2024年研究型审计视角下科研项目绩效审计浅析
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2024年研究型审计视角下科研项目绩效审计浅析
一、背景
(一)研究型审计的内涵
中国审计署审计长侯凯对研究型审计的定义是：研究型审计是一个从个别到一般的审计，从孤立到系统、透过现象揭示本质的新时代背景下建设性的审计模式 。
根据现有文献的查阅了解，研究型审计的概念最早是审计署xx特派办提出，其前身是“课题式审计”，后由于过于学术与实务工作联系不够紧密，改为“研究型审计”，主要发展情况详见表 。可以看出研究型审计是一种创新的审计理念，是一种将研究分析思维贯穿于审计业务全过程，内化到工作管理各环节的工作模式。
(二)开展研究型审计的意义
国内审计专家提出：研究型审计是谋事之基、成事之道 。从1983年我国审计事业恢复至今已经经历了40年发展历程。回顾总结，目前我国的审计行业正面临着一些瓶颈。比如审计的方式方法大同小异;原计划方案与实际情况存在偏差;审计思路不清，抓不住重点;审计问题的整改“屡审屡犯”等都严重影响了审计质量，透支审计的权威性和专业性。这些情况在政府审计和内部审计工作中尤为严重，所以，开展研究型审计是适应新时代新环境、满足组织发展要求、推动审计高质量发展的必然选择。
(三)绩效审计的理论理解
我国绩效审计最早从政府绩效审计起步发展，1983年中华人民共和国审计署成立后就在不断探索中国特色绩效审计。关于绩效审计的理论概念，郑石桥在《绩效审计》一书中对绩效审计本质的界定是以系统方法从绩效信息角度独立鉴证和评价绩效责任履行情况，并将结果传达到利益相关者的制度安排。绩效审计作为绩效管理的重要组成，在绩效管理中发挥的两种作用分别是：作为绩效监测的组成要素以鉴证绩效信息的真实性，以及作为一种特殊的绩效评估机制以评价绩效目标的实现程度 。
关于绩效的概念，根据科研项目的影响作用，本文认为以“5E”理论作为绩效审计的基本框架，即从经济性、效率性、效果性、环境性、公平性5个方面对科研项目实施全面系统的评价。涉及科研项目的外部的环境局势、内部的管理情况、项目本身前期的立项计划、过程的执行情况、后续的社会效益等。显然，这需要采用研究型审计的思维理念，把科研项目作为一项课题进行研究，从宏观全局、围观局部，多维度进行综合分析和深度剖析，才能客观有效评价项目实现的经济效益和社会效益情况。
二、科研项目绩效管理主要问题
根据国家统计局、科学技术部和财政部联合发布的全国科技经费投入统计公报显示，xx年至x年全国科技经费投入逐步增加，从x年亿元，到x年亿元，年均增加%，那么，大规模高强度的投入是否得到符合大众和政府预期的效果和收益?现阶段的调查，科研项目绩效管理工作主要问题有以下几点:
(一)科研人员项目管理意识不强
课题组成员通过实际访谈了解到，科研人员普遍将重心放在科研项目专业领域的进展与研究，而忽略了财务预算、经费收支、招标采购、合同订立、资产管理等实施过程的内控风险控制，项目管理意识缺乏。
有的项目预算编制不够细化和规范，实际开展项目时才发现预算金额和类别不够准确，导致项目结题结算时要么预算执行率未达到要求，要么干脆执行了预算外内容。还有的项目缺乏流程的规范性意识，比如随意调整预算不申报审批，各项费用支付审批签字不全，延期或重大项目内容变化未有规范审批流程和材料留存等。甚至有的项目有意减免采购流程，合同应签不签，给项目后续绩效成果产出留下隐患。
(二)科研项目绩效产出偏离预期
在实际项目开展中，科研项目的绩效产出或多或少会和立项时预期产生偏差，除了经费预算执行的偏差，还有可能出现绩效目标的偏差，造成这些现象的原因，除了科研人员在开题立项时由于本身经验不足导致的绩效目标不准确外，也无法排除科研项目本身存在的不确定性。
(三)科研成果未有效留存
无论是在项目进行时还是项目结题后，科研人员缺乏原始资料和成果材料的留存意识，会造成部分成果依据不充分甚至流失的风险。尤其是在与其他单位合作开展科研项目时，如果未签订合同或其他方式明确约定成果归属，又没有一定的成果材料留存意识，很可能给成果保留和划分留下隐患，甚至给后期成果转化造成阻碍。
三、研究型审计视角进行问题分析
(一)审计关口滞后，重事后，轻事前事中
