施，人权得到有效保护，有必要建立一个独立于立法、行政、司法机关之外的机构，专司宪法监督之责。当代宪法监督制度专门化的发展趋势，主要体现在很多国家纷纷采取专门机构监督模式。国外一些学者认为美国模式在某些方面正向欧洲模式靠拢，其表现是“美国最高法院，只在有些方面是通常那种上诉法院，在其他情况下，它与欧洲宪法法院一样，是‘违宪审查的一个特殊机构’。”[1]()有人则主张：“在美国产生一个联邦上诉法院，使它对现在由最高法院处理的普通案件有实际的最后决定权，这一建议会使最高法院更像一个宪法法院。”[1]()专门机构监督模式的主要特点是：第一，它反映了宪法监督机构专门化的趋势和要求。宪法法院或宪法委员会以解决宪法争议为专职，有利于及时、有效地处理违宪案件、解决宪法争议。第二，它体现了宪法监督的政治性和司法性结合的要求。其政治性在于：宪法监督实质上是对国家权力运行的宪法控制，以达到保障宪法秩序和基本人权的目标；它的内容往往涉及统治行为与政治问题，?并发生政治影响。其司法性在于：违宪审查裁决宪法争议，实际上是一种法律裁判；它在秩序规则上，往往需要适用司法程序，审查机关作出的裁决具有司法审判的意义。第三，专门机构监督模式在监督方式上具有多样性和灵活性的特点，更为全面，也更具合理性。第四，宪法专门监督机构是一个独立的机构，依法独立行使职权，不受来自各方面的操纵和干预，能够公正地、权威地进行违宪审查，从而保障宪法的有效实施，维护宪法的尊严。

三

我国实行的是全国人民代表大会制度，没有专门的宪法监督机构，宪法监督制度存在着许多缺陷和不完善。针对这种状况，有学者提出在不改变现行宪法监督体制的基础上，增加设立专门委员会性质的“宪法委员会”，辅助全国人大及其常委会实行宪法监督。[5][6]笔者认为，这种做法是不可行的。宪法监督制度，就其形式意义而言，是要通过对立法、行政和是否符合宪法进行监督和审查，对违宪行为予以纠正和制裁，以保证宪法的实施，维护宪法的尊严；就其所追求的价值目标而言，是通过对违宪行为的审查和处理，以保障公民权利和自由的实现，保证国家权力的运行符合宪法和人民的利益，维护宪法确定的国家政治、经济和社会生活等方面的基本制度和基本活动原则得到遵守。其核心在于，要建立一套行之有效的、对违宪行为进行审查和纠正的宪法监督机制。不对现行的最高国家权力机关宪法监督体制实施改革，而单纯地采取增设专门委员会性质的宪法监督委员会的措施，这至多是一种变通的权宜之计，它不能从根本上解决宪法监督的有效性，以达到健全和完善我国宪法监督制度的目的和要求。

首先，设立宪法监督的专门委员会在宪法监督中的作用是相当有限的。在我国的人民代表大会体制下，专门委员会只是全国人大内部的辅助性工作机构，不是独立行使职权的国家机关，它只能在有限的范围内对宪法的实施进行监督，不具有独立的裁决权。尤其是当法律本身的合宪性发生争议时，要宪法监督专门委员会直接进行审查和纠正，几乎是不可能的。

