土地整理规划 土地整理项目规划实用5篇

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土地整治规划1

关键词：土地；新农村建设；土地整治

一、我国土地整治规划概述

（一）概述

⑴土地整治的含义。土地整治是指对低效利用、不合理利用、未利用以及生产建设破坏、自然灾害损毁的土地进行整治，提高土地利用效率的活动，关键在于两个字“利用”。综上可简化的分为三类，即没有利用的土地、正在利用的土地和毁坏弃而不用的土地。

⑵农村土地综合整治的含义。农村土地综合整治是指以土地开发整理和城乡建设用地增减挂钩为平台，在一定区域内，按照土地利用总体规划、农村土地综合整治专项规划确定的目标和用途，有效整合各类涉农资金，共同投入项目区集中使用，并通过采取行政、经济、法律和工程技术措施，对田、水、路、林、村、房进行综合整治，以有效增加耕地面积，提高耕地质量及土地节约集约利用程度，为新农村建设和城乡统筹发展搭建平台。

农村土地综合整治涉及土地开发、土地整理、土地复垦、建设用地置换、基本农田建设等内容，整合有效资源和资金投入，充分体现了综合性和系统性，避免了建设的重复、无序和资金的浪费。通过对这些符合条件的区域进行统筹规划，实现综合整治的目标。

（二）土地整治规划原则

第一，政府主导。国际成功经验表明，在农村土地综合整治中，政府的作用是十分明显的。农村土地综合整治工作涉及面广、涉及部门利益多，必须由政府引导，相关部门积极执行。

第二，规划引导。开展农村土地综合整治必须坚持规划先行。依据土地利用总体规划、县域总体规划和村镇规划、林业规划、水利规划、生态规划、电力规划等，科学编制农村土地综合整治规划，整体开发、综合配套建设。在强有力的规划执行和保障体系下，各种类型的整治工作只是规划的具体执行过程，实际操作中则可以灵活多变，由政府和市场两者结合起来完成。

第三，尊重民意。以切实维护农民权益为出发点和落脚点。要始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动。

第四、权益保障。权益的保障，不仅提高了农民的积极性和合作意愿，也减少了政府推进规划实施的成本和减少自身公共财政的压力。

第五，节约用地。通过整治，确保耕地、基本农田和标准农田总量不减少、质量有提高，农村建设用地规模不增加。完善农村宅基地管理机制和退出、流转机制，加大宅基地整理力度，切实解决农民建房难、建房乱问题，努力提高农村土地节约利用水平。

二、农村土地整治规划现状及建议

（一）问题

目前，由于传统思想的影响及经济条件的制约，我国农村居民点普遍存在以下几方面问题：人均占地面积严重超标，查处难度大；农村居民用地具有分散性，在建筑方面具有零乱性，规划执行缺乏严肃性，并且容积率，土地利用率低；宅基地使用制度不够完善，缺乏对农村住宅建设的管理，土地的粗放利用严重的存在于农村居民点中，建设外延粗放扩张，普遍存在“空心村”的现象；污水多，畜粪遍地，落后的基础设施，居住生活环境差。

在这其中，我国耕地也面临一些问题：

一是由于我国人多地少、耕地资源稀缺的特殊国情，土地供需矛盾十分突出，尽管我们采取了严格的土地利用规划、计划等一系列管控措施，从严从紧控制耕地转为建设用地的总量和速度，总的看土地供应保障了经济社会发展的需求，但一些省份还存在超出计划用地的问题，有些地方违规违法用地依然屡禁不止。

二是土地利用方式总体还比较粗放，许多城镇和农村建设用地仍习惯于粗放外延式扩张发展，一些建设项目土地利用效率不高，土地浪费闲置较为普遍。

三是随着工业化、城镇化快速推进，还将不可避免地占用一部分耕地；生态退耕、灾害损毁等因素也会造成耕地减少。尤其是近年来，我国自然灾害发生比较频繁，灾害损毁耕地较多。

四是随着人口不断增加，对耕地的压力会更大。与此同时，全国耕地后备资源严重不足，补充耕地的潜力却十分有限。

以上问题在很大程度上反映出耕地总量和人均耕地减少不可避免，但问题的关键是看减少耕地是不是可控。只要可控，我们还是能做到既保障国家粮食安全对耕地的需求，又能够实现耕地资源的可持续利用。要实现减少耕地可控，必须坚决按照党中央、国务院的要求，始终坚持保护耕地基本国策，落实最严格的耕 地保护制度和最严格的节约用地制度，坚持保护18亿亩耕地红线不动摇。

（二）关于农村土地整治规划的建议

⑴认真落实各项制度。根据国土资源部《国家投资土地开发整治项目实施管理暂行办法》（国土资发〔2003〕122号）要求，严格按照项目法人责任制、工程招投标制、工程监理制、合同制及公告制“五项制度”的具体要求，在项目实施前做好充分细致的准备工作。为规范项目实施管理，保证项目的顺利实施，在“五项制度”的基础上组织工程技术人员编制好土地整治项目实施管理的相关制度，主要有质量管理制度、安全管理制度、设计变更制度、工程验收办法、财务管理制度、档案管理制度、运行管理制度、甲方代表工作制度、廉政建设制度、工程奖罚制度等。这些制度的制定实施，对土地整治项目实施管理工作起到了保障作用。

⑵规范设计工作。目前规划设计工作的规范性不够，设计单位的设计工程中很多具体项目的标准与土地整治工作的要求有差距，如沟渠、道路铺砂标准、砂浆等问题，没有统一具体规范，这需项目承担单位应在测量单位、设计单位进入项目区之前，结合当地实际情况提出具体要求，以使项目规划设计更符合实际实施要求。

⑶加强技术力量。加强技术力量主要应抓好三个环节：一是要从土地整治前期工作入手，在测量单位、设计单位进入拟定项目区时，选派当地工程技术人员参与测量、设计工作，向测量单位、设计单位说明当地具体情况及技术要求；二是在项目招标时，设置相关条件，保证有实力、懂专业的企业参加竞标；三是健全完善各项制度，严格管理，同时要保证懂专业的技术人员参与管理。

