关于进一步强化形式主义治理工作的调研与思考

 

关于进一步强化形式主义治理工作的调研与思考

习近平总书记指出，“党的作风就是党的形象，关系人心向背，关系党的生死存亡。”“要把力戒形式主义、官僚主义作为加强作风建设的重要任务。”自2017年10月党的十九大召开至2023年底，全国共查处形式主义、官僚主义问题**万个，批评教育帮助和处理**万人，其中给予党纪政务处分**万人。从中可以窥见当前形式主义问题概况。

一、形式主义的诱因

透过形式主义的种种表现，可以看出形式主义的诱因有外部环境方面的客观原因和行为主体自身的主观原因。有时这两方面原因可能同时交织存在。客观原因主要是指制度性原因，主观原因是指行为主体的政绩观和行为习惯。

1.决策机制运行失真是诱发形式主义的深层次原因。民主集中制是我党的决策领导机制，是经历长期实践检验的有明显优越性的制度，有利于政令畅通和行政效率提升。但是在实践中存在“一把手”说了算、多数服从少数等运用不当和运行失真等问题。此类背离民主集中制的权力运行方式不利于下级反馈客观信息和抵制错误决策，更为重要的是决策者和执行者之外的人难以全面知情，进而导致纪委监察委的监督乏力、舆论监督和群众监督滞后。往往是形式主义产生了较严重负面后果时，才引起各类监督主体的关注，比如事后问责。因为集中的决策模式形成了“压力型体制”政府，各层级将压力层层传递，导致“政绩掺水”和“数字竞赛”。同时，也束缚了下级政府的主观能动性。当压力阀值达到一定限度时，基层就只能疲于被动应付或弄虚作假。

2.干部选拔任用制度和管理中的考核评价制度运用不当是导致形式主义的重要原因。我党在长期的实践中形成了比较完备的干部选拔任用制度。干部对党负责、对上级负责与对人民负责本应该是统一的，但在现实中异化为干部只对上级负责，而忽视了对服务对象负责。究其原因，是民主评议、民主测评等在干部选拔、升迁等过程中难以发挥决定性作用。这里既有群众意见收集得不够全面和客观的原因，也有收集了以后运用不当的因素。“一把手”绕过制度程序，个人说了算的情况并不少见。搞形式主义的官员，只要没有产生严重负面后果，并且取得了上级信任，选拔任用就依然不受影响。因而形式主义蔓延不止。再者，考核评价制度在实践中被用偏。精准有效的考核评价是管理的重要手段。近年来各级政府及其部门的考核评价及检查频繁。考核有明确的指标和要求，基层不得不将大量的精力用于迎接检查，疲于准备各类资料。在准备过程中，基层一切工作都围绕着考核转。频繁的考核促使基层政府为了降低管理中的风险及责任，专注留痕管理以备考核检查，处处忙于做台账、拍视频、填表格，以致实际工作流于形式主义，浮于表面。

3.干部功利主义的政绩观和主观主义的行为习惯是另一重要原因。习近平总书记指出，形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位，责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。面对发展变化的经济社会形势，部分干部缺乏新的知识和能力储备，对新时代新问题不求甚解，创新动能不足，不能与时俱进、因地制宜地谋划工作、制定政策。有的是简单机械、僵化守旧地照搬照抄以往做法或上级要求，依葫芦画瓢；有的是不调查研究、分析和论证，脱离实际盲目决策，不深思熟虑而胡乱作为；还有的不问实际情况，搞一刀切。各类“一票否决”泛滥就是例证。因此，主观主义的背后是能力不足和思维僵化。功利主义的政绩观是产生形式主义的主要原因。不少干部在工具理性观念的指导下，为获取个人或小团体的短期利益，违背宗旨、不择手段，损害社会长远的、整体的利益。为公共利益服务的群体主观上为私利服务，其价值观念的质变反应在行动上就会发生形式主义，比如形象工程、面子工程、超标准的亮化工程，其间就裹挟着扭曲的政绩观，甚至还有腐败问题。总之，功利主义的政绩观以错误意识绑架公职人员的初心，导致其出发点和落脚点带上了浓厚的利己色彩，行为结果就是损公利私的形式主义。

二、形式主义的危害

习近平总书记指出，“搞形式主义，势必造成人力、物力、财力和时间的浪费，助长弄虚作假、投机取巧的心理和好大喜功的浮夸作风，严重损害党和政府的威信。”从实践来看，形式主义破坏国家政治生态、损害党和政府的公信力、浪费公共资源，危及党长期执政的基础。

1.破坏政治生态，阻碍党和政府的作风建设。形式主义的发生直接影响政治生态。政治生态是政治主体生存发展的环境和状态，它影响公职人员的价值取向和从政行为。干部参与和接触某一形式主义事项会受其污染。如果干部从中受益，可能刺激其逐利心理；如果未得到惩罚，可能助长行为习惯，滋生更多、更严重的形式主义事件。这样可能引发更多公职人员效仿。长期存在和蔓延至各行政领域的形式主义，会在党政机关内部形成风气，产生劣币驱逐良币效应，造成政治生态紊乱，执政能力削弱。考察研究近年的案例，可以发现形式主义往往是破坏政治生态的重要因素，也是政治生态恶化的征兆。

