加大政府购买公共服务力度与加强机构编制管理的思考
政府购买公共服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。近年来，党中央、国务院和省委、省政府对加大政府购买公共服务力度，加强服务型政府建设的重视不断提高，党的二十大强调要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务的方式，提出要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度”；省政府2022年出台了《关于推进政府向社会力量购买服务工作的意见》，要求“2022年至2024年，政府向社会力量购买服务工作在全省逐步推开”。
政府购买公共服务的新模式，相对于过去由于要完成某项中心工作或提供某项公共服务，片面增加机构和人员编制，从而加重财政负担的旧模式，其积极作用不容小觑。本文中，笔者将立足本县实际，从加强机构编制管理的视角，浅谈加大政府购买公共服务力度与加强机构编制管理的几点思考。
一、政府购买公共服务和机构编制管理现状
县幅员面积平方公里，总人口X万人，辖X个乡镇，2017年被省委、省政府列为省扩权强县试点县之一。作为人口过百万、扩权强县试点县，县面临社会结构不断变迁、社会诉求复杂多样、社会矛盾日益突出等诸多问题，群众对公共服务的需求日益增长。近年来，我县从改革发展的战略全局出发，积极探索、扭转思路，主动求变，把政府购买公共服务作为转变政府职能、创新社会管理和提供公共服务的一种新理念和新途径。我县政府购买公共服务主要通过三个途径：一是社会组织服务外包。主要包括市政设施维护、园林绿化、市容卫生、校园安保和物业管理等事关人民群众生产生活和切身利益的方面。2022年，外包服务资金支出金额为万元；二是开发公益性岗位。今年以来，全县在机关事业单位积极开发公益性岗位759个，占全县机关事业单位在编在岗总人数%，共拨付公益性岗位补贴万元；三是合同制临聘工作人员。截至目前，全县临聘工作人员共4400余名，其中，60%以上为单位自筹工资（主要集中在卫生系统），财政拨款人员不足40%。
尽管我县政府购买公共服务工作已经进行了部分实践，但是，在政府职能转变的大环境下，工作力度明显不足，存在规模偏小、质量不高，机制不健全、制度未配套等问题。实际上，我县政府采取的仍旧是全能型的“大包大揽”模式，从机构设置到财政拨款再到具体工作的实施，都是由政府承担下来，由此大大增加了政府自身工作量。并且，随着政府中心工作的不断增加，社会事业的不断发展，部门职能的不断加强，部分单位人手明显紧缺。为更好的完成工作，单位会提出增加编制的要求，甚至在一些新的领域还需要申请设置新的机构。然而，党的十八大之后，新一届中央领导提出了“本届政府任期内财政供养人员只减不增”的目标。随后，省委编办对各市、县下达了机构编制限额，实行事业单位机构编制总量控制，事业单位编制总量要以2022年底统计数为基数只减不增。但是，从2023年底到现在，全县机关事业单位申请增加编制数60余名，申请使用空缺编制数达750余名，并且有不断增长的态势。目前，我县机关事业单位对机构编制的刚性需求与事业单位机构编制总量控制的刚性约束之间的矛盾日益突出。如果维持现状，政府提供的公共服务质量和覆盖范围将跟不上群众的需求，如果无限制的增加机构和编制，必然会导致机构臃肿、编制膨胀，甚至会陷入“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的恶性循环。因此，就我县而言，加大政府购买公共服务力度，是转变政府职能，精简机构、降低行政成本，建设服务型政府的必然选择，也是实现机构编制“瘦身”的最佳出路。
二、加大政府购买公共服务力度对机构编制管理的影响
新形势下，加快行政管理体制改革，建设服务型政府，对政府职能的进一步转变、服务内容的进一步拓展提出了新的更高的要求。然而，政府不可能无限制增设机构、增加编制，也不可能把各类高、精、尖的人才都集中在机关事业单位。加大政府购买公共服务力度，恰好可以破解这一难题，它对于政府更好地发挥职能作用，整合资源，精减机构，减少编制，降低行政成本以及加快推进事业单位分类改革有着积极的意义。
（一）加大政府购买公共服务力度是控制机构数量增长的重要手段
