X县基层改革后乡镇综合行政执法工作调研报告

X县基层改革后乡（镇）综合行政执法工作调研报告

X县乡镇综合行政执法改革已步入正轨，为全面了解和掌握本县综合行政执法改革的逻辑，以此构建职能体系完备、运行科学高效、各方协调联动、改革效应明显的工作格局，并进一步深化基层管理体制改革，完善基层综合行政执法体系，以加强基层治理体系和治理能力现代化建设，X县委编办组成工作组，通过座谈交流、查阅资料、听取汇报等方式，对本县乡镇综合行政执法改革进行全方位、多角度审视，梳理汇总改革过程中既有成效的经验，发掘改革实践中的问题与不足，在此基础上提出解决问题的方案。

一、乡（镇）综合行政执法基本现状

（一）职能配置及机构编制人员情况

当前，全县15个乡（镇）均设置乡（镇）综合行政执法队，属于县财政全额拨款正科级事业单位，设队长1名，副队长2名；全县核定编制150名，实际工作人数达180人。综合执法队的核心职能即承担本辖区范围内的综合执法工作，根据县级执法部门委托，集中行使有关乡（镇）交通运输、安全生产、自然资源、生态环境保护、农业、林业草原、文化旅游等领域的行政许可权和相对集中的部分行政处罚权，并承担相应的执法信息报送工作。除常规性执法工作之外，还需配合县级执法部门开展联合执法、专项行动等阶段性执法活动。

（二）乡镇赋权指导目录事项落实情况

为深入贯彻落实X省赋予乡镇和街道部分县级经济社会管理权限指导目录精神，进一步推进行政执法力量向基层下沉，有效提升基层治理整体水平。按照“谁审批、谁负责”、“谁主管、谁监管”、“谁行权、谁担责”的原则，全面履行赋权承接事项的事中事后监管职责，指导、监督、支持乡镇对承接事项优化流程、规范管理，确保承接的赋权事项无缝对接。结合实际情况对自然资源、环境保护、住建等10个赋权部门及15个承接乡镇可以承接的经济社会管理权限予以下放，2020年12月19日，县政府办通过《关于印发《X县赋予乡（镇）部分县级经济社会管理权限目录（第一批157项）的通知》》，明确将10个行政执法部门的157项权力（150项行政处罚权和7项行政许可权）赋予乡（镇）人民政府，同时签订乡镇赋权事项授权书，要求赋权单位在权限下放后设置过渡期，对下放权限工作随时进行指导，及时纠偏正向，确保赋权事项放得下、接得住、管得好、有监督，防止出现管理真空，使乡镇更好服务基层、服务群众、服务民生。

（三）机构运行及工作开展情况

其一，本县15个乡（镇）整合现有基层站所执法力量和资源，组建由乡（镇）统一管理的综合行政执法机构，依法明确乡（镇）执法主体地位，接受行业主管部门委托，按照有关法律的规定集中行使行政执法权，以乡（镇）名义开展执法工作，并接受县级主管部门的业务指导和监督，有效实现基层一支队伍管执法。

其二，将培训需要、工作需要与执法人员成长结合起来，通过集中培训、网络培训、个人自学、指导授课等多种培训方式，精准定制培训课程，必修科目包括习近平法治思想、行政处罚法等综合法律法规知识，选学内容涵盖各执法单位专业法律知识课程，解决好“需求”与“供给”之间的矛盾，推动培训方式从“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，满足不同层次、不同岗位干部个性化、多样化学习需求。近年来，我县先后举办行政执法能力建设培训班3次。

其三，各乡（镇）综合行政执法队成立以来，积极开展环境卫生整治、砂场整治、非法乱占耕地建房、非法毁坏非物质文化专项整治、市场检查、消防安全检查监管等方面的行政执法工作，尤其对三轮车违规载人、出店经营、乱搭乱建等行为进行监督管理，取得积极的成效，改变了过去“看得见、管不着”的局面。但在行政执法“三项制度”的落实上，还基本处于摸索阶段，依然有待加强。2021－2022年全县共办理案件189件，主要集中驿马、马岭等在人口比较多的乡镇。

二、存在的问题及困难

（一）执法工作人员业务繁多杂乱

根据改革要求，乡（镇）综合行政执法队本职工作庞杂繁多，其工作内容涵盖10个行业部门赋予的157项执法权限，涉及的领域广阔且分散，诸如环境保护、安全生产、自然资源等多方面的内容，需要耗费大量的工作精力以完成常规性执法工作。

