关于相对贫困县地方政府干预金融市场建设调研报告
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2021年中国人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部、乡村振兴局联合发布的《关于金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果全面推进乡村振兴的意见》(以下简称《意见》)提出，金融机构要在巩固脱贫攻坚成果的基础上，加大对国家乡村振兴重点帮扶县金融资源的支持，全面推进乡村振兴战略。目前，相对贫困县金融市场主要为当地巩固脱贫攻坚和促进乡村振兴服务，虽然取得了显著成效①，但仍存在金融供给与金融需求双侧抑制、金融生态环境欠佳等客观问题。这些问题导致金融机构通过市场化选择原则将金融业务下沉到相对贫困县的意愿不强。长期来看，这会影响相对贫困县金融市场发展的可持续性。相对贫困县地方政府是促进当地乡村振兴工作的统筹协调者。充分发挥地方政府职能，对金融市场建设进行有效干预，积极调动金融资源，提高资金分配效率，优化当地金融生态环境，解决相对贫困县金融市场发展不平衡和金融体系不健全等问题，能够促进相对贫困县金融市场的持续健康发展。
研究发现，相对贫困县与非贫困县的金融资源分布表现为非均衡性，且不同类型金融机构的普惠金融服务在贫困县和非贫困县显著不同。进一步而言，金融发展对相对贫困县与非贫困县的作用也显著不同。[4]已有研究成果也表明，欠发达地区需要政府和市场的良性联动才能够构建金融扶贫的长效机制。一方面，根据“金融约束论”和“市场增进论”，相对贫困县政府可以通过有效的政府干预解决信息不对称和市场失灵等问题，促进地方金融供给趋向帕累托最优。另一方面，根据新制度经济学和麦金农的金融发展理论，在分税制实施后，相对贫困县地方政府干预金融市场的主动性表现得越来越强。政府干预是金融发展的重要因素，金融市场对政府干预具有内生需求，政府干预通过与市场机制融合，进而提高金融发展水平。然而，政府干预也常常出现“瞄准偏误”问题，从而引发了关于贫困地区政府干预金融市场边界的讨论。尽管已有成果对相对贫困县农村金融市场或金融扶贫效果的相关研究较为丰富，但鲜有对以相对贫困县地方政府干预金融市场为主体的研究，也缺乏对政府干预效果的总结梳理。随着脱贫攻坚战的全面胜利，相对贫困县地方政府干预金融市场的重点从服务全面脱贫攻坚逐步向乡村振兴过渡，政府与市场的二元界限不断受到动态调整，对这一现象的理论探索有待进一步深入。
在实践中，xx自治区实施的金融支持县域经济发展工程是县级政府干预金融市场建设的准自然实验。2016年xx自治区政府发布了《关于金融支持县域经济发展工程试点指导意见的通知》，并于2016年和2018年选定了38个旗县(市、区)作为试点，实施金融支持县域经济发展工程，其中21个为原国家级或自治区级贫困旗县①。本文将以21个旗县作为相对贫困县的代表，系统梳理相对贫困县地方政府干预金融市场建设的现状和具体做法，结合理论与实践，提出相对贫困县地方政府干预金融市场建设过程中存在的主要问题，探索地方政府干预与金融市场良性联动的具体路径，并从多个维度提出相关政策建议，为相对贫困县地方政府干预金融市场建设提供参考依据。
一、样本旗县政府干预金融市场建设的现状
样本旗县普遍存在金融业态不丰富、直接融资占比少的问题。近五年，样本旗县没有新增上市公司，企业融资需求高度依赖间接融资，融资方式较为单一。针对样本地区金融市场发展的薄弱环节，当地政府积极落实中央各部委以及自治区政府出台的各项政策，将传统行政命令或财政直接补贴的干预措施向市场化运作方式调整，从金融机构风险管理角度出发，实现政府与市场良性联动，挖掘间接融资方式的潜能，拓宽多元化融资渠道，优化金融生态环境，积极促进金融市场发展。