随着经济社会的不断发展，各部门所承担的职能越来越多，工作量越来越大，但是党政机构改革特别是政府机构改革，对行政机构数量有硬性规定，不得超限额设置。在行政机构难以增设的情况下，很多部门便把眼光放到了设立事业单位上，要求增设事业单位，如果每个部门都要求增设相应的事业单位，势必会带来事业单位机构的膨胀。在事业单位机构编制实行总量控制的严峻形势下，如果政府转变思维、大胆创新，采取购买公共服务的模式，便可以实现在不增加机构的前提下保障工作顺利开展。比如，以城管执法工作为例。县城管执法局顺应时代发展需求，大胆创新，提出了数字化城管的管理方式。由此向编委提出了增设相应事业单位的申请，要求增设数字化城市管理监督指挥中心，并核定事业编制。县委编办就此事件进行了专门调研，通过调研，发现数字化城管的运行对机构和编制并非是刚性需求，亦可通过政府购买服务的方式来保障工作顺利开展。对于这种情况，可以根据工作任务需要，用财政出钱聘用专业技术人员、购买公益性岗位的方式解决，这样既能保证服务质量，又能有效避免事业单位机构数量的增长，将大大减轻我县机构数量膨胀的压力。
（二）加大政府购买公共服务力度是控制编制增长的有效途径
党的十八大之后，新一届中央领导提出了“本届政府任期内财政供养人员只减不增”的目标，上级对事业编制总量控制提出了“以2022年底统计数为基数，只减不增”的要求，要“控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增”，要充分挖潜现有人员编制潜力，实现人员编制使用效益最大化，对有空编的首先通过空编解决，没有空编的在本地区本部门内部调剂解决。而我县在客观上存在着工作任务量不断加大和人员编制需求量不断增加的实际，要解决这对矛盾，仅靠单纯地调剂使用有限的编制资源，不能从根本上解决问题，只能是治标不治本的权宜之计。要彻底改变这种矛盾关系，就必须另找出路，加大政府购买公共服务力度是一种有效途径。比如，以环卫保洁工作为例。县环境卫生管理所原有事业编制60名，原来的环卫保洁工作主要由县环境卫生管理所在编在岗人员负责，但随着城市化进程的不断加快和市民对生活环境质量要求的不断提高，单位在编在岗人员已经远远无法满足环卫保洁工作的需求，必须增加大量编制和人员。在编制总量不足的严峻形势下，县政府提出推行“管养分离、市场运作”的环卫行业改革。改革后，全县环卫保洁工作基本实现市场化作业。目前，县环境卫生管理所现有487名环卫工人所做工作全部由购买服务的方式解决。与在编在岗人员“大包大揽”的旧模式相比较，减少了增加487名编制的压力和环卫工作40%的财政负担。并且，2023年下半年，经县委编办研究，将县环境卫生管理所的24名空缺事业编制调剂到全局性中心工作和重点工作领域，大大减轻了编制总量增长的压力，有效缓解了经济社会发展与编制资源紧缺的矛盾。
（三）加大政府购买公共服务力度是加快推事业单位分类改革的有力抓手
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，关于事业单位改革的内容，在“加快转变政府职能”的分支之下，其实已指明了事业单位改革所要解决的核心问题，即理顺事业单位与主管部门和市场的三角关系。而加大政府购买公共服务力度恰是解决该核心问题的有力抓手。一方面，加大政府购买公共服务力度，对事业单位而言是一个不小的挑战，培育发展社会组织参与公平竞争，可以倒逼事业单位摆脱在行政属性和企业属性之间游移不定的模糊角色，在市场面前，不能以行政机构的面孔索要特权，排斥竞争；在公益性服务的提供上，也不能以企业面孔减少公共责任，热衷逐利。这样一来，可以有效解决事业单位在政府转型过程中展现的效率低下、服务意识不足、公益性欠缺等问题。另一方面，加大政府购买公共服务力度，可有效解决事业单位事企不分、管办一体的混乱局面，为经营类或准经营类事业单位的改革奠定基础。随着政府购买公共服务的进一步推进，当某一领域的公共服务承接主体主要为民办非企业单位、社会团体甚至是企业时，事业单位自然就失去了核心竞争力和存在的必要性，届时可在深化事业单位分类改革的基础上，将那些具备条件的事业单位转为社会组织或企业，有效避免“既养人，又买服务”的重复投入现象。
三、政府购买公共服务面临的困境