其次，立法机关进行宪法监督的制度实质上是排除了法律的违宪及其审查，因而是一种不完全的宪法监督制度。在立法机关审查制下，法律的合宪性，主要是通过立法机关对法律的立、改、废来保证的。在英国， “议会在通常的立法和修改法律的过程中，忠实地保护了宪法的各项基本原则免受普通法律的侵犯。”法律的违宪性似乎是难以成立的。对立法机关来说，只要是依据立法程序通过的法律，必然是合理的、符合宪法的，不存在违宪的判断。因而有学者断言：实行“议会至上”，“议行合一”的国家，一般不存在法律违宪的问题。[7]()在我国国家权力机关的立法和监督中，实际上也是将法律违宪的可能性排除在外。全国人大及其常委会监督宪法的实施，实际上只对行政法规、地方性法规等规范性文件进行合宪性审查，并不包括全国人大及其常委会制定的法律。在当今世界宪法监督制度的发展与完善中，法律的合宪性已成为宪法监督的一项重要内容。我国现行宪法也明确规定：一切法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法相抵触。因此，法律违宪的可能性及其补救措施，理当在为完善我国法律监督制度的一项重要内容。在我国，大量的立法工作是由全国人大及其常委会承担的，而由其来裁决自己通过的法律违反宪法，显然是不可能的，也是不现实的。在现行的宪法监督体制下，通过增设宪法监督的专门委员会，可以在一定程度上促进对行政法规、地方性法规和规章的违宪性审查，却难以解决法律的合宪性审查问题。

再次，增设宪法监督的专门委员会，只能弥补宪法监督在内部的调查和审议程序上的不足，并不能从根本上克服我国宪法监督在制度上的缺陷。宪法监督委员会作为具体受理宪法争议的专任机构，只是最高国家权力机关的内部机构，它既不能主动受理宪法争议，又不可能具有最终的裁决权；而具有裁决权的全国人大及其常委会并不是以宪法监督为专任的机关，这就从根本上限制了程序立法对保证宪法监督的及时性与有效性的作用。

综上所述，设立宪法监督的专门委员会难以保证宪法监督的有效性。

我国也有一些学者主张采取美国模式，赋予法院主要是最高法院以宪法监督权，受理宪法诉讼。[8]然而，任何一种宪法监督模式必须与特定国家的政治、经济和文化的具体环境相适应，才能发挥其应有的作用。普通法院监督模式与我国的人民代表大会制度的权力运行机制不相符合，也不适合我国法律和文化的传统。这一模式是建立在三权分立和制衡原则的基础上，实行这一模式的英美法国家适用的是判例法，而且法官具有造法的功能。这些均不适合我国的实际情况和需要，因此我国无法采用美国模式。

专门机构监督模式在许多国家的宪法实践中发挥了相当有效的作用，也因此为越来越多的国家所采纳。在我国，也曾有学者提出过实行专门宪法监督机构的设想，包括设立宪法法院或独立的宪法委员会。但均被认为这种做法有弊端，诸如与我国的政治体制不一致，难以解决与国家权力机关的关系，打破了现行宪法形成的国家根本制度及其权力配置格局等等，从而被大多数人所否认。笔者认为，在宪法监督模式方面，我国应当客观地总结和借鉴世界各国宪法监督的经验，专门机构监督模式在欧洲国家的成功实践是值得我们思索的。在专门机构监督模式的两种形式，即宪法法院和宪法委员会中，独立的宪法委员会是适合我国国情和现实需要的一种最佳模式。宪法委员会一般被认为是一种政治性机构，而宪法法院在体制上则被归入司法机关的范畴。作为一种政治性机构，宪法委员会在组织形式上比较灵活、富有弹性、更易于为人们所接受。具体做法是：在全国人民代表大会下设立独立的宪法委员会，由该委员会独立行使宪法监督（即违宪查看）的职权。根据我国国情和法制体系，新的宪法监督机构首先应当是一个专门化的监督机构，这已是世界各国宪法监督发展趋势。这个专门机构即无立法职能，更不参与政府活动，其职责就是对法律、规范性文件以及国家行为进行合宪性的监督、审查和裁决，纠正和处理违宪行为。该机构依法独立行使宪法监督权，其监督活动不受其他国家机关、组织和个人的干涉，以保证宪法监督活动的真实和公正。其次，这个专门机构不能违背我国现行政体，虽然它具有一定的独立性，但是它仍然是国家最高权力机关下的一个独立机构。 诚然，欧圳的专门机构监督模式是建立在西方资产阶级的分权理论与价值观基础之上，维护的是资本主义的宪政秩序。但就其具体内容和形式而言，也具有与我国的政治体制和文化传统相兼容的一面，可以为我们所借鉴。专门机构监督模式体现的理念并不必然与我国社会主义的政治制度相冲突。该模式体现了当代宪政的“宪法至上”的理念在欧洲国家的确立，反映了通过建立和完善宪法监督制度来维护宪政秩序、保障基本人权的客观要求。欧洲的专门监督模式可以给我们一种启示，即设置专门机构来监督宪法的实施并不会改变全国人大的最高国家权力机关的地位。就专门机构监督模式所体现的宪法至上的法治观念，宪法监督机构的专门化，监督机构的组织和监督内容的政治性与司法性结合的特点，反映了当今宪法和宪法监督制度的客观要求等，都是值得我们总结和借鉴的。“宪法至上”的法治观念的健全依法行使权力的制约机制，是我们完善宪 法监督制度，健全国家的监督体系，实行专门机构监督模式的理论基础和基本原则。宪法监督的基本精神就在于通过审查和纠正违宪行为，保证权力行使的合宪性与合理性，维护国家的宪政秩序。而设立宪法监督的专门机构，是健全权力制约机制的非常有效的形式。

