全国两会精神学习体会：狠抓财政管理改革 提升财政治理效能
狠抓财政管理改革 提升财政治理效能——全国两会精神学习体会
张耀民
政府工作报告将2024年年度增长目标设置为5%左右，与去年一致。这一目标的提出，综合考虑了国内外形势和各方面因素，考虑了经济增长潜力和支撑条件，兼顾了需要和可能，体现了积极进取、奋发有为的要求。为促进预期目标的实现，我们必须提高财税改革的自觉性、主动性，瞄准问题，找准方向，着力解决制约经济增长和社会发展的重大体制机制问题，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业奠定坚实基础。
一、加大实现经济增长5%预期目标财税政策支持力度
由于新冠肺炎疫情的冲击，2020年增长率下降到%，2021年经济恢复增长到%，2022年增长率为%，2023年经济增长最重要的是恢复与稳住，在三年疫情冲击后开始修复和恢复增长，同时，稳住了国内外各种不利因素的冲击，实现了%增长，增速居世界主要经济体前列。但这一成绩毕竟是在2022年低基数的基础上取得，较之去年，今年提出5%的预期目标更具有挑战性。正如李强总理在政府工作报告所指出的，“实现今年预期目标并非易事，需要政策聚焦发力、工作加倍努力、各方面齐心协力。”
（一）加大对高质量发展的财税政策支持。为塑造发展新动能新优势，政府工作报告要求着力推进高质量发展，加快发展新质生产力，将推动传统产业转型，加快新型产业、未来产业、数字经济创新发展，作为了2024年的首要工作任务。当前，新质生产力正成为中国全力推进经济高质量发展的强劲引擎，必将促进社会生产力实现新的跃升。为此，财政部门将进一步强化重点领域投入保障，不断提升经济发展质量。
1.要加大产业科技创新支持力度。加强制造业领域重点研发计划、重大专项等保障，支持企业更多参与国家重大科技项目。落实好研发费用加计扣除、科技成果转化税收减免、固定资产加速折旧等优惠政策，激励企业加大创新投入、成为创新主体。
2.要支持提升企业竞争力。落实专精特新中小企业财政支持政策，带动更多企业专注细分市场、走专精特新之路。深入实施中小企业数字化转型城市试点。推进国资国企改革，优化国有资本经营预算支出结构，支持国有企业高质量发展，更好发挥在重要产业链中的龙头中枢作用。
（二）谨慎出台收缩性抑制性举措。政府工作报告重申了中央经济工作会议确立的 “稳中求进、以进促稳、先立后破” 政策总基调。同时，要求各地区各部门要多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策，谨慎出台收缩性抑制性举措，清理和废止有悖于高质量发展的政策规定。此规定具有很强的现实针对性，在这方面我们是有深刻教训的，如房地产三大红线的实施即是一例。
2020年8月，央行、银保监会等机构针对房地产企业提出的所谓房地产三大红线，即：（1）剔除预收账款的资产负债率（总负债-预收款）/（总资产-预收款）不得大于70%；（2）净负债率（有息负债-现金）/ 合并权益不得大于100%；（3）现金短债比（货币资金/短期及到期有息债务）不得小于1倍。根据“三道红线”的触线情况，将房企分为“红（触碰三条红线）、橙（触碰两条红线）、黄（触碰一条红线）、绿（未触碰红线）”四挡，不同档位的房企分别执行不得新增有息负债和负债年增速不得超过5%、10%、15%等不同的借债标准。由于对房地产断崖式下降的影响估计不足， “三条红线”实施后，房地产业遭遇非常严重的危机。
为什么老百姓不买房了，和疫情、和有钱没钱没有太大关系，有关系的是，房企一断流，流动性没了。房地产制造资产，有了资产可以拿去抵押、借钱。反之，如果房地产信贷收缩，整个社会的信贷也会跟着收缩。老百姓是理性的，当企业流动性不行，可能要倒掉，买期房可能烂尾，老百姓看到了供给侧的风险，所以购房意愿大大下降，这给经济复苏增加了难度。在学者和企业家的不断呼吁下，虽然房地产政策做出一些调整，但能在多大程度上恢复并重建投资者信心，仍然是个未知数。所以，今后应尽量避免类似“三条红线”的政策再次出现在任何一个行业。
二、坚持适度加力、提质增效运用好财政政策的空间
当前货币政策能起到的作用比较小，因为货币政策传导存在不畅通，同时当企业们担心需求不足，即使资金成本再低，企业加大投资的意愿也比较低。这时候，要综合考虑发展需要和财政可持续，用好财政政策空间，优化政策工具组合，使财政政策更加积极。