近年来，许多地方已经立足实际，在政府购买公共服务方面进行了积极的探索，涉及环卫保洁、市政设施维护、社区服务、社会管理、医疗救助、技能培训等多个领域，取得了良好的社会效益，尤其对加强机构编制管理的意义重大。我县在政府购买公共服务方面却进展缓慢，跟先进地区比较有不小差距。
（一）对政府购买公共服务认识上有偏差
我县政府部门对购买公共服务存在认识上的误区或偏差，有的对社会组织提供的服务质量感到不满意，有的还存在“政府包办”公共事业的思想。同时由于政府部门之间职能交叉、权力和利益问题还没有得到真正解决，导致少数政府部门购买社会组织公共服务工作的积极性不高、动力不足，政府购买公共服务工作面还不够广。有的政府部门从部门利益出发，在惯性思维的推动下，每当增加新的公共服务任务时，不是优先考虑优化办事程序、提高办事效率和向社会购买公共服务，而是要求增设机构，核增编制，聘请人员，追加预算，导致行政绩效目标难以实现。
（二）政府购买公共服务工作启动晚、规模小
政府购买公共服务虽然近一两年内才正式提出，但是该项工作在许多地区早已进行探索实践。2006年，上海浦东新区社发局、经委、劳保局等8个政府部门分别与民办阳光海川学校、阳光慈善救助社、街道老年协会等8家民间组织签订了购买服务的协议；2008年，深圳宝安西乡向5家企业采购“花园街区”服务；2010年成都市锦江区启动政府向社会组织购买服务工作，2023年，发布81个购买服务项目，涉及金额7900余万元。而我县在政府购买公共服务方面的探索实践比较晚，近一两年才在某些市场化程度比较高的领域试点，主要是通过购买公益性岗位、合同制临聘工作人员的方式来购买服务岗位，购买公共服务的金额占预算支出的比重低，规模明显偏小，在品种和质量上比较单一，在结构和购买方式上也不够平衡。
（三）政府购买公共服务机制不健全、制度未配套
政府购买公共服务算是一个新事物，既要有人力、物力、财力的投入，也需要社会组织的支持、参与、配合，更少不了政府相关职能部门的引导、协调、监管，故需要政府主导建立相应的运作机制，出台相应的配套政策与规章制度。政府购买公共服务工作运行比较成熟的地区，其成功都离不开政策、制度的保障。比如：2009年，成都市出台《关于建立政府购买社会服务制度的意见》；2010年，河南省郑州市印发了《关于在市直事业单位试行合同制编制（政府购买服务岗位）的通知》；2011年，广东省珠海市在总结经验的基础上，出台了《关于政府购买社会组织服务的实施意见》。在这诸多的制度保障中，最值得我们借鉴的是遂宁市2022年出台的《关于加快推进政府购买社会组织服务的意见》，遂宁市的《意见》中对谁来买、向谁买、买什么、怎么买以及相关的优惠扶持政策都进行了明确规定，为其政府购买公共服务的规范运行提供了制度保障。目前，我县在加强政府购买公共服务力度方面尚未出台相关的保障机制，也没有明确的配套政策，处于“无章可循”的尴尬境地。
（四）政府购买公共服务项目种类不足
2022年，省人民政府办公厅印发《关于推进政府向社会力量购买服务工作的意见》，对政府购买公共服务提出了具体的目标任务：“2023年制定出台政府向社会力量购买服务指导目录，在部分省直部门，选取一些与保障和改善民生密切相关的项目进行试点。各市（州）、县（市、区）要结合本地实际，选择教育、就业、社保、医疗卫生等基本公共服务领域启动政府向社会力量购买服务试点工作。”省内部分市（州）和县（市、区）已经启动该项工作，启动该项工作的地区，其政府购买公共服务项目的种类繁多，覆盖面较广。以运行机制较成熟的遂宁市为例，2023年度，其购买公共服务的项目就达到了8类17项（具体见下表）。而我县在政府购买公共服务方面尚未成体系，只是根据工作需要，在有需求的领域内小范围购买公共服务岗位，一定程度上限制了我县政府购买公共服务的力度和广度。
（五）机构编制管理对政府购买公共服务作用不够突出
河南省郑州市从2009年起开始探索政府购买公共服务运行机制，其发展运行已经比较成熟，他们按照事业编制管理模式，探索政府购买专业技术岗位管理方式，研究制定了《政府购买专业技术岗位管理办法》，明确政府购买专业技术岗位的适用对象、岗位需求核定方式、动态调控措施等方面内容，为科学管理政府购买专业技术岗位提供依据。郑州市政府购买公共服务的使用效益不断提升，其成功离不开机构编制管理在政府购买公共服务运行机制中发挥的巨大作用。而我县政府购买公共服务工作却未重视机构编制管理的重要作用，政府购买公共服务岗位工作主要由县人力资源和社会保障局、县财政局以及用人单位来管理，机构编制部门排除在外，这种运行模式下，政府购买公共服务和机构编制管理相辅相成的作用不能得到有效发挥，其成效也会大打折扣。
