关于经济技术开发区盘活低效用地情况的调研报告

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全面盘活开发区低效用地，有利于推动土地资源优化配置，缓解土地供需矛盾，为高质量发展提供用地保障。我市开发区现有低效用地*亩。为总结先行先试地区经验，推动全市开发区积极盘活低效用地、构建土地高效利用长效机制，我们对*经济技术开发区盘活低效用地情况进行了调研，形成了调研报告。

一、*经济技术开发区盘活低效用地情况

*经济技术开发区原洛龙产业集聚区部分规划建设用地总面积*亩，其中商住用地*亩、占*%，道路绿地和公用设施用地*亩、占*%，产业用地*亩、占*%。截至*年底，可用产业用地仅余*亩。同时，*经济技术开发区尚有低效用地*亩，涉及*家企业。*年开展用地提质增效行动以来，累计盘活低效土地*亩、占总量的*%，规上工业企业产值增长*%，亩均税收增长*%，实现了产业发展空间和亩均效益“双提升”。*经济技术开发区主要从以下几个方面开展了积极探索：

(一)明确以亩均效益为核心的综合认定标准。明确认定标准、摸清土地底数是盘活低效用地的前提和基础。*经济技术开发区坚持以亩均效益为核心指标，参照《*省产业集聚区企业分类综合评价办法》和《*市推进低效工业用地再开发实施细则》等文件要求，建立综合认定标准体系，对园区内工业、科研、仓储用地明确了产业转型、停建缓建、开发未达标、停产半停产、产出未达标、其他类型等*大类*种低效使用的情形(详见附表)。对园区企业按照亩均税收、亩均主营业务收入、亩均利润、研发投入强度、单位能耗总产值、单位污染排放税收等*项指标划分为A、B、C三类，其中A类为优先发展类、B类为鼓励提升类、C类为倒逼转型类，C类企业用地被认定为低效用地。

(二)实行差异化要素供给政策。坚持正向激励和反向倒逼相结合，对企业实行差异化要素供给政策，倒逼低效用地盘活。支持A类企业做大做强，优先保障用地、用能、用水、排污总量和融资需求，优先纳入创新引领型企业培育名录、推荐申报财政性资金项目。鼓励B类企业改造提升，支持实施“三大改造”，建设技术中心，适度保障用地、用能、用水、排污总量和融资需求。鼓励C类企业自主开发或自行招商优质项目，可享受土地规划手续等要素保障优先办理、给予新项目产业引导资金奖励，主动交予政府收储的，可享受再次招拍挂收益部分*%比例的一次性资金奖励。对无盘活意愿的C类企业，限制申报各类竞争性财政资金和优惠政策，限制新增用能、用水和排污总量需求，探索实行差别电价、阶梯水价等差别化能源资源价格。实行严格的规划执法检查和综合执法检查，倒逼低效企业转型或退出。

(三)采取以市场化手段为主的盘活模式。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，探索以市场化手段为主、行政司法手段为辅的多种盘活模式。招商开发一批。根据园区主导产业和准入要求，“一地一档”、“一企一策”制定招商方案，鼓励帮助企业通过股权转让、分割出让、租赁、产业升级等方式引进合作伙伴进行重组整合、引入新项目，实现低效用地再开发。比如，*德尔康药业全资收购*协丰钨钼建设民生现代医药物流分拨中心，洛硬工数控通过债务重组和厂房分割转让引进*航辉科技和普瑞曼环保公司。目前，以招商开发模式盘活低效用地*亩，占盘活总量的*%。收储出让一批。对规划用途没有改变、原产权人没有开发意愿的低效用地，通过资产收购或依法征收等，统筹实施土地储备、公开出让，确定新的土地使用权人。依法处置一批。建立政府和法院联动机制，理清涉及司法查封或者抵押的闲置低效土地债权债务关系，通过破产重整、政府收储等方式依法处置，推进债务化解和土地盘活。