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[9]()任何权力都应当是有限制的、受到制约的，这是近代宪政的基本精神。要解决权力的滥用，我们也必须建立和完善以权力制约权力的体制。如果说在国家权力机关之间的关系上，我们更多地强调加强人大监督；那么在宪法的实施和监督上，则应当大力主张任何权力都应当受到制约，实行以权力制约权力，完善依法行使权力的监督和制约机制。就人大活动来说，各类因素都可能导致人大的立法和决议超越宪法和法律的规定，发生违宪行为。在人大本身违宪的情况下，仅靠其自身的制约机制是很难加以纠正的，而设立宪法监督的专门机构，对最高国家权力机关的立法活动起一些制约和监督作用，不失为一种合理的、有效的机制。

四

建立宪法监督机构是宪法监督得以有效开展的首要前提。但是，仅有宪法监督机构是远远不够的。如果没有宪法监督制度的完善化，没有完善、健全的法律制度对宪法监督机构的组成、地位、职权、行使职权的原则、程序、手段等内容作出明确的规定或确认，宪法监督机构也无法正常运转。宪法监督是旨在限制权力和解决冲突的活动。监督机关要实施自己的职能，就应当拥有相应的手段和职权，在监督过程中，如发现被监督部门有违法行为，即应采取一定措施。换言之，违反规范就将引起法律后果。既然监督目的是限制权力和解决冲突，因此它的范围应该与社会体系的范围是一致的，其对象只能是社会体系中预先确定的具体机构。可见，监督是对社会体系以及它是否符合基本原则所作的内部检查，以消除社会中产生的紧张局势。

在实行专门监督机构模式的国家中，宪法监督制度完善化的趋势最为明显和典型。这一趋势在这些国家中主要有两种表现形式：首先，通过制定和修改宪法，规定宪法监督主体、监督权力、提起诉讼或审查主体、监督机构成员组成、任期、职务保障、裁决效力等内容，为宪法监督制度完善化提供基础和依据。如法国、南斯拉夫等国。其次，制定规范宪法监督专门机构行使权力的专门性法律，如德国、韩国等。由于这些国家的宪法或专门性法律对宪法监督制度作出了完善、周密的规定，就为宪法监督专门机构行使职权提供了良好的法律依据。

我们必须看到，宪法监督是当代宪法与宪政制度发展的一项重要内容，它的发展与完善本身也是改革，对于我们推进政治体制改革，发展社会主义民主，实行依法治国，建设社会主义法治国家具有直接意义。在完善宪法监督制度的问题上，我们完全没有必要把“不涉及宪法的修改”作为一种前提条件。既然是改革，只要是必须的，也完全通过修改现行宪法，也可以通过制定专门性法律来规范宪法监督，以使其法律化、制度化。现行宪法监督体制的最大缺陷就在于它无法落实，缺乏实效，应当通过改革，建立和健全具有中国特色的富有实效的宪法监督体制。为了对宪法监督工作进行全面的规范和调整，保证宪法监督机构能够依法、切实地行使宪法监督职权，有必要借鉴国外尤其是实行欧洲模式的国家的经验，通过修改宪法或制定专门性法律如宪法委员会组织法等，对专门的宪法监督机构独立行使监督权给予具体规范，在立法上完善我国的宪法监督制度，包括在监督内容上和监督形式上确立新的规范，对设置的宪法委员会的地位、权限、组织的运作程序作出明确规定。