四、加大政府购买公共服务力度与加强机构编制管理应当解决的问题
政府购买公共服务在上海、广州、深圳等发达地区已经发展的较为成熟，但由于我国社会组织发展水平不均衡，省作为西部地区，社会公共服务发展水平相对比较薄弱，政府购买公共服务尚处于摸索阶段。党的十八届三中全会和省委十届四次全会召开后，为加快转变政府职能，提高公共服务的质量和效率，省政府出台了《关于推进政府向社会力量购买服务工作的意见》（以下简称《意见》），为我县加大政府购买公共服务力度指明了方向，开辟了道路。
（一）立足县情，切实解决谁来买、向谁买、买什么的问题
1.购买主体，即谁来买。省政府《意见》中指出“政府向社会力量购买服务的主体是各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位。纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，也可根据实际需要通过购买服务方式提供公共服务”。我县是百万以上人口大县，人口众多，事业单位基数也较大。立足本县实际，为提高购买服务的质量和服务效率，除了省政府《意见》中明确的购买主体外，部分事业单位，特别是承担行政职能或直接提供公共服务的事业单位，也可作为购买主体直接购买公共服务。
2.承接主体，即向谁买。省政府《意见》中指出“政府向社会力量购买服务的承接主体包括依法在民政部门登记成立或按照国务院规定免予登记的社会组织，以及依法在工商行政管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量”。目前，我县大多数社会组织发展还处于初始阶段，专业化水平低、社会公信力不高，外加我县在政府购买公共服务方面尚处于探索阶段，部分公共服务项目以“外包”方式直接向社会组织购买的条件尚未成熟。应立足县情，从小处着手，先易后难，先从购买公共服务岗位、临聘工作人员开始，机构编制、人力资源社会保障、财政等部门共同参与进来，科学评估岗位需求，规范购买程序，在市政设施维护、环卫保洁、道路维护等方面进行规范化改革试点，为政府购买公共服务正规化发展奠定基础。待试点成熟以后，根据市场发育程度，再逐步扩大购买服务的方式和范围。
3.购买内容，即买什么。省政府《意见》中指出“政府向社会力量购买服务的内容是：适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，重点考虑、优先安排与保障和改善民生密切相关的领域和项目”。根据省政府《意见》的要求，结合本县实际，政府购买公共服务应遵循“循序渐进”的原则。政府购买服务的进程应与公共服务市场的完善及政府机构改革协同进行，相互促进，逐步扩大购买的范围和规模。可以先从市场化程度较高的领域开始，市政设施维护、环卫保洁、园林绿化、道路维护等领域的政府购买服务应全面推开；同时，在非基础性教育、医疗卫生、养老、文化娱乐以及一些社会公共服务领域也要积极探索试点，不断摸索经验，逐步规范。对于因经济社会发展新增的一些公共服务，应尽可能实行政府购买，以控制机构、编制的增加。
（二）因地制宜，探索多元化政府购买服务的方式
一是采取服务外包方式，全面推进市政设施维护、环卫保洁、垃圾清运等领域公共服务的购买。在我县，这些领域市场已比较健全，竞争比较充分，可采取服务外包的形式购买服务，承接单位以具备相应资质条件的社会组织为主，采取公开招标方式完全推向市场。二是采取购买公共服务岗位的方式，在数量少、规模小，发展尚不成熟的社会组织领域，如非基础性教育、医疗卫生、社会福利、就业培训等，由政府提供社会服务机构，设立服务性社会工作岗位，由政府买单，通过签订合同的方式招聘从事该岗位的工作人员。三是以资助、补贴或奖励的方式支持公益组织承担公共服务，可以设立社会组织发展专项基金，对新成立的社会组织或者公益组织给予相应补助，从而支持他们承担部分公共服务；对社会组织举办的规模较大、前景较好、市场急需的准公共服务项目（如养老服务），通过贴息、减免收费或有偿服务的方式予以支持，增加公共服务供给，降低服务价格，让公众以合理的价格买到相应的合格服务。四是拓宽民间资本投资渠道，除了政府财政资金投入外，要引导鼓励更多的社会资本投入，拓宽基本公共服务投资渠道。