(四)建立高效协同的工作机制。树立“一盘棋”思想，系统谋划、分类推进，确保低效用地盘活工作有力有序开展。成立以区委书记为第一组长，区长为组长，区发改、科技、财政等部门主要负责同志为成员的领导小组，设立招商开发、收储出让、依法处置三个专班，建立联席会议制度，统筹推进低效用地盘活工作。研究制定实施方案，规范认定标准，细化实施程序。坚持分类推进，实施建档立卡、动态监管措施，做到“一宗一卡”、“一地一档”、“一企一策”，明确工作目标、评价标准、时间节点和责任人，形成“工作项目化、项目目标化、目标节点化、节点责任化”的工作推进机制。

二、对*经济技术开发区模式的思考

(一)盘活方式多样，但市场化手段运用还需进一步强化。*经济技术开发区探索了招商开发、政府收储、依法处置等模式，综合运用股权转让、分割出让、租赁招商等方式引进合作伙伴、引入新项目，有效盘活园区低效用地。但是，采取政府收储、依法处置等行政和法律手段盘活的超过半数，与先进地区以市场化手段为主的模式相比，盘活手段相对较少，市场化程度较低。全市其他开发区与洛龙相比，情况更不乐观。市场化运作在融资、经营、处置等方面都更加灵活，土地盘活效率更高;政府收储和依法处置则存在土地权属界定难、再开发周期长、财政压力大等问题，难以实现高效盘活的预期目标和日趋迫切的用地需求。

(二)盘活成效明显，但存在园区空间碎片化和主导产业不突出的风险。*经济技术开发区先行先试，方向明确、路径清晰，已盘活近三分之一的低效用地，其余地块按照“一地一档”、“一企一策”正在有序推进。但是，目前盘活的地块分布较散且单块面积较小，增加了再开发利用的难度。由于再招商难度大、入园企业与主导产业匹配较为困难，易造成园区空间碎片化和主导产业不突出。从全市来看，各开发区盘活低效用地普遍缺少全盘谋划，存在造成园区空间使用碎片化、主导产业不突出的风险。比如，*经济技术开发区目前盘活的地块中，除政府收储的亚洲啤酒有限公司地块外，均未超过*亩，再开发利用空间较小。针对这一问题，上海、浙江等先行地区探索实施低效园区整体转型、“腾笼换鸟”，使土地集中连片，更便于整合利用、集中开发，这种做法具有借鉴意义。

(三)各方积极性得到激发，但利益驱动机制还需进一步完善。*经济技术开发区通过盘活低效用地，引进新企业新项目，园区产业布局得到优化，部分“僵尸企业”起死回生，有效提振了政府和市场主体的信心。但是，低效用地大多形成时间长、权利主体复杂、处置难度大，由于缺乏合理的低效用地再开发利益分配机制，难以有效调动地方政府和相关企业的积极性。目前，我市多数开发区都有存量土地，在引入新项目时，存在与其啃低效用地的“硬骨头”、不如直接使用存量用地的惯性思维。在政府方面，实践中，为了更好激发企业的积极性，盘活土地的增值部分均以不同方式返还给了企业，不仅得不到直接收益，而且领导干部还要承担一定的违规风险，因此，政府主动盘活的动力不足。对企业来说，持有土地的成本较低、仅需缴纳土地使用税等少量费用，而土地再开发不仅要投入大量资金，还要面对市场风险，没有利益驱动企业很难产生再开发的意愿。政府不积极、企业不主动，就导致了土地资源紧缺与土地粗放低效利用并存的矛盾状况。

(四)差异化资源要素配置机制初见成效，但仍需进一步深化细化。*经济技术开发区在全市率先开展企业分类综合评价，出台对低效用地企业实施差异化资源要素配置的规定，形成资源要素配置和企业效益相挂钩的正向激励与反向倒逼机制，为全市盘活低效用地提供了可借鉴的经验。但是，推进差异化资源要素配置刚刚起步，在实践中，面对情况各异的企业，缺乏操作性强的具体细则。部分停产半停产企业对水、电、气、排污权等基本没有需求，差异化配置政策对此类企业起不到倒逼作用。在信贷、担保、税收等方面，市区两级多为上级政策的执行者，缺乏差异化执行的自由裁量权，部分“土政策”存在与上位规定冲突的风险。在差异化资源要素配置政策的制定与实施中，还需注意“度”的把握，防止对营商环境评价产生负面影响。