⑷进一步加强后期管护工作。为确保竣工项目长期、稳定、有效发挥效益，巩固土地开发整治成果，在土地开发整治项目竣工验收合格后，整治中心要会同项目所在地乡镇人民政府，按照经批准的土地权属调整方案，公平、合理地分配土地权益，确定土地所有权、使用权和其他权利，将土地和有关设施移交给村民委员会或村民小组，同时整理中心要进一步加强管理，不断完善项目基础设施后期管理机制，明确管护职责。项目所在地乡镇政府与所在地的村集体、村集体与村民小组或承包人逐层签订承包合同，落实好种植措施，做到“谁使用，谁管理，谁受益”，形成专业管护与群众管护相结合、整体推进的良好局面，真正做到“整治一片、保护一片、显效一片”，土地开发整治成果由农民共享，有力促进农民增收，改善项目区生态环境

三、农村土地整治规划的影响

（一）对农业的影响

为了统筹城乡经济发展，加速农业农村发展，规划对农业用地加强了保护和扶持。基本农田保护与耕地补充实施良好，开展土地开发整理，集约利用农业用地，提高用地产出率。一些地方对农业用地进行产业结构调整，将未划入基本农田的部分耕地转变为经济效益较高的经济林地、园地、畜禽饲养地或养殖水塘。因此，有效地促进农业经济快速发展。从土地整治规划实施以来，土地利用率保持稳定的增长，近两年增长幅度较大。

（二）对社会的影响

土地整治规划在编制和实施的过程中，尽可能确保重大基础设施建设项目的用地需求，一些城市专门对道路交通、电力、通信、给水、燃气等基础设施建设工程进行专项规划，促进了基础设施的优化配置与合理布局。

土地整治规划2

关键词：生态文明；土地整治；土地规划

Abstract: Land consolidation planning as optimizing land utilization structure, improvement of inefficient use of land, land restoration ecology strategic measures, the rationality, scientific or not will directly affect the safety and health of the regional ecological environment. Therefore, in the preparation of land consolidation planning for the occasion, to explore the current land renovation planning ideas and methods from the perspective of ecological civilization, ecological civilization concept through to the various tasks of land reclamation, to improve the quality and scientific land planning, strengthening the regulation of land planning plays an important role in guiding role land use and ecological protection.

Key words: ecological civilization; land reclamation; land planning

中图分类号： 文献标识码：A

1 引言

继党的十七大报告首次提出要“建设生态文明”，并上升到政府施政纲领和国家理念后，党的十报告再次将生态文明建设摆上重要战略位置，并提出“优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设”四方面要求，而这些举措都与土地整治有直接或间接的联系。在土地整治规划编制中，如何充分利用土地整治治理国土的作用，走生态文明建设之路，将生态文明理念贯穿土地整治规划编制的全过程，是规划工作者亟须深入研究的重要课题，也是党的十七大、十对我国土地整理事业健康发展提出的新任务。

2 十提出的“生态文明”的内涵

生态文明是以人与自然、人与人和谐共生、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。它是对人类长期以来主导人类社会的物质文明的反思，是对人与自然关系历史的总结和升华。党的十报告将大力推进生态文明建设独立成章，强调要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，明确了以生态文明建设牵引经济发展方式转变，以经济发展方式转变推进生态文明建设的总体思路。这是继党的十七大以后，再次将生态文明建设摆上重要战略位置，也是立足于当前我国快速工业化、城市化过程中资源环境代价过大的严峻现实，从加快转变经济发展方式，开创科学发展新局面的高度提出的重要战略任务。十提出的建设生态文明，实质上就是要建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。

土地整理项目规划最新5篇

其次，生态文明建设是社会历史发展到一定阶段的产物，是人类对人与自然关系、自然规律与社会规律关系的认识水平和实践能力达到一定层次的产物。生态文明表现为人与自然、社会系统与生态系统的和谐关系。生态文明的理念与实践，要求人们充分认识人与自然的相互依存关系，懂得人类生存既要利用自然又要尊重自然、顺应自然、保护自然。

再次，从历史上看，文明的发展与生态状况密切相关，文明的转型往往同时是人与自然关系的转型。当依靠掠夺自然、破坏生态的生产方式已经威胁到人类自身生存发展的根基时，生态文明的潮流就顺势而出，呼唤和推进着从工业文明到生态文明的转型，建设生态文明成为鲜明时代精神和人类共同行动。

3 土地整治与生态文明的关系

土地整治是一个由自然因素、技术因素和经济因素构成的典型复合系统，通过一系列的工程措施和生物措施，对田、水、路、林、村进行综合整治[1]。土地整理的本质特征是调整人与地的关系，依据人口增长、经济发展、社会进步的客观需求以及资源环境的现实状况和科技进步的可能，对人地关系进行的统筹安排。党的十报告在大力推进生态文明建设中，提出的“优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态署统和环境保护力度、加强生态文明制度建设”等四条措施都与土地整治有直接或间接的联系。

土地整治是生态文明建设的促进因素。

基于建设生态文明的新要求，适度拓展土地整治的工作内容，使其发挥推动和促进人与自然和谐的作用，是党的十七大、十对我国土地整理事业健康发展提出的新课题、新任务。目前我国的土地整治已经由自然性工程转变为综合性社会工程，成为保发展、守红线、促转变、惠民生的重要抓手和基础平台，土地整治已上升为国家层面的战略部署，对国家粮食安全战略、社会主义新农村建设战略、城乡统筹发展战略和节约优先战略起到了重要的支撑作用。从世界范围看，发达国家的土地整治已经整体性地表现出服务于生态建设的特征，而我国土地整治的工作重心已经逐渐转移到更加注重质量和生态上来，引入了数量、质量、生态三位一体的理念。生态文明新要求的提出，将使我国土地整治工作迈上更高的层次。尤其在资源约束趋紧、环境污染严重和生态环境退化的严峻形势下，生态文明建设已� 未来的土地整治工程不仅是坚守耕地红线、保障粮食安全、解决三农问题的重要手段，在更深层次上，是维护生态和谐、建设生态文明、保障民族生存安全的举措。