综上所述，健全和完善我国现行的宪法监督制度，最重要的是设置有很大权威的宪法委员会，该宪法委员会应当是能依法独立行使监督、审查、裁决权的权威组织。设立由全国人大产生，对它负责，受它监督的宪法委员会来监督宪法的实施，完全符合中国的现状和国情。我们应当在坚持社会主义民主和法制原则的前提下，充分考虑我国现行政治体制的实际情况，借鉴外国宪法监督制度中切实可行的方法，建立和健全一整套完善的、可行的、行之有效的、具有中国特色的社会主义宪法监督制度。

参考文献

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[5]程湘清．关于宪法监督的几个有争议的问题[j]．法学研究，1992，(4)．

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[7]金永健．违宪审查比较[a]．宪 法比较研究文集[c]．(2)．

宪法监督制度4

论文关键词 宪法监督 制度 完善

一、外国宪法监督制度发展之概况

根据不同国家的历史传统、政治体制和法律文化的特点，现存宪法监督体制主要有以下三种：一是以美国为代表的普通法院审查制；二是以法国和德国为代表的专门机构审查制；三是立法机关审查制。

（一）普通法院审查制——以美国为例

美国宪法监督体制是由国家设立的普通法院承担宪法监督职责。美国宪法监督制度的基本特点是：一方面，联邦最高法院作为所有联邦法律争议的最高审级法院，负责裁判违宪争议和其他普通争议的案件，并且只能针对具体的案件进行宪法监督，不能对抽象的规范性文件进行审查；另一方面，除联邦最高法院以外的其他下级法院，也可以裁判涉及宪法纠纷的案件，法院管辖案件并无违法与否之严格区别。

（二）专门机构审查制——以法国和德国为例

专门机构宪法监督模式，主要包括两大类：以法国为代表的宪法委员会模式和以德国为代表的宪法法院模式。下面主要以法国的宪法委员会制度和德国的宪法法院制度为例分析之。

1.法国宪法委员会制度

法国宪法委员会是法国宪法监督机关，有权审查议会规则、法律及国际协定的合宪性。但是，对法律的审查必须由特定的主体向宪法委员会提出审查请求，宪法委员会才可以进行，且这种审查只能是在该法律颁布之前。宪法委员会在审理结束后，就审查对象的合宪性作出裁决。所有宪法委员会委员在裁决书的最后签署其姓名，而不详细列明反对者、赞成者、弃权者的名单。

法国宪法第62条规定，对宪法委员会的裁决“不得上诉，对所有的公共权力机关，行政和司法机关都具有拘束力”。但对于宪法委员会的裁决，可以向欧洲人权法院申诉。如1999年10月28日，欧洲人权法院认定被法国宪法委员会认为合宪的法律违反《欧洲人权公约》而无效。

2.德国宪法法院制度

德国的宪法监督制度主要由德国联邦宪法法院和州宪法法院来实施。德国的联邦宪法法院是德国最高司法机构，主要负责监督基本法的执行，解释基本法，它在行政上不隶属于任何其他国家机关，有权将立法机关作出的具有普遍约束力的法律宣布为无效，这种裁判行为不受任何政治势力的干扰，具有着较强的独立性和权威性。

事实上，只有建立宪法法院并且确立宪法法院的真正权威后，宪法实施与宪法秩序的实现才有充分的制度保障。德国宪法法院有16名法官，他们由由联邦议院和联邦参议院各推选一半，由总统任命，任期12年。正、副院长由联邦参议院和联邦议院轮流推举。