目前，我国科研项目绩效审计主要以事后审计为主，事前事中相对较少，未形成科研项目全过程绩效审计模式。绩效审计一般还是在科研项目结题后才开展工作，审计内容也以项目预决算的执行情况、项目最终实现的成果进行绩效审计鉴证和评价。这导致在科研项目立项阶段缺少审计评价，影响立项质量和项目预期的风险评估，如对项目的预算编制的合理性、全面性，项目整体的合规性、可行性方面。在科研项目执行过程缺少审计监督，影响项目完成质量和成果应用。如预算执行、相关采购供应商、项目合作方的选择、各类合同协议的签订、设备仪器的使用情况、项目执行进度、变更调整、科研成果的转化以及外部环境的变化影响等。
(二)评价思维固化，重财务，轻经济效益
由于我国绩效审计起步较晚，绩效评价相关的制度政策、评价标准体系不够完善，对于科研项目研究的内容涉及到较高的专业壁垒，导致绩效审计评价内容不够深入全面，大部分情况还是停留在项目经费使用和管理的经济性、效率性方面，对于效果性、环境性、公平性方面的评价较少，如项目购置的设备使用频率，科研成果是否有经济性产出，产出对社会发展是否带来影响和效果，科研成果转化率，有无增加相关“四技服务”的收入(技术开发、技术咨询、技术转让、技术服务)，以及团队建设、人员培养等。
(三)组织形式局限，重内部，轻联动协作
目前，我国科研项目绩效审计主要以政府审计为主，内部审计和社会审计的参与度较低，未形成内外联动协作机制。首先这局限了审计关口，导致只能在项目结题后开展绩效审计;其次，不利于研究型审计工作模式的实践发展，如科研项目的绩效审计是需要大量时间进行实地调查走访相关的行业机构的制度政策、文件档案、硬件设备、成果影响等，单靠政府审计人员无法全面有效了解。最后，对于审计结果运用的程度不高。目前我国绩效审计结果的运用主要为审计发现问题的整改情况，但问题已经发生，资金已经使用，缺少相关有效的问责机制，导致整改难以实质解决问题，流于形式 ，最终体现出审计监督和审计问题整改不到位。
四、运用研究型审计思维提升绩效审计质量的思路对策
(一)构建个性化评价指标，形成全生命周期审计机制
研究型审计特征之一即强调要将研究分析思维贯穿审计工作全过程，同时也是科研项目绩效审计目前亟待解决的问题，需要从体制机制上进行革新。
审计的监督职能前置，包含时间和空间两方面。时间前置，是要求绩效审计工作介入的时间前置，从传统的项目完成后，提前到立项、编制计划阶段，并对于项目科研阶段进行持续的监督评价，同时做好结题后的绩效审计报告，形成科研项目绩效审计的全过程闭环管理机制。空间前置，是要求绩效审计工作重点前置，从传统事后对项目预算执行结果的鉴证、项目成果完成情况的绩效评价，转变为对立项程序、预算编制科学合理性的评价，以及对科研阶段各项具体工作运行、经济活动的监督。
(二)借助内外智库，提升审计综合业务水平
“向能者求教，向智者问策”，是开展研究型审计的必要前提，也是科研项目绩效审计必须具备的能力。科研项目本身具有较高的专业壁垒，所以更需要审计人员重视强化自身综合素质的培养。
建立鼓励学习的积极氛围和政策机制。实际访谈了解到，很多审计人员具有很强的求知学习欲望，尤其是内部审计人员，由于所在单位大部分是科研院所，对于审计专业缺少了解和重视，很难定期开展相关的专业培训和外部业务交流，所以除了从下而上的学习外，更要关注从上而下的学习激励机制。比如，科研院所之间可以打造审计学习交流平台，政府审计、内部审计、社会审计人员可以通过平台进行经验分享、意见交流、问题解答等;同时还可以引进各领域的权威专家作为审计平台的“智库”，专业背景应涵盖多领域，如法律、医疗、采购管理、信息技术、应用研究与方法、社会科学、公共管理等 。
(三)加强审计结果应用，形成监督联动机制
有效的机制才能保障研究型审计工作模式的顺利开展，保障绩效审计高质量完成后续整改闭环工作。
保持开放性沟通，建立健全审计问题整改联动机制。如前文所述，审计结果的运用主要体现在审计发现问题的整改情况。从制度机制上改革，让被审计方真正意识到整改的必要性和重要性，真正落实问题的揭示和整改，避免“屡审屡犯”，需要审计相关各方保持充分持续的沟通，同时需要政府审计、内部审计、社会审计三方保持开放性沟通，确保能够及时了解问题的整改计划、执行进度、目前面临的困难和痛点，以及相关方对整改事项的各类想法和意见。可以由内部审计作为连接中心，通过与各方的沟通交流，总结具有可行性的建设性意见，找准推动审计整改的着力点，不断完善监督整改机制，提升绩效审计的高质量发展。