生态文明是土地整治的最终目标。

我国十余年来的土地整治历程证明，土地整治单纯追求面积增加，缺乏对生态因素的重视和考虑，不注重生态保护，将对项目区及周边区域的水资源、土壤、植被、大气、生物等环境要素及其生态过程产生诸多直接或间接的负面影响。只为生产目的进行土地整治与科学发展观、与可持续发展的目标背道而驰。因此，土地整� 在土地整治规划与土地整治过程中，要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，将生态文明建设理念贯穿于土地整治的始终，从生产能力可持续性、生态环境可持续性、经济可行性、社会可接受性、工程设计合理性和运行管理机制的科学有效性等方面对土地整治进行全面评价。

4 基于生态文明理念的土地整治规划编制方法

用生态文明的理念指导规划编制，关键要将建设生态文明的要求在规划上加以落实。要在规划实践中不断探索人与自然协调发展的新思路、新途径，实现发展质量的进一步提高。规划编制不仅要包括结构调整和空间形态布局的规划，更要重视形态层面以外的软性规划；还应当体现当地的自然地理与历史人文有机融合的布局特点。既要寻求经济发展的增长点，又要统筹兼顾，促进人与社会、自然的和谐发展，达到规划的前瞻性、科学性和实效性[2]。《全国土地整治规划》确定的主要目标任务包括三方面：以推进城乡统筹发展为目标的统筹区域土地整治，落实补充耕地任务和提高耕地质量为目标的农用地整治，以促进新农村建设为目标和城乡发展为目标的农村建设用地和城镇工矿用地改造[3]。围绕《规划》确定的工作任务，从生态文明的视角探索规划编制的思路和方法。

基于生态文明理念的统筹全域土地整治。

把生态景观因素引入各级土地整治规划中，在战略层面上，落实好土地整治服务于生态文明建设的目标、任务、途径。构建生态良好的土地利用格局，因地制宜调整各类用地布局，逐步形成结构合理、功能互补的空间格局。在城乡用地布局中，将大面积连片基本农田、优质耕地作为绿心、绿带的重要组成部分，构建景观优美、人与自然和谐的宜居环境。土地整治规划开展并整合土地利用布局和调整、基础设施建设、乡村景观提升、历史文化遗产保护、生态网络、水土安全和乡村休闲旅游等规划，推进城乡一体化绿色基础设施建设，促进国土生态安全。坚持整体论、系统论，提高生态文明水平，从区域整体、土地生态系统整体的角度出发加强生态建设，积极发挥土地整治整合资源、整合部门的优势，整体推进土地整治，将土地整治的范围向全域转变[4]。

基于生态文明理念的农用地整治。

规划的大尺度注重生态板块和生态网络体系构建，中尺度强调景观多样性保护，小尺度加强土地整治的生态功能提升。做好主体功能区、林业和农业等相关规划的衔接，提高规划编制的科学性和实践的操作性。注重耕地、草地、天然林等基础性生态用地的保护工作，加快建设以大面积集中连片的森林、草地和基本农田等为主体的国土生态安全屏障。在土地整治过程融入整体观念、全局观念和系统观念，充分考虑土地生态系统内部和外部的各种相互关系，将景观生态、生态美学与土地整治原理与方法相渗透［5-8］。做好土地整治生态景观规划，将土地整治的重点转向以土地为核心的生态保护，达到提高农地永久持续生产能力、优化农地生态结构、保护生物的多样性以及生态平衡的目标。探索农用地保护与生态建设结合新机制，坚持保护耕地红线，进一步强化土地生态建设，统筹安排生活、生产和生态用地，优先保护自然生态空间，在保护资源中推进生态文明建设。

基于生态文明理念的农村建设用地整治。

统筹规划乡村土地利用，优化农村建设用地布局，维系和提升地域景观特征，挖掘乡村景观美学和文化价值，保持农村特色和风貌，保护具有历史文化和景观价值的传统建筑，加强乡村景观特色保护。推进村庄土地整治，加强散乱、废弃、闲置、低效利用农村建设用地整治，加强基础设施与公共服务设施配套建设，推进新型农村社区建设。综合考虑农村产业结构现状和环境资源承载能力，建立适合本地种植、养殖等农副产品基地，合理安排乡镇企业布局。以科技为支撑，大力发展农村的循环经济、绿色产业、休闲观光农业，创新农村经济社会与资源、环境相协调的可持续发展模式，建设经济活动与生态环境有机共生，人与自然和谐相融的文明新农村。

基于生态文明理念的城镇工矿用地整治。

以旧村庄、旧城镇、旧厂矿、城中村等低效利用的存量建设用地优化整合利用为重点，以人为本，统筹规划，处理好城市建设、经济发展、人口增长与资源利用和生态环境保护的关系，全面推进土地、水和能源的节约与合理利用。按照不同国土空间的特点，依据资源环境承载力和未来的发展潜力，进行城镇体系、产业发展以及人口的合理布局。合理确定城市用地规模，优化城市用地布局，利用河流、山体等自然形态作为城市建设用地隔离绿化带及生态缓冲区，构建山水相容的空间结构，充分发挥山体绿化对过滤空气、防护污染、调节城市温度、美化城市环境的作用[9]。充分挖掘现有工业用地潜力，促进产业更新升级，引导工业集聚发展，突出特色项目的生态产业发展。按照建设生态文明、发展循环经济的理念和推进绿色工业化、新型工业化的路子，合理安排各行各业用地。

5 结语

土地整治不仅是坚守耕地红线、保障粮食安全、解决三农问题的重要手段，在更深层次上，是维护生态和谐、建设生态文明、保障民族生存安全的举措。土地整治规划的编制与实施，需要把生态文明理念融入其中，让土地整�

参考文献

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土地整治规划3

关键词：大都市郊区；村庄整治规划；规划衔接；土地流转

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）10-0051-02

引言

随着中国社会经济的快速发展，城市用地日益紧张与农村土地普遍的铺张浪费现象之间的矛盾日益加剧。合理节约利用，内涵挖潜，增加存量土地的供给量，是解决用地矛盾的一个有效途径，农村居民点整理是实现这一途径的有效方法[1]。同时，党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的伟大战略任务，使得中国农村工作进入新一轮的高潮 [2]。结合新一轮的土地利用总体规划、城镇村庄布局规划，村庄整治规划势在必行。