（三）完善政策制度体系，推进配套改革
一是在准确把握公众需求的基础上，研究制定推进政府向社会力量购买公共服务工作的相关实施意见，制定政府购买公共服务指导性目录，明确政府购买服务的标准、种类、性质和内容，使政府购买社会组织公共服务有章可循。二是按照事业编制管理办法，制定政府购买服务岗位的编制及人员管理办法，为科学管理政府购买服务岗位提供依据。三是进一步完善相关财政管理制度，根据政府购买服务的特点，完善政府采购、部门预算、投资评审、集中支付、绩效预算等相关制度，制定相应的规则和程序，为政府购买公共服务提供制度保障。四是搞好部门协调，推进相关配套改革，政府购买公共服务工作是一项系统工程，需要各部门（单位）以及全社会力量的共同参与，各主管部门要对本行业政府购买公共服务的具体项目进行调研，研究制定本行业购买服务项目实施意见或方案，有关职能部门要为政府购买服务工作提供相应政策和制度保障。五是强化监督评价体系，建立监督评价机构，由机构编制、人力资源社会保障、财政、监察、审计等相关职能部门共同研究，细化政府购买公共服务的数量、质量和费用标准，并确立量化的参照值，使所购买服务的绩效评估有可操作性，并建立由相关责任部门、服务对象及第三方组成的评审机制，对政府购买公共服务实施有效监督，防止政府购买公共服务过程中权力寻租和“一边购买服务，一边用编养人”现象的发生。
（四）强化政府购买公共服务与机构编制管理之间的循环效应
目前，我县政府购买公共服务与机构编制管理是相对独立、互不干涉的现状，由政府购买的环卫保洁、市政设施维护及公益性服务等公共服务岗位，主要是由县人力资源社会保障、财政等部门负责，机构编制部门未参与其中，并且也未实现信息的共享。政府购买公共服务与机构编制管理之间应该相辅相成、相互促进，才能使各方都发挥出最大效益，实现多赢。
一方面，要发挥机构编制管理的主导作用，突出机构编制部门的“总开关”作用。应该学习参照河南省郑州市的先进经验做法，由机构编制部门按照事业编制管理模式探索政府购买服务岗位管理方式，研究制定相应的管理办法，明确政府购买服务岗位的适用对象、岗位需求核定方式、动态调控措施等方面内容，为科学管理政府购买服务岗位提供依据，使有限的财政资金发挥最大的使用效益。比如，城市环卫保洁岗位需要聘用大量环卫工人，应先由用人单位向县委编委提出申请，再由机构编制部门根据用人单位职能履行情况提出岗位需求意见，提交编委会研究核定批准可向社会力量购买公共服务的岗位数（岗位数可根据实际情况动态调整），然后由县人力资源和社会保障局和用人单位通过制定录用招聘方案、岗位分配方案，进行公开招聘，最后经县委编办、县财政局、县人力资源和社会保障局审核备案后，核拨相关经费。
另一方面，要发挥政府购买公共服务为机构编制管理“减负”的作用。从加强机构编制管理的角度来看，政府购买公共服务应该实现既能有效增加公共服务供给又能减轻机构编制压力和财政负担的双重效应。如果某项由政府提供的公共服务已经适合政府购买的模式，政府就应该在科学评估岗位需求的基础上，通过购买服务的方式逐步核减机关事业单位从事该岗位的人员比例，逐渐采用社会化的服务方式，以减轻机构编制和财政压力。比如，某项适合政府购买服务模式工作，有在编在岗人员30名，当该30名人员出现自然减员时，则应该用政府购买服务的方式补充人员。逐渐增加购买服务岗位人员比例的同时，应将原有的空缺编制收回，实现编制的总体“瘦身”。
总之，政府购买公共服务是未来社会发展的必然趋势，这种模式也越来越被社会各界接受和采用。随着时代的进步，政府职能的进一步转变，政府购买服务的内容将越来越广泛，服务面也将越来越广。面对这种趋势，我县要在不断总结政府购买服务工作经验的基础上，探索其实施方法和途径，摸索其规律，最大限度发挥政府购买服务的积极作用，有效遏制和减少机构编制增长，降低行政成本，促进行政管理体制改革，用政府购买公共服务开启政府、社会组织、广大群众三方受益的多赢新模式。