（一）赤字的设定兼顾了发展需要和财政可持续性。此次政府工作报告将赤字率设定在3%，与去年持平，大幅低于纳入去年四季度万亿增发国债之后的%，一般公共预算支出规模增加万亿元，地方政府专项债（万亿元）较去年只增加1000亿元，一些声音据此认为财政政策的力度并不大。但综合一般公共预算和政府性基金的安排来看，2024年财政政策的力度实质上留有空间。首先，尽管赤字率维持3%不变，但综合考虑专项债、特别国债、其他调入资金等扩大财政支出的工具，广义财政支出力度明显加大。3%的赤字率对应的赤字规模是40600亿元，加上调入资金和使用结转结余资金（包括去年四季度1万亿元增发国债尚未使用的5000亿元）、今年增发的1万亿元超长期特别国债，再加上万亿元的地方政府专项债，我们测算的实际赤字率约为%，高于去年的%，广义的财政支出力度并不低，仅次于2020年的%。
同时，为提振国内需求，国务院近期将部署实施大规模的设备更新和汽车、家电等消费品以旧换新，这都需要财政加大补贴支出。所以，加总算账，财政政策的力度不可谓不大。
（二）发行超长期特别国债释放了财政政策更加积极的信号。今年的政府工作报告提出，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元，留有增发敞口。在多种政策工具中，超长期特别国债的加入，格外引人注目。由于其发行的年限较长，既减缓了中短期还款的压力，又拉长了资金发挥作用的周期，这将有助于提振市场信心和预期，释放出积极的财政政策将更好支持经济发展的信号。
（三）赤字增加并非必然带来债台高筑。有人担心赤字太多，会不会造成债务太高，这些在当前阶段是无需担心的。因为提高举债规模是短期的，面对当前产出缺口较大的现状，需要加大财政刺激力度，当前多举些债、增加赤字不应该有问题。根据预算草案报告提供的最新数据，2023年末，我国国债余额为万亿元，地方政府债务余额为万亿元，均控制在全国人大批准的债务限额以内。考虑到2023年我国GDP规模约为万亿元，2023年中央政府负债率（中央政府债务余额/GDP）为%，政府法定负债率（政府债务余额/GDP)为56%，低于国际通行的60%警戒线，其实，目前大部分发达国家的这一比值都远超60%，日本达到300%左右，美国在120%，欧洲远远高于60%。
三、积极谋划支持高质量发展的新一轮财税体制改革
今年是我国实施分税制改革30周年。政府工作报告将“谋划新一轮财税体制改革”列入了年度工作任务。分税制的核心内容有三项，一是中央与地方事权和支出责任划分，二是中央与地方收入划分，三是转移支付制度。但是，由于客观条件制约，1994年分税制最重要也是最难的事权和支出责任划分改革基本没有触及。随着中央政府权威的加强，以及社会主义市场经济体制的逐步建立，中央政府逐渐对政府间财政关系做出了一系列调整。在税权划分上，2002年将企业所得税和个人所得税由地方税变成共享税，2012年开始实行营业税改征增值税，直至取消营业税，同时调整增值税分享比，这样，分税制一定意义上变成了“分成制”。并且，中央政府为推动改革，在土地等问题上向地方做出让步，这使得分税制改革具有浓重的过渡色彩。
随着时间的推移，分税制对地方政府职能行使和经济增长方式产生了一些不利的影响。站在新的起点上，面对巩固和增强经济回升向好态势，在“深化重点领域改革”中，财税体制改革仍要先行。新一轮财税体制改革不仅要考虑财税本身，更要围绕“财政是国家治理的基础和重要支柱”的定位要求，守正创新，锚定切入点，加快建立与推动中国式现代化相适应的财税体制。
（一）要加快地方财政的转型。目前，地方政府承担了保民生、保运转、稳增长等多项任务，几近于无限责任，致使地方政府对于保障民生和政府运转捉襟见肘，所以，当地方政府需要通过推进基础设施建设稳增长、提供公共品时，就不得不举债扩张。在当前形势下，地方政府到底应该扮演什么样的角色呢？