有专家借鉴国外土地整理的模式从可持续发展的角度分析中国的土地整理[3~4]，或从提高农用地生产能力、社会经济、生态环境等角度探讨土地整理、村庄整治的效益评价分析[5]。针对大都市郊区，也有学者提出了京郊村庄整治应以“整治为先，量力而行”为原则[6]。但大都市郊区的村庄整治规划有着它的特殊性。笔者在编制天津郊区村庄整治规划时，结合相关理论归纳出在做大都市郊区村庄整治规划时应注意的几个方面。

一、大都市郊区农村与农业的特点

大都市郊区二三产业的迅速发展也使得农村土地利用非农化日益明显，土地流转的进程也变得迅速。同时，大都市郊区农地的生产价值功能趋于弱化。农地的主要功能在于它的生态功能和社会功能。靠近大都市，使得大都市郊区农村可以得到更多的科技支撑，同时吸引了更多的中高端人才。再加上独特的区位优势，其农业开始向都市型农业转型。

二、在编制村庄整治规划中值得注意的几点

1.与上位规划衔接，相辅相成但不宜照搬。目前无论是现行的还是正在进行中的新一轮土地利用总体规划，其最小单位都是乡镇一级。除个别试点外村级土地利用总体规划普遍缺失。村庄整治规划就应暂时承担村级土地利用总体规划的职能。再者，土地利用总体规划和城市规划都是经过无数次推敲修正的极具科学性、合理性和可实施性的详细规划。它们可以给村庄整治规划提供更合理的指导和依据。村庄整治规划的定位和作用与土地利用总体规划和城市规划不同，结合大都市郊区城乡建设的迅速发展，村庄整治规划更应注意规划的实践性和可操作性。

2.打破村庄权属界线，加快土地流转进展。在村庄整治规划中，对农用地的整理是其中最主要的部分。大都市郊区农业的发展方向是都市新型农业。基于都市农业的特殊性和区位、水文、地势等原因，一个都市农业项目所涉及到的地块可能包含多个权属土地。这就要求在村庄整治规划的编制中，规划片区的选择适当打破个人权属和村庄权属。取而代之，可以结合区位、水文、地势等自然条件和土地利用规划中的管制分区为分界线，划定合理的规划片区。二三产业的迅速发展使得大都市郊区的农用地的社会保障功能，经济功能都趋于弱化。农用地流转对当地农民的生产、生活影响相对较少。土地流转和权属调整在大都市郊区是切实可行的。

3.节约集约用地，淘汰渠灌灌溉方式。水利工程设计是土地整治规划中的重点。北京、天津城郊农村土地整治规划项目中，渠灌方式依然大范围存在。相对其他灌溉方式，渠灌对水资源浪费最严重，而大都市郊区农业的现代高科技农业用水量极多，这就造成对水资源浪费的绝对量大增。根据第二次土地调查数据，河北省滦县沟渠用地面积约为651公顷，八里台镇沟渠面积高达780公顷。可见，渠灌的存在也造成了大量的耕地资源的浪费。从另一方面讲，喷灌、滴灌等灌溉方式是未来现代高科技农业发展必要条件，而大都市郊区大多是高科技农业示范与带头区域。结合渠灌诸多缺点，在大都市郊区尤其是平原地区，应取缔沟渠输水方式，用管道输水代替。

4.规划农业发展方向，引领都市农业潮流。村庄整治规划的目标不应和土地整理的目标一致，绝不是简单做好田、水、路、林、村的布局，或者以增加耕地数量和提高耕地质量为目标。村庄整治规划的目标应该定位于建设新型社会主义新农村。结合这一目标，在促进土地流转、推动新农村建设、保障新农村各项建设用地等方面做出的积极探索 [7]。具体实施方面可借鉴土地利用总体规划中的土地利用分区按照农业发展类型进行分区，也可以根据当地实际规划适合的现代都市郊区农业的发展试点，通过试点的示范带头作用，推动整个规划区内的农业走上现代化都市农业的发展道路。

5.规划协调近远期，保留村庄整治的弹性空间。村庄整治规划应与土地利用规划等相衔接。在编制过程中也应分为近期规划和远期规划。近期规划区域应该是可以确定的，一两年内可以开工的村庄整治区域。其规划内容应细致到土地整治项目设计的层面，应该具有可实施性及具体的指导性。远期规划的规划范围应该是整个项目区内的所有土地。远期规划的重点是与土地利用规划、乡镇总规和“十二五”规划等上位规划相结合，协调农村产业园区化、居住社区化、生产规模化、组织合作化、保障社会化和环境生态化在空间的布局，构筑农村现代化的城乡新格局。

作为发展最为迅速的地区，大都市郊区农村、农业的发展充满着变数。社会经济及其他环境的改变，会促使规划的范围、区域及实施标准等不断调整。在远期规划中，应注重保留村庄整治的弹性空间。具体表现在，村庄整治规划重视对耕地和基本农田数量和质量的保障，而在空间布局上应该有相对的弹性空间。

结语

综上所述，村庄整治规划是一个综合性土地利用布局规划。大都市郊区村庄整治规划有着它的特殊性，在编制村庄整治规划时，应该遵循实事求是和以人为本的原则确定正确的规划目标，使编制方案更具科学性、合理性和可实施性。

参考文献：

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Reflections on the Metropolitan Rural Village Renovation Planning

ZOU Wen-peng，GUAN Xin

（College of Resources and Environment，Hunan Agricultural University，Changsha 410128，China）

土地整理规划设计4

关键词：土地整理 土地规划 规划设计 土地权属

土地资源作为我国重要的自然资源，有效地对土地资源进行整理规划设计，是推动我国经济社会发展的重要动力。土地整理作为一个专有名词在我国主要指开展土地方面的现实工作，一般包括农业土地整理和非农业土地整理，在我国土地整理主要指农业土地整理，其主要内容就是在一定的区域内，根据土地利用总体的规划设计对土地关系进行调整，进一步改善土地资源的有效利用和土地生产结构，从而增加土地的利用率和有效农业用地面积。