另一方面，基于属地管理原则，乡（镇）综合行政执法队隶属于乡镇政府，在本职工作之外，常常需要协助完成乡镇政府的中心工作。在加强基层政权建设的同时，基层政府的工作内容更加丰富及精细化，乡（镇）干部大都身兼数职，综合执法队工作人员也不例外，不仅要进行日常执法活动，还要完成诸如包村、农业生产、乡村振兴等乡（镇）政府综合业务，使得综合执法队工作人员工作任务更加繁重，用于开展综合执法检查巡查的时间减少，工作效率也无法达到预期目标。

（二）综合执法队与授权单位衔接不足

由于乡（镇）综合行政执法队的执法权力来源于10个部门的委托或者授权，县级政府未设立相应的主管单位，行业主管部门和乡镇执法队之间尚未建立有效的协调机制，导致乡（镇）执法队在工作中遇到问题无处咨询、无人指导，工作开展难度极大。更重要的是，县乡两级执法机构之间缺乏有效的案件移送和协调机制，“一对多”和“多对一”也只是存在业务往来的层面，在执法层面鲜有涉及，这就意味着，基层执法体系仍有疏漏。

（三）执法队人员专业素养不够高

乡（镇）综合行政执法队人员基本上都是乡（镇）政府原有干部，其中大多数工作人员为非政法专业，未经过系统的法律知识培训，法律思维和法律知识欠缺，虽然县上组织过短期的业务培训，但依然存在执法程序不规范、重实体轻程序、对法律条文的适用和理解存在认识上的偏差等问题。目前15个乡镇综合行政执法队已按规定且超额配备了人员，但由于人员变动较快，调出人员较多，导致持证率较低，目前仅有82人持证，持证率仅为45％。

（四）执法队伍基础保障不到位

基层执法队伍的基础保障存在不少问题，首先，15个乡镇都设有办公场所，但部分乡镇由于办公用房紧张，尚未设立专门的业务用房和办公用房，采用和其他业务部门合署办公的方式。其次，乡（镇）执法队尚未配备统一执法服装和执法车辆，尤其在一些偏远乡（镇），干部开展执法活动时缺乏代步工具，只能私车公用，存在安全隐患和燃油费无法报销等现实问题。最后，新修订《行政处罚法》中明确提出了行政执法“三项制度”，按照制度要求，我县15个乡（镇）综合执法队均未配备执法记录仪，乡镇执法的对象是群众，执法过程中遇到相对人不配合时不能及时有效保留相关证据，不利于执法人员开展执法活动。

三、意见及建议

（一）持续做好赋权事项的下放

按照X县赋予乡镇部分县级经济社会管理权限授权书要求，严格落实“分事行权、分岗设权、分级授权”制度；持续做好尚不具备承接条件58项赋权事项高效有序下放工作，县委编办将会同县政府办、县司法局、县政务服务中心，适时开展专题调研，积极开展上门服务，充分了解各单位赋权事项运行情况、现场收集和掌握各单位在基层执法及赋权工作中所面临的困难和问题，深入分析研究赋权事项下放的可行性、合理性和必要性，厘清县直部门与乡镇的职责关系，做到权责一致。

（二）合理理顺行政执法体制机制

进一步规范乡（镇）综合行政执法队的执法活动，引导乡（镇）制定详细的工作制度，明确工作任务、细化工作措施，确保综合执法人员在完成本职工作之后再从事其他工作，避免出现将大量时间与精力花费在乡（镇）综合业务上的现象，从而保质保量开展综合执法活动。

（三）加强行业主管部门协作配合

各乡（镇）政府和各行业部门积极配合，加强沟通协调，对于乡（镇）综合执法队在执法办案过程中遇到的问题，及时进行业务指导，杜绝出现“业务无人指导、问题无处咨询”的尴尬局面。适时组织相关人员到执法工作比较成熟的县区或者部门进行观摩、交流，使乡镇执法工作在执法取证、处罚程序、案卷制作等方面存在的难点及堵点问题得到有效解决，进一步规范执法行为，提高执法水平。

（四）强化业务培训提高执法水平

督促各授权单位严格按照“谁授权、谁培训”的原则，以执法权限、执法范围、执法程序、法律适用、文书制作和案卷装订等为重点，大力开展综合法律法规知识培训和业务知识专题培训，并且每年有计划、有针对性地对乡（镇）综合执法人员开展形式多样的执法培训和经验交流活动，不断提高乡（镇）综合执法人员的业务水平和执法办案能力，不断增强执法队伍的法律意识、服务意识，努力打造一支执法为民、素质过硬、作风优良的乡（镇）综合行政执法队伍。

（五）争取专项经费配置执法设备

建议省市给予专项配套资金，并将开展综合行政执法工作所需经费全额纳入财政预算，加大财政经费的投入力度，强化经费管理，落实好综合执法队的办公场所，配备执法车辆、执法服装和执法记录仪等必要的办公设施，为综合行政执法工作的开展提供良好的办公、办案环境和执法条件。