德国宪法法院实行事后审查原则，联邦宪法法院只有在联邦政府、联邦议会、州政府、州议会和各级法院等机构提出申诉时才可以行使审理职权，而确认法律是否违宪只有在法律获得通过以后。联邦宪法法院之所以不能在法律获得通过之前对法律进行宪法审查，是因为如果这样做，将使它成为制定法律的的机构，而这并不利于它站在基本法的立场上对法律及其实施实行监督。

（三）立法机关审查制——以前苏联为例

根据1977年苏联宪法规定，苏联最高国家权力机关监督苏联宪法的遵守情况，并保证各加盟共和国宪法符合苏联宪法；苏联最高苏维埃主席团监督苏联宪法的执行，并保证加盟共和国法律同苏联宪法和相适应；苏联最高苏维埃主席团是苏联最高苏维埃的常设机构，在苏联最高苏维埃闭会期间根据宪法规定行使苏联最高国家权力机关的职能。

二、中国宪法监督制度的现状

新中国成立后，曾经颁布过四部宪法，即1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法与现行宪法即1982年宪法。除1975年宪法外，其他三部宪法都对宪法监督制度作了相关规定，下面重点分析1982年宪法确定的关于宪法监督的制度。

现行的宪法监督模式是在中国具体宪政实践中，依据1982年宪法和行政诉讼法以及国家赔偿法确定下来的。它规定全国人民代表大会及常务委员会负责监督宪法的实施，享有宪法监督权。这样，全国人大及其常务委员会对法律、行政法规、地方性法规的合宪审查实现了制度化和规范化。同时行政诉讼法和国家赔偿法确定了司法机关对国家机关及其工作人员行为的合宪性、合法性问题进行监督。这就建立了我国国家权力机关和司法机关相结合，事先审查和事后审查相统一的宪法监督模式。

三、完善中国宪法监督制度的必要性

（一）宪法监督的主体模糊不清，缺乏常设的组织机构

中国宪法规定，全国人大常委会有权解释宪法并监督宪法的实施，有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；《立法法》中也有相应的更加具体的规定，这就明确了我国宪法监督制度是最高国家权力机关审查制。但事实上，我国的宪法监督权并不专属最高权力机关，国务院、地方权力机关及各级人民政府都享有一定的宪法监督权，从而形成宪法监督“谁都可以管，但实际上谁都不管”的局面。可见，我国目前宪法监督主体是不明确的。

（二）宪法监督的权力分配有待完善，缺乏对权力与责任制约的机制

首先，现存法律对于全国人大立法之宪法监督问题只字未提，也没有规定对各种抽象、具体的行政行为实施审查权，宪法监督权力的分配具有片面性。

其次，我国虽已建立一定的宪法监督机制，但是却严重缺乏与违宪审查这一权力相对应的约束机制。例如没有规定审查的期限和审查后可能形成的法律责任。

最后，对违宪行为缺乏制约。违宪行为是公权力最大的滥用，我国宪法监督的有关内容不够具体明确，导致宪法监督没有明确的针对性。

（三）程序保障及缺乏可操作有待完善

我国宪法监督缺乏可行的起诉审查方法、严厉的制裁措施和具体的监督程序，使宪法监督的落实无法可依，导致公权力制约之宪法保障有名无实。

事实上，严格的程序是权利得以实现和维护的保障。在无程序约束的前提下，掌握宪法监督权的机关会怠于行使职权，从而难以实现法律公平与效率的价值。宪法的生命在于运用，而我国宪法监督制度的缺漏使宪法作用的发挥受到了一定的阻碍，这对于维护宪法的权威与尊严形成了较大的不利影响。

四、完善我国宪法监督制度之可行性

纵观各国宪法监督的发展与实践并结合中国特有的国情，在我国设立专门的宪法法院是完善我国宪法监督制度的最佳选择。

（一）设立专门宪法法院的实惠性

设立专门的宪法法院，相关的案件将由专门的宪法法院集中进行的做法，具有较大的实惠性。

第一，有利于保护公民的基本权力。在增加一级上诉审的基础上，在一定条件下允许检察院、当事人或其他机关对已生效的判决向宪法法院提起异议。在公民基本权利受到严重侵犯的情况下，普通诉讼和宪法诉讼可以同时进行，这就有利于及时制止权力的不当行使。