2.损害党和政府的公信力，疏离人民群众。党和政府长期以为人民服务为根本宗旨，密切联系群众、为人民谋幸福，坚持以人民为中心，受到最广大人民群众的信任和拥护，建立了稳固的公共权威和社会信任。搞形式主义的人，不关心实际效能，内容虚、形式假、作风浮，人民群众易于识别；动机盲目、行为幼稚，被群众视为笑柄。因此，形式主义破坏党和政府的形象和公信力。公信力的破坏是长期累积的结果，它的损害和消减速度既取决于形式主义事件的负面影响程度，也取决于发生的频次。如不及时纠正遏制，将危及人民群众对党和政府的信任和支持。

3.浪费公共资源，影响公共政策实施。搞形式主义的人，不顾公共需求和实际，将精力用于讨好上级、敷衍民众，一般不评估投入产出比，不审视效益，难以取得预期治理效果。形式主义的行政行为，大量财物和人力被消耗在虚假行动和无效作为之中。同时，形式主义使党和国家的宏观政策、治理理念、善治行动得不到有效执行。比如落实中央精神，通常会议传达、批示指示、检查督查等大张旗鼓，实施环节却轻描淡写，最终成效的总结上报往往靠牵强拼凑，上级精神未能有效落实，现实问题没有真正解决。

三、形式主义的治理困境与破解之策

我党长期重视对形式主义的治理。早在延安整风时，对主观主义和党八股的整顿就涵盖了对形式主义的治理。2013年，全党开展党的群众路线教育实践活动集中整治“四风”，形式主义被置于首位。我党长期治理形式主义，但形式主义仍不断反弹回潮、死灰复燃，主要在于形式主义治理存在诸多困境。一个重要原因是形式主义存在识别难、认定难，形式主义的界限比较模糊，难以清晰界定和有效甄别。形式主义多被披上了正义的外衣，有模糊性、欺骗性和迷惑性，因而形式主义监督难。另一个原因是纪律依据不足。2018年颁布的《中国共产党纪律处分条例》第一次将“形式主义”写入惩处条款，明确规定贯彻党中央决策部署只表态不落实的，热衷于搞舆论造势、浮在表面的，单纯以会议贯彻会议、以文件落实文件，在实际工作中不见诸行动的，工作中有其他形式主义、官僚主义行为的，直接责任者和领导责任者将受到处分。实践中形式主义表现形态复杂多样，远不止上面几种情形。2018年中央纪委办公厅印发的《关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神集中整治形式主义、官僚主义的工作意见》明确了重点整治的12类突出问题，但没有可以操作和适用的处理条款。我们党多次专项治理形式主义，但是专项治理整治过后病症再发。这表明形式主义的治理是复杂的系统工程，要从主客观角度同时发力。

1.加强公职人员政治价值和道德信念教育，克服主观主义和功利主义，避免自主自为的形式主义。不少形式主义是公职人员的自主行为造成的，而主观主义是能力不足、行为习惯和权责不统一等因素综合导致的。功利主义会使价值观扭曲，所以应从思想意识层面解决公职人员的动机问题。要加强政绩观、权力观教育，培养公职人员的职业操守和道德信念，使其恪守实现和维护公共利益的职责。为人民谋幸福是共产党人的初心，“以民为本”是中国传统文化中的优质政治理念。新时代党员干部的政治基因中应有初心和民本价值。我党一贯重视干部的培训和教育，但是教育的有效性不足，入心入脑、植入意识不够，没有按照党的期望转化为干部理想信念和治理能力。要多从教育规律和心理意识角度着力，采用可信可学的案例和情景教育，让教育潜移默化，避免生硬说理，实现党员干部知行合一，用良知约束自我，自觉与形式主义“绝缘”。

2.完善权责体系，改革上下层级的领导方式。各级党政机关权责不匹配，基层责多于权。要划出党政机关的权力责任边界，保证二者相统一。民主集中制运行失真和权责边界模糊形成了普遍存在的自上而下的决策服从机制，上级对下级机构和干部作出指令，但不承担责任；下级负责具体实施并承担责任。层层传导的压力和事务使基层失去结合实际实施治理的自主权和创造活力，最后可能是僵化执行或消极避责。决策服从式上下级关系体制，促使基层严重依赖上级，工作缺失主动性和创新性。同时，上级不断下达的临时性任务可能冲击稳定性、计划性任务，基层在落实中就不得不采取各类形式主义来应付。要将地方各级党委政府的事务基本分为强制性和选择性两大类，明确必须完成的、可选择性完成的、自主创新完成的。对县乡层级主要采取过程指导和结果评估，不过多以指令干预具体行政行为。

3.优化干部选任、考核评价、惩处问责和监督机制。由于科层制结构“上级可以对下级机构和官员发出指令，但是无法代替下级机关和官员实施具体的行为，只能通过激励和追责的行为间接引导。一旦上级机关在激励和追责机制上处理失衡，就会出现下级机关盲目行动或消极避责的行为”。因此，要大力改进优化过多过滥的检查考核，注重过程的观察和数据采集，重视治理结果的绩效评价，适当引入社会专业机关评估调查。完善惩处形式主义问题的法纪规定，建立严肃稳定的治理制度。制定经济损失和社会负面影响的问责标准，解决问责泛化滥用和弹性虚化问题。加强各级党政机关施政决策及执行过程的公开。改进纪委监察委的监督方式，加强过程监督；鼓励媒体自媒体曝光和群众意见反馈投诉。增加群众对党政机关和领导干部政绩考核评估的参与度，扩大群众对干部升迁任用的话语权，引导干部将对群众负责、对事实负责和对党负责紧密结合起来，改变唯上不唯实的风气。大数据技术为广泛收集民意提供了条件，大力采用网络技术支持和优化群众深度参与评估评价，用科学的办法保障评价的真实、精准和有效。