在一个健康的社会里，凡是个体能做的事情，社会就不要做；凡是社会能做的事情，地方政府就不要做；凡是地方政府能做的事情，中央政府就不要做。只有在这样的制度和文化的环境中，各种积极要素才能得到充分调动，人们的创业创新热情才能竞相迸发，社会财富创造源泉才能纷纷涌现。这样，既可减轻财政负担，也能更多地培植财源，从而不断壮大财政实力。实践证明，什么都有政府来兜底，既降低了资金的使用效益，也给政府背上了沉重包袱，有时还带来严重的负面影响。尤其在竞争性领域，政府应选择性退出，不然，势必形成产业的同质化，尽管这种行政推进的方式高效快捷，能迅即形成轰动效应，但难以持久发挥作用，相反，会造成资财的严重浪费和形式主义的抬头。这方面的教训太深刻了，看看那些由盛而衰的种种名目的“小镇”、“工程”，大家自会明白。更何况，任何形式的融资，最终是要偿还的，天上不会掉馅饼，长期负债运作终将难以为继。
党的十八届三中全会指出：“让市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。”诚然，由于经济发展中存在着不确定性，人们对市场的预期也并不完全理性，一些未预期到的冲击有可能干扰市场经济的正常运行。这样的情况下，政府干预就是必要的。但不能因此就压缩个人选择创业、创新的自由和空间。要在厘清政府与市场边界的基础上，更多采取贷款贴息、风险补偿、PPP等新型支持方式，“四两拨千斤”带动社会资本投入经济建设“主战场”，推动有效市场和有为政府更好结合，并通过“有所为，有所不为”的超然姿态，实现地方财政的顺利转型。
（二）以受益性原则为导向建设地方税体系。所谓税收的受益性原则，是将纳税人从政府公共支出中所获得的利益大小作为税收负担分配的标准。其理论依据是政府之所以能向纳税人课税是因为纳税人从政府提供的公共物品中获得了利益，受益不同则负担不同的税收。即地方政府收入应与好的公共服务挂钩，试想一下，如果地方政府提供的公共服务越好，获得的税收就越多，那么，地方政府一定有动力转变职能，去尽可能地提供最好的公共服务。
近年来，我们强调“人民至上”，要想让地方政府将这一要求真正落到处，最有效的方式是，将居民的偏好反映在地方政府官员的效用函数里。如果GDP增长能给官员带来更多效用，那么官员的行为反映的更多是企业家的偏好，政企的互动关系就会深入，其行为后果可能是在带来GDP增长的同时，出现政企合谋、环境破坏、地方债扩张等；如果提高公共服务质量能够给官员带来更多效用，那么官员的行为反映的自然是居民的偏好，政府与居民的互动关系就会深入，进而促进政府职能的转变和社会治理水平的提高。要实现这一转变，就需要对地方税进行合理设置。
以2008年震动全国的“三聚氰胺奶粉事件”为例，如果地方的主要税收来自增值税和企业所得税，地方政府就会极力保护这个企业，因为三鹿公司是纳税大户。但假设地方税收主要来源于一般性消费税，即所有进入超市的商品，都需要按固定比例纳税，各市场主体在依法经营的环境下，地方政府就没有必要去刻意去保护企业。因为三鹿倒下去，大家还可以选择其他品牌的奶粉继续消费，而当地的税收也不会受到影响。并且，地方政府不但不会偏袒企业，反而会主动查处问题企业。因为地方政府不这样做，当地的消费环境就会恶化，居民就可能跑到周边城市去消费，这样，与消费紧密相联的税收也就随之流走了。
所以，按照受益性原则划分税种，那么地方政府的治理观念就会发生转变，因为只有保护好消费环境才能给地方政府带来更高的税收，同时，也增加了居民的福利。所以，央地财权的划分应该注重地方政府的“受益性”：把维护统一市场、利于宏观调控的税种划归中央；把能引导地方政府转变职能、提供公共服务的税种划归地方。
（三）进一步完善财政转移支付制度。分税制在集中了地方的财力之后，地方政府出现了较大的收支缺口，就要靠中央对地方通过转移支付进行弥补。当前，中央对地方转移支付规模过大，且每年都在快速增加，趋势难以持续。
其实，转移支付不是简单的中央给地方资金，更重要的应该确定一套能够充分调动中央和地方两个积极性的转移支付体制。一般地讲，中央对地方转移支付过多，容易滋生地方“等、靠、要”等问题，不利于地方积极性的发挥。地方所获得的转移支付不足，同样不利于地方。更何况，专项转移支付指定了特定用途，不但形不成地方财力，甚至因配套资金还增加了地方负担。而一般转移支付，多由各业务主管部门掌控，并按照各自业务独立运作，从而成了变相的专项转移支付，同样形不成地方财力。
所以，在新一轮财税体制改革中，应探索一般性转移支付的使用方式，如上级政府只规定资金用途的大致方向，但具体的支出细节不做规定。这种方式既可以符合上级政府的指令，又可以调动地方政府的积极性。政府工作报告中提出“中央财政加大对地方均衡性转移支付力度”，其意义恐怕也在于此。