第二，有利于提高宪法监督的权威性。设立专门的宪法法院，可以避免对地方普通法院的人员素质以及司法工整性的不信任感继续妨碍宪法监督，从而较为迅速地建立起具有充分的政策判断能力和高度权威的宪法监督机构。

第三，它与中国的政治制度具有较好的相容性。作为人民民主专政的国家，我国的一切权力属于人民，人民可以基于自己的主权者地位把宪法监督权授予此类机构。而且，这也不与全国人民代表大会的国家立法机关和最高国家权力机关的地位相矛盾。

（二）设立专门的宪法法院的具体构想

鉴于宪法监督工作的性质以及我国的地域状况，宪法宪法法院可分为两级：即中央设最高宪法法院，在省级行政区域设立地方宪法法院。宪法法院独立于最高法院、独立于人大及其委员会，专司宪法监督的工作。具体构想如下：

1.宪法法院的具体构成

最高宪法法院由9到15名宪法大法官组成。大法官由国家主席在与国务院总理、最高法院院长、最高检察院检察长协商之后提名，由全国人大选举产生，对宪法负责。

在组成人员的任职资格方面，当有如下限制：首先，必须是法律特别是宪法方面的专家或资深学者；其次，必须具备丰富的社会经验和良好的政治素质；再次，宪法法院的成员每届任期10年，可以连选连任，且一旦任职，就不得兼任其他国家公职；最后，全国人大开会期间，全国人大常委会或十分之一以上代表可以对宪法法院的组成人员提起弹劾案，全国人大以其全体代表的三分之二以上通过后，得罢免之。

地方宪法法院的构成仿照最高宪法法院，法官可以有5到8名，同时包括其他方面阅历的有识之士，由省级主要负责人以及省级政府行政长官、高级法院院长、省级检察院检察长协商之后提名，由省人大选举产生，并报最高宪法法院审批才能成立。

2.宪法法院的职权及工作方式

（1）职权及工作方式。在职权关系上，最高宪法法院对地方宪法法院有领导和复审的权力，在这点上同普通法院的最高法院与地方法院类似，然而各自的职权又很不同于普通法院的规定。

最高宪法法院的主要职权：对中央国家机关及其重要组成人员的公务行为进行合宪性审查；对全国人大及其常委会制定的法律以及国务院制定的行政法规进行合宪性审查。为维护法律的权威性和稳定性，最高宪法法院主要通过事先审查的方式来确保法律、法规的合宪性。

地方宪法法院的主要职权：对地方各级国家机关及其重要组成人员的公务行为的合宪性进行审查；对地方各级国家机关制定的地方性法规、规章进行合法性审查。由于地方性法规、规章的制定较为繁多，在每项法规、规章通过前都进行合法性审查是不可能的。因此，地方宪法法院对于地方性法规、规章的合宪性审查，主要通过事后审查的方式进行。

（2）法律支撑及制约机制。首先，制定明晰的违宪制裁措施。参照外国的做法，制裁措施应主要包括：不批准、撒消或修改违宪的法律、法规以及其他规范性文件；弹劾、罢免有关人员；制裁违宪行为。只有加强对违宪者的制裁措施，才能建立起真正的宪法监督程序。

宪法监督制度5

关键词：宪法监督；违宪审查；宪法委员会；宪法监督的建构

一、宪法监督的概念

狭义的宪法监督是指特定机关按照法律授权，遵循法定步骤来监督、检查有关宪法的执行，对那些违背了宪法的行为并做出裁决。广义的宪法监督既包括对特定机关的监督还包括对广大公民和社会团体对宪法实施的监督［3］。本文论述的我国的宪法监督是指广义的宪法监督，既监督主体不仅仅限于特定机关还包括公众。

二、我国宪法监督制度现存的问题

(一)宪法监督缺乏专门的违宪审查机关我国法律明文规定，全国人大及其常委会有权对宪法的实施进行监督，但是根据已有的操作状况看。全国人大会的每次会议每年仅仅为一次，会期仅有一周而已，在此短短的时间内进行违宪审查确实很难呢进行。而全国人大会常务委员会会议的会期为每两个月召开一次，但须履行宪法所赋予其的二十多项职权，也是无暇顾及违宪审查。