一、土地整理规划设计中土地权属调整的作用

首先，由于土地整理工作的主要对象是农业土地，所以在进行过程中，必然会涉及到农业土地的重整，而随着土地的重新划分势必导致土地权属和利益的重新分配，涉及到土地产权人的有关利益，其中包括土地的所有权、使用权及土地经营权，在位置和作用上的改变导致土地权属的调整，同时会使农业产业结构也随之改变，而且涉及到了土地功能和用途的变化，因此，土地权属调整在土地整理规划设计中具有至关重要的作用。

另外，我们土地制度是以社会主义公有为主体的，农村土地属于国家和农民集体所有，有利于土地调整的顺利进行，更便于土地整理过程中土地权属问题的顺利解决。而且，我国的土地权利类别简单，在土地整理过程中土地权属调整的工作简单，难度不大，更主要的是土地登记已经完成，因此，在我国农业土地整理工作中进行土地权属调整有很大的优势，具有较强的可行性。

二、现阶段我国土地整理规划设计中存在的土地权属问题

尽管土地权属问题在我国土地整理工作中具有很大的可行性，然而，在具体的土地整理工作实施中，土地的所有权、使用权及承包经营权等土地权属问题都必须解决好，如果出现相应问题，不仅对于整个土地整理工作的顺利进行产生极大的阻力，而且土地整理的效果也会受到很大影响。因此，在现阶段我国土地整理规划设计中存在的土地权属问题如下：

1、农业田地水利规划设计中的土地权属问题

农田水利工程作为土地整理的重要内容，在其规划设计上内容一般是根据当地水文条件和水资源利用情况，以及当地已经修建的水利灌溉设施进行制定，确定农田水利工程的规模和位置。在具体的规划设计中，首先要做的是以维护农民利益为前提。由于水利规划设计与现有的水资源利用格局有冲突，很多之前的农业灌溉系统都是根据地区内自然形势进行划定的，所以很容易导致水利设施规划设计无法正常实施，而是要根据灌溉区的具体实际情况，打破原有的小范围灌溉。

2、土地平整工程中的土地权属问题

由于在具体的土地整理工作实施中，土地整理的规划设计与我国现行土地承包经营管理模式有冲突。例如在土地整理的规划中，利用田地、水利及山林进行综合治理，大范围大规模的实行农业机械化生产，而我国现行的家庭联产承包责任制度是以小农户为单位的小规模生产模式，所在土地整理规模上与农业生产实际情况不相符。

三、解决土地整理规划设计中土地权属问题的具体办法

1、农田水利的设计规划

在具体的农田水利设计规划中，一定要联系当地的农业实际情况，因地制宜，贯彻土地整理的标准，使工程的规划设计符合当地发展条件，设计中得农业水利灌溉布局一定要符合灌溉区的自然地貌特征和现存土地权属状况，不能违背土地整理实施规划，破坏原有农业模式和权属，造成权属的纠纷。

因此，在现阶段的农田水利设计规划中，首先要以维护当地土地权属现状为前提，对其中不合理的地方进行适度调整，以求符合土地整理规划标准，如此一来，不仅对当地原有农业格局改动较小，而且能够很大限度地维护农业水利设施的现状，符合当地耕种的习惯和客观条件，减少了土地整理的成本，并且充分发挥了农田水利设施的功能。

2、土地平整的设计规划

在实施土地平整工程中，首先要对土地权属问题进行分析，处理好小范围耕地和大规模土地平整规划设计之间的冲突，采取必要的土地调配和抗塘的填埋工作，处理好其中的具体权属问题，而且，在具体的规划设计方案实施之前，要与当地群众进行探讨、协商，广泛接受群众的实际意见，确保公平公正。尤其是对丘陵等特殊地区的坑塘填埋工作，一定要先了解当地的实际情况，走访农民，对当地水源情况做深入地了解，确保规划设计的正常实施。

总结：

综上所述，土地权属问题在我国土地整理规划设计中的地位十分重要，在整个土地资料开发和利用中发挥着至关重要的作用。因此，现阶段我国土地政策的实施，特别是农业土地政策的调整，一定要围绕着土地权属问题展开，以相关法律法规为依据，对土地整理工作进行细致规划设计。

参考文献：

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土地整治规划5

关键词：土地整治；政府管理；政策法规体系；行政管理制度；体制机制创新；

中图分类号： 文献标识码：A DOI：/

目前，山东进入加快建设经济文化强省，实现由大到强战略性转变的关键时期，推动城乡用地格局和人地关系格局继续发生深刻变化。城市规模扩展与基础设施建设用地增长需求旺盛，保障经济发展与保护耕地红线的“双保”压力持续加大，而城镇化深入推进背景下出现的农村土地废弃闲置和低效、无序利用问题日益突出，这种矛盾一方面严重降低了土地开发利用效能，阻碍了城乡一体化发展，对农村土地综合整治提出了更高要求，另一方面也对山东省深化农村土地制度改革和创新政府管理机制提出了新的要求。

1 山东省农村土地综合整治的需求分析

加快建设现代农业，对耕地保护与土地整治提出更高要求

山东省属于耕地资源紧张省份。全省耕地具有“三少一差”特点：人均耕地少，优质耕地少，后备资源少，基础设施条件差。全省人均耕地面积亩，低于全国人均亩，排在全国第19位；省内有6个市、47个县逼近联合国粮农组织确定的人均亩的耕地警戒线；根据农用地分等定级成果，优等地和高等地占比不高，有些地区土壤污染严重；耕地细碎化问题突出，田坎、沟渠、田间道路占现有耕地面积13%；集中连片、具有一定规模的耕地后备资源较为匮乏；农地设施建设不足，基础条件有待改善。在此条件下，加快建设现代农

（1）加快建设高产稳产农田，保障现代农业快速发展。现代农业是以高产稳产农田为基础，以科技进步为主要动力，低投入、高产出、高效益、集约化经营的持续发展农业，它以实现农业经济效益、社会效益和生态效益的统 现代农业主要具备生产技术科学化、生产过程机械化、增长方式集约化、经营循环市场化、生产组织社会化、生产绩效高优化、劳动者智能化等特征。从根本上讲，现代农业是以拥有一批旱涝保收、规模化的高产稳产农田为基础保障。山东省现有粮食种植面积10620多万亩，其中旱涝保收高标准农田5380万亩，面积仅占一半。高产稳产农田的建设不足严重影响了现代农业的快速发展，亟需通过农村土地综合整治加以改善。