(五)开展了多部门综合执法，但尚未形成联动机制。*经济技术开发区采取加大对低效用地企业环保、安全、消防等方面监管执法频次，结合产业结构调整、违章建筑整治等工作组织开展综合执法等措施，有力倒逼了低效用地企业转型提升和退出。但由于排查、认定和实施盘活低效用地工作涉及部门多，各部门工作目标、重点和政策法律依据不同，部门间信息共享、工作协同联动不够。比如，由于缺乏信息沟通机制，*经济技术开发区低效用地企业奥瑞特铜业破产拍卖时，开发区不知情，土地险些被不符合园区准入产业类型的企业竞得。在组织开展联合执法方面，一些相关职能部门认为这项工作是土地管理部门的事情，与自己没有太大的关系，参与积极性不高，导致各职能部门之间联动不够，合力氛围不浓，联合执法机制还不够成熟定型。

三、工作建议

(一)加快政策法规制定。尽快出台我市关于低效用地认定和处置规定等地方性法规，对低效用地认定程序、认定标准、处置方式和保障措施等进行明确规定，为县区政府及相关部门工作提供法律依据。完善配套政策，加强对各开发区盘活低效用地工作的规划、财税金融等政策保障。

(二)完善市场化盘活模式。坚持依法依规、市场化方式、最大限度发挥土地效益原则，通过协商收回、协议置换、退二优二等多种措施，推动低效用地腾退出清。统筹突出主导产业和“一企一策”分类盘活，既围绕园区主导产业制定整体盘活计划，避免园区产业布局和空间使用碎片化，又要根据低效用地企业实际情况因企制宜，确保土地整体高效利用。统筹正向激励和反向倒逼，建立完善低效用地再开发利益分配机制，对于低效用地再出让、再开发带来的增值收益，按照一定比例以产业引导基金等形式分配给原土地使用权人，调动其盘活积极性;建立落后产能退出机制，完善企业综合评价体系，实行工业用地全生命周期管理，强化履约监管，加快推动“倒逼转型类”企业“腾笼换鸟”。

(三)完善土地供应制度。充分运用建设用地“增存挂钩”政策，把低效用地存量作为分解下达新增建设用地计划时的重要测算指标，倒逼各城市区盘活存量土地。完善土地出让制度，在土地挂牌出让时，将每块建设用地的规划建设标准、能耗标准、污染排放标准、产业导向标准、单位产出标准等予以明确，并纳入土地供应合同或协议，从源头上防范新的低效用地产生。优化产业用地供应，加强供需对接，推行“标准地”出让、弹性出让、“带项目”供应等工业用地配置方式。完善建设用地二级市场，优化存量土地交易流转程序，压缩办理时限，健全服务和监管，提高存量土地资源配置效率。

(四)建立差异化资源要素配置机制。建议学习浙江海宁经验，对企业分类实施差异化的用地、用能、排放、信贷等政策，推动资源要素向高产区域、高端产业、优质企业集聚，倒逼低产区域、低端产业、低效企业加快转型升级。突出针对性和操作性，制定差异化资源要素配置实施细则，从分类分档减免土地使用税、差别电价、阶梯水价、用能总量核定和交易等方面细化量化具体执行标准。配套建立实施差异化资源要素配置机制的容错免责制度，推动形成敢执行、善执行的良好氛围。

(五)加强部门协同联动。充分发挥市开发区用地提质增效行动领导小组统筹协调作用，建立健全联席会议、台账动态管理、督导检查、考评奖惩等推进机制，定期研究部署重点工作、协调解决存在问题，形成市、县、开发区“三级”联动工作推进机制。完善领导小组成员单位信息沟通机制，建立企业低效用地即时预警、动态监管、司法处置提醒告知等制度。强化多部门联合执法，建立自然资源、生态环境、市场监管、税务等部门联合执法机制，运用综合手段倒逼低效用地企业加快转型升级或有序退出。