(二)宪法监督缺乏具体的程序规定我国宪法虽然规定了全国人大及其常委会有权监察、督促其的实施，立法法也对关于违背了宪法而对其进行的核查做了粗略的规定，但却都没有相应的法律适用或者对宪法诉讼问题的规定。

(三)宪法监督缺乏有效的违宪责任追究机制我国宪法对于违宪的法律后果的规定就是由全国人大或者全国人大常委会予以改变或者撤销，除此之外，就没有其他的法律后果了，违宪主体也就无需承担其他法律责任了。很显然，宪法对违宪主体所应承担的违宪责任的规定过轻，难以起到威慑作用。此外，对于国家机关领导成员的违宪行为，应当承担何种法律责任，宪法及有关法律并未作出任何规定。

三、中国特色宪法监督保障制度的完善

(一)在全国人大之下设立宪法委员会对于宪法的监督方式，有以下几种方式，一种就是设立专门的宪法委员作为人大专门委员会，二是效仿西方国家，设立专门的，审查违宪。对于第一种方案笔者较为支持，即在全国人大之下设立宪法委员会为我国的违宪审查机构。根据宪法及人大组织法的规定，全国人大在认为必要时，可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会履行全国人大及其常委会的宪法监督职权。因此采用此种方式不会违背宪法，也无需修改宪法，同时也保护了全国人大作为我国最高国家权力机关的地位，减少了改革的阻力。而设立的机构是全国人大下设的专门机构，性质上属于最高权力机关的内部机构，最终的违宪审查权力还是归属全国人大。而全国人大也应设立专门的法律规定宪法委员会的程序、人员录用的资格、组织的行使、责任等详细的规定，从而使宪法委员会制度化。

(二)违宪审查之人民法院的建构关于建立专门的一个法院机构来审理违宪的案件，虽然学界对此有各种不同的看法，但我认为，我们可以借鉴美国的普通法院型并结合中国的具体实际情况来设立违宪审查机关。因此我建议依据我国的人民法院的审理制度为蓝本，以各市的中级人民法院为最低的诉讼审判单位，建立一个专门的审理违反宪法的法庭即违宪审查法庭。这样不仅节约改革成本，而且有参照，更易进行。因为我国目前法院的法官的业务素质还不是很高，处理案件的能力有限，对于更加专业的违宪审查应对力不足，所以从市级的中级人民法院开始为最佳。以中级人民法院为最低诉讼单位，不服的可以向上级人民法院上诉，实行两审终审制，最高人民法院所做出的判决结果为最终判决结果。这样一来有效提高办案质量，提高诉讼效率。

(三)完善公民的权利救济机制宪法救济制度是指宪法条文可以直接作为引用，作为公民的宪法权利法律保障制度。宪法权利受侵害主体在提交申请材料之前，宪法权利受侵害者必须确认侵害其权力的主体行为已经通过了违宪审查机关即宪法委员会的审查并认定其行为违宪，拿着宪法委员会出的违宪裁决和自己的申请去当地中级人民法院或高级人民法院提讼。违宪审查法庭在审理后应对受侵害主体提供相应的救济，如：采取措施停止有关机关或人员加以实施侵害申请主体的相关的宪法上的权利，积极保障受害人的宪法上的合法权利得到有效的恢复并损失严重的获得一定的经济赔偿，在社会上积极的加强宪法的宣传推进宪法意识的培养，从而改正某些错误的认识。

四、结语

完善宪法监督制度，有利于更好地维持其作为根本法的地位和其的效力，维护其权威性和稳定性，对其进行监督，更是是对实现人民的利益的一种切实的维护。

［参考文献］

［1］王洁．我国宪法实施的监督保障制度建构研究［D］．湖南师范大学，2014．

［2］黄龙霄．探析中国违宪审查制度的现状及完善之道［M］．北京：法制与社会，2014．06．