（2）规范新型农业主体发展，兼顾耕地质量和数量。2013年中央1号文件和省委1号文件对鼓励、支持家庭农场等新型生产经营主体发展提出了明确要求，并将其作为创新农业生产经营体制的重要方式之一。着眼长远，家庭农场将是现代农业发展的重要组织形式和推动力量，代表着现代农业的发展方向。目前，山东省家庭农场共有9207个，经营耕地面积501万亩，2012年经营总收入达到亿元。随着家庭农场、专业大户、农民合作社等新型主体的发展，如何在保持农村承包地产权流转和增加收益的情况下，确保耕地质量不下降，面积不减少，成为农村土地综合整治面临的一个新的挑战。

加快工业转型升级，对节约集约用地提出更高要求

目前，山东省处于工业化中后期阶段，规模扩张与提质增效并存，工业用地需求比较旺盛。在这种情况下，为加快工业转型升级和加强节约集约用地，亟需通过土地综合整治解决以下几个问题：

（1）工业化快速推进，产业用地需求强劲。随着工业化的规模扩张和转型升级，重大产业项目、工业改造项目等陆续上马将会产生巨大的用地需求；山东省区域发展规划出台及各类开发区扩区发展等都将导致建设用地需求呈激增态势；此外，今后一个时期山东省基础设施用地需求仍处高峰期。如何满足工业化过程中的用地需求成为农村土地综合整治的一项重大挑战。

（2）产业园区占地过多，土地浪费现象较为严重。目前，山东省现有各类开发区共173个，有些开发区的道路、绿化、办公等非生产性用地比例过高，土地利用集约程度有待提升，甚至部分开发区工业用地不足30%。据初步估算，全省各类开发区可挖潜闲置、低效用地至少在30万亩以上。

（3）工矿建设用地“摊大饼”式蔓延扩张，低效和闲置问题突出。山东省工业用地容积率偏低，近半数土地属低效利用，部分土地处于闲置状态。据调查统计，全省工矿废弃用地大量存在，面积达40万亩。低效利用的盐田面积比较大，仅文登、乳山、青岛城阳区两市一区就有20万亩盐田。

（4）存在大量未利用地，开发建设力度不够。目前，山东省存有大量的未利用地，主要集中在沿海滩涂区、山地丘陵区、采煤塌陷区，特别是沿莱州湾至漳卫新河入海口的黄河三角洲濒海地区，岸线长度约900公里，未利用地800多万亩。这些土地多是盐碱荒草地和滩涂用地。经过开发利用，水资源充足、设施比较完善的土地可用于湿地保护和养殖，其余部分可用作建设用地，有效弥补工业化和城镇化进程中的用地需求。

加快构建现代城镇体系，对优化城乡用地布局提出更高要求

坚持城乡一体与统筹发展，协调推进大中小城市、小城镇和新农村建设，加快构建现代城镇体系，对于山东省优化城乡用地布局提出了更高要求。

（1）“城中村”问题较为突出，城镇用地容积率不高。山东省很多城镇均存在大量“城中村”、城市企业和棚户区等，由此产生的土地低效利用和闲置浪费现象普遍存在。据初步摸底，全省大、中城市拥有“城中村”平均约50个左右，县城平均约有“城中村”20个左右，按每村改造可挖潜用地100亩左右估算，全省仅“城中村”改造就可挖潜用地30多万亩。部分城镇的建筑容积率普遍偏低，一层、两层建筑比较普遍，改造挖潜的潜力很大。

（2）农村人均居住用地过多，居民点“散”、“乱”、“空”现象普遍。山东省农村居民点用地接近1800多万亩，农村人口人均居民点用地高达291平方米，超过国家现行人均150平方米的高限；农村居民点存在着较为严重的“散”、“乱”、“空”现象。据调查，聊城市通过村庄迁并整合，可挖潜盘活用地60万亩以上；威海市300个村农村住宅空置率达%；文登市闲置农村住宅比重超过9%；东明县有些农村住宅空置率超过%。

2 山东省农村土地综合整治的政府管理问题分析

围绕着农村土地综合整治的迫切需求，山东省按照“在保护中开发，在开发中保护”的方针，立足保护粮食综合生产能力和可持续发展能力，统筹规划、规范管理、突出重点、整体推进。根据全省土地资源现状和经济社会发展需要，重点实施土地整治“六大工程”：基本农田保护工程、实施特色农业示范工程、未利用地和滩涂开发利用工程、山区丘陵河流湖泊生态建设工程、采煤塌陷地综合治理工程、村庄改造整理工程。目前，山东省基本建立起政府引导、市场运作、社会参与的土地开发整理新机制。虽然在土地整治工作取得了显著成效，山东省在健全政府管理体制机制上还存在着诸多不足，具体表现在五个方面：

管理组织形式分散，不利于发挥统一合力作用

随着农村土地整理复垦开发逐步向土地综合整治转变，整治范围逐步由局部整治向全域整治转变，很多工作已经超出了单个部门管理范畴，工作格局中“多龙治水”的问题十分突出。

首先，相关部门多头管理，难以统筹协调。农村土地整治包括对田、水、路、林、村的整治，而田、水、路、林、村的主管部门又分别涉及国土、农业、水利、交通、林业、规划等部门，存在职能重叠交叉的现象。受部门利益、管理模式和运作方式不同等影响，各相关部门根据自己的职责和分工具体组织实施、管理和验收，项目建设缺乏统一规划和协调配合，难以集中力量办大事。

其次，涉农涉地资金投入分散，影响资金效益。农村土地整治、农村安全饮水、小型农田水利、农业综合开发、农村道路等涉农涉地资金设立依据、来源渠道不同，资金分散使用、交叉重复，造成大量的重复建设。因为缺乏统一的资金平台，资金的综合效用没有得到发挥。

再次，工程标准不一，难以实现统一管理。农村土地整治包括土地平整、农田水利、田间道路、农房建设等多项工程，每项工程又涉及到不同的管理部门及其建设标准。由于建设标准的不统一，导致工程建设、验收缺乏统一标准，后期的管理也难以实现统一。

土地登记多头管理，土地确权进程缓慢

现行的土地登记制度分散且不完善，宅基地使用权、土地承包经营权、林权等从属于国土、农业、林业等不同的部门登记。土地在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定。土地整治过程中土地产权的空间布局将发生一定的变化，但在大多数农村地区还尚未完成确权登记，农村未在册、未承包的土地大量存在，不利于土地整治中土地承包经营权分配和宅基地使用权的重新调整。当前正在组织实施的农村承包地、宅基地和集体建设用地确权颁证，受多种因素影响，工作量大、进度不快。

土地流转市场有待建设，土地流转价格体系不完善

通过土地整治，农地的规模化经营、村庄建设用地的节约集约利用促进了农地承包经营权及农村建设用地的大范围流转，但目前各地还缺少土地流转水平较高、规范化的农村土地市场。

首先，没有明确的市场主体和客体，市场准入资格模糊不清。目前，形成的农村土地流转以政府管理为主，农民很难成为流转的主体。由于受到政策法规的限制，土地流转局限在村集体经济组织内部的流转，进入城市障碍较多。

其次，土地流转程序不规范，土地流转规模较小。相当一部分农民流转土地没有遵循一定的程序和履行必要的手续，土地流转任意性较大。农民对于土地权利交易的信息较为闭塞，土地流转较为分散，难以集中形成规模。

再次，未建立起完善的土地流转价格体系，缺乏必要的交易中介机构。由于土地承包权的商品性不明确，缺乏历史价格，同时由于我国农地集体所有，不能借鉴国外土地价格，所以造成土地流转价格比较低，流转得不到较高的收入。

收益分配不尽合理，缺乏配套的社会保障体系

在有些地方，土地整治所获得的剩余收益分配往往是政府通过农村基层组织的政治运转带来利益分配机制的倒置。由政府主导的宅基地置换中，地方政府、农户追求利润最大化的过程往往演进为地方政府占用农民宅基地、获取大量城市和工业建设用地，赚取巨额土地出让收益的过程。农民被上楼或放弃宅基地到城镇生活，无形中增加了生活成本，同时城乡户籍制度的分割阻碍了农民对城市就业机会和保障福利的享有。对于农地整理的规模化经营而言，无法保障转出土地承包经营权的农民从土地之外获得稳定的收入，能应对诸如年老、生病、失业、贫困等风险。

程序上政府主导为主，公众参与不足

首先，在项目的申报和审批上，土地整�

其次，在土地整治的规划上，规划编制和实施过程在制度设计上应是参与规划主体间不断协商的过程，但是以政府意志和规划专家思想为主导的整治规划往往忽略了公众参与的必要性，公众参与土地整治规划信息不畅、参与环节少，从而出现规划设计和农民生活实际相脱节的现象。

再次，在工程项目施工上，主要有专业监理人员和国土部门的质检人员进行监管，而直接利益相关者农民，却没有最终表决权，造成工程随意性较大、后期维护无人管理的现象。

3 山东省农村土地综合整治的政府管理机制创新

针对山东省农村土地综合整治的需求与问题，从法规政策体系、行政管理框架、体制机制创新等三个方面来构建面向农村土地综合整治的政府管理体系框架。

完善政策法规体系

农村土地综合整治法规政策体系建设是一项系统工程，需从法律法规、规划体系、标准体系、资金政策和技术支撑体系等方面进行统筹设计。

（1）法律制度

加强土地整治立法工作，建立以法律法规为中心，专项法规和地方法规相配套的法律法规制度体系。在国家层面上制定《土地整治法》，对土地整治的目的、任务和方法、组织机构及其职能、土地整治参加者的权利与义务、土地整治资金、权属调整以及成果检验等方面作出规定，提升土地整理治法在整个法律体系中的地位，形成科学有效的土地整治运行机制；省、市级地方政府结合本地实际，制定土地整治条例或规划实施办法等地方性法规，夯实土地整治工作的法制基础，使农村土地整治项目管理从可研编制、项目申报、踏勘选址、评审、入库备案、规划设计、预决算审核、工程招投标、施工管理、施工质量监督、竣工验收、利用管护等，形成一个比较完整的工作流程，使农村土地整治工作逐步实现规范化、制度化，把土地整治实施工作纳入法治化轨道。

（2）规划体系

健全国家、省、市、县四级土地整治规划体系，科学编制农村土地整治规划。土地整治各级规划定位清晰，各有侧重，相互衔接。全国规划明确我国土地整治的方向、重点和目标任务，是指导全国土地整治工作的纲领性文件；省级规划分解落实全国规划任务，确定土地整治的重点区域、重点工程、重大项目和投资方向；市级规划重点提出土地整治的规模、结构和区域布局，确定重点项目和资金安排；县级规划重点确定土地整治和高标准基本农田建设的项目、布局和工程措施，明确实施时序，提出资金安排计划。农村土地整治规划要紧密结合土地利用总体规划和城乡建设总体规划，符合区域发展功能定位、资源条件以及国家区域发展战略，统筹兼顾新农村建设规划。

（3）标准体系

完善技术标准体系建设，进一步规范农村土地整治工程。严格按照《土地开发整理项目预算定额标准》、《土地开发整理工程建设标准》、《高标准基本农田建设标准》等标准，开展土地整治项目；坚决落实《土地开发整理规划编制规程》、《土地开发整理项目验收规程》、《土地复垦方案编制规程》、《土地整治工程质量评定规程》等规程文件；科学制定省、市、县三级土地整治规划及土地复垦、土地开发、城乡建设用地增减挂钩专项规划编制规程。

（4）资金政策

落实土地整治资金政策，建立财政专项补助和部门资金整合相结合的资金投入机制。加强耕地开垦费、土地复垦费、新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金等专项资金的征收使用管理工作，确保土地整治专项使用；按照“专款专用、用途不变”的原则，整合涉农涉地资金，捆绑投入，集中用于土地整治项目，提高资金使用效能和监管力度；积极探索市场化运作模式，鼓励和引导社会资金积极参与农村土地整治。

（5）技术支撑体系

健全土地整治技术支撑体系，推进管理信息化建设。结合“一张图”工程，综合运用“3S”技术，建立农村土地整治基础数据库和综合管理信息系统；建立农村土地整治实施跟踪系统，强化对土地整治工作的动态监测、科学评价和即时预警，形成保障土地整治顺利开展的监管体系；规范管理土地整治从业机构，加强农村土地整治的人才队伍建设。

健全政府行政管理制度

政府行政管理是农村土地综合整治的重要保障，需从管理架构、工作机制、管理方式、监督考核和民众参与等方面入手，创新政府管理工作机制，高效推进农村土地综合整治工作。

（1）管理架构

完善管理架构，聚合形成统一的农村土地整治平台。县（市）级层面成立以分管县（市）长任组长，国土、财政、林业、水利、农业等部门负责人为成员的土地整治领导小组，具体负责土地整治工作的组织、协调、实施和监督管理；成立由县、乡、村三级组成的乡镇土地整治工作协调小组，负责组织宣传发动、民主决策、工程监督、调解矛盾纠纷等工作。

（2）工作机制

加强分工合作，健全多部门协同联动工作机制。坚持“政府主导、国土牵头、部门配合、农民参与”原则，明确分工，联动推进，形成合力。国土资源部门负责项目计划编制、项目论证与规划设计、施工督查与竣工验收等工作，规划建设部门负责村镇规划设计，财政部门负责涉农涉地资金的筹集与检查，农业部门负责田园化建设、基本农田质量管理与改良土壤质地，水利部门负责病险水库治理与骨干水利沟渠建设，交通部门负责村村通公路建设市，审计部门加强对资金使用的审计。

（3）管理方式

积极推动管理方式由项目管理向规划管理转变。在规划管理模式下，搭建农村土地综合整治的规划平台，基于规章制度和技术标准等保障制度框架，以规划为导向，由农村集体组织实施土地整治的具体项目，土地整治管理机构负责工程验收完工，并根据工程类型和完工质量给予资金补助。

（4）监督考核

强化监督考核，提高农村土地综合整治效能。建立项目责任制和责任追究制，对项目、资金和建设进行全程监管；严格项目管理，落实土地综合整治项目法人制、招投标制、工程监理制、合同制、公告制、审计制、验收制和绩效考核问责制等制度。土地综合整治项目专项资金按照资金性质和用途单独核算，专款专用，严禁截留、挤占和挪用。实行建设台账管理，建立土地综合整治季报制度，按季度定期审计、定期考核，确保建设质量和资金安全。监察、财政、审计等部门对专项资金进行全程监管，坚决杜绝截留、挤占、挪用、侵吞等违法、违规问题发生。制定土地整治绩效考核指标体系和考核办法，并将考核结果列入年度政绩考核，强化土地整治的激励奖惩制度。

加强体制机制改革创新

（1）建立长效的规划驱动机制

科学编制农村土地整治规划，并与土地利用总体规划、县域村镇体系规划、新农村建设规划、产业发展规划、生态建设与保护规划、水利和交通等规划相衔接。结合土地利用总体规划修编，在摸清土地家底的基础上，重新修编和完善省、市、县、乡镇四级土地整治规划，进一步明确了土地整治的目标、措施、重点区域和重点项目，确保土地整治工作有计划、有步骤进行。严格规划实施，建立土地整治规划许可制度，切实维护规划的权威性和严肃性；建立规划实施监督考核制度，建立年度稽查、例行检查和重点督察三位一体的监管体系，提高监管质量和效率。

（2）加强农村制度建设

农村土地整治与农村土地制度创新息息相关。探索以集体土地调换、村庄撤并等办法，促进农村人口集聚；以奖励、补助、保障制度等措施，探索鼓励宅基地退出机制； 统一土地登记机构，加快推进农户宅基地确权、登记、颁证工作，规范农村土地权属管理，为宅基地置换和流转提供有效的产权制度保障；规范农村土地流转市场，确定市场准入范围，建立土地流转中介组织，制定农村土地流转参考价格。建立农村土地融资机构，试行宅基地抵押等办法扩大农民在土地流转中的资金来源。

（3）健全土地整治资金聚合机制

按照“渠道不变、集中投入、专账管理、统筹安排、各计其效”的原则，由各级财政部门整合现有各类涉农资金，集约投入、集中使用，避免重复投入和浪费。进一步加强和改进土地专项资金征收和使用管理，确保新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费和土地复垦费等专项资金依法足额征收并集中使用，切实发挥其在农村土地综合整治中的主体作用。在农村土地综合整治中适当引入市场机制，按照“谁投资、谁受益”的原则，制定开展土地综合整治的优惠政策，吸引社会资金参与农村土地综合整治。

（4）完善公众参与制度

政府职能部门应充分利用宣传媒体和信息渠道，确保群众有充分的知情权，提高公众参与的积极性；健全公众参与的程序性制度，建立公示制度、听证制度、政府回应制度，确保公众在土地整治各程序中全程参与和全面决策；建立公众参与的法律保障，通过完善相关立法，详细规定公众参与土地整治的程序、权利和方式等具体、可操作的法律条文。

（5）健全土地整治项目后期管护机制

土地整治项目竣工后，建立“群众管护、村组负责、国土巡管、政府督查”的项目后期管护机制。健全项目后期管护制度，明确相关部门、单位和个人的责权利；从土地出让金中提取部分建立项目管护基金，承担重大维护工程；坚持“谁承包、谁管护”原则，签订管护合同，明确管理单位、管护责任人的职责；建立管护奖惩制度，激励先进工作单位和个人，对破坏设施者进行惩戒。

4 结论

农村土地综合整� 基于此，应当从土地整治法规政策体系、行政管理框架、体制机制等三个方面创新政府管理体系：构建包括法律法规、规划体系、标准体系、资金政策和技术支撑等的法规政策体系，从管理架构、工作机制、管理方式、监督考核和民众参与等入手创新政府管理工作机制，并探索规划驱动机制、制度建设、资金聚合机制、公众参与制度、项目后期管护机制等体制机制创新。本文面向山东省农村土地综合整治对政府管理体系创新进行了初步框架研究，理论研究还不够完善深入；下一步将对政府管理创新体系在农村土地整治的作用机理、运作模式与成效评估进行深入研究。*山草香 *

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