自开展金融支持县域经济发展工作以来，截至2022年4月，样本旗县有339家企业在xx自治区股权交易中心②挂牌，助力当地企业与资本市场对接。试点地区金融市场发展较快，金融机构本(外)币各项贷款余额从2016年的1265亿元增至2020年的2011亿元，年均增长率为%，高于xx自治区年均增长率近8个百分点。金融相关率从2016年的提升至2020年的③。根据Goldsmith(1969)[13]对金融相关率的解释，金融相关率的提高表明样本地区金融业服务经济发展的规模大幅提高。
(一)充分落实国家政策，完善金融服务体系
样本旗县在脱贫攻坚及后续巩固脱贫攻坚成果阶段充分落实了中央及xx自治区的各项政策，以金融扶贫为抓手，对当地金融市场建设进行有效干预，不断完善当地金融服务体系。
在提高企业直接融资方面，结合中国证监会出台的《关于发挥资本市场作用服务国家脱贫攻坚战略的意见》，样本旗县政府鼓励当地企业与资本市场对接，积极开展重点企业上市孵化与培训，引入域外成熟企业迁址上市，充分发挥金融市场对当地经济发展的带动作用④。在提高银行贷款获得率方面，按照国家开发银行出台的《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》，样本旗县政府全部建立风险补偿机制，协助当地金融机构开展扶贫小额信贷业务⑤。结合保监会出台的《关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见》，样本旗县政府协助保险公司开发扶贫类保险，探索设计“保险+期货”“保险+期货+银行”等创新型金融产品①。
(二)丰富顶层制度设计，精准实施金融服务
样本旗县政府主要通过制定五项金融政策优化金融生态环境，强化金融机构对实体经济的服务力度。一是强调金融工作与扶贫工作相结合，将旗县金融办及各金融机构纳入扶贫领导小组中，统筹安排金融扶贫具体办法。样本旗县依托当地金融办制定了《县域金融工程规划》，其中《奈曼旗金融支持脱贫攻坚三年实施方案(2018—2020)》以系统化和工程化的思路强化了顶层设计。二是建立农村产权交易、信用信息、民间借贷服务等管理平台，为金融机构决策提供必要的信息与服务②。三是针对扶贫小额信贷、助保贷等特定金融扶贫产品，制定样本旗县政府与金融机构合作的具体实施办法③。四是结合样本旗县农村信用合作联社未完成农商行转制以及地方法人机构发展落后的情况，样本旗县政府制定了当地法人金融机构管理办法，协助农村信用合作联社向农商行改制，促进当地法人机构健康发展④。五是创新样本旗县与金融机构合作的方式，通过开展“信用户、信用村、信用乡”评比活动，建立企业和个人信用黑白名单，完善当地信用评价体系，优化金融生态环境⑤。
(三)加强资金支持力度，提升金融供给能力
针对产业发展和金融机构运行的特点，样本旗县政府以市场化运行为手段，利用财政资金促进金融机构对当地经济发展的支持。一是与自治区、市(盟)联动，设立符合当地特色产业发展需要的产业扶贫发展基金，通过政府出资来撬动社会资本，支持实体经济发展⑥。二是样本旗县利用财政独立出资或与金融机构共同出资的方式，设立风险补偿金，积极采用市场化方式缓解金融机构风险控制的难题⑦。三是通过国资委出资设立国有或混合所有制担保公司、小额贷款公司、民间资本管理公司等，健全当地金融体系，支持实体经济融资⑧。
二、相对贫困县政府干预金融市场建设过程中存在的主要问题
虽然样本旗县政府在干预当地金融市场建设方面取得了显著成效，但在实施过程中仍存在许多问题，这些问题在相对贫困县地方政府干预金融市场建设中具有一定的普遍性。
(一)政府干预金融市场的目标不清晰
相对贫困县地方政府干预金融市场建设容易忽视金融行业的市场化属性，将当地金融市场建设目标混淆为建立福利金融体系。对相对贫困县地方政府干预金融市场建设内涵的曲解导致相对贫困县政府推进金融市场建设与防范金融风险的两难性。一方面，相对贫困县政府积极促进金融机构为相对贫困户、脱贫户等弱势群体提供金融服务，若完全不考虑收益与风险的关系，可能会加剧金融排斥性，进一步削弱金融机构在相对贫困县长期开展业务的驱动力。另一方面，相对贫困县在“三期叠加”的基础上还面临着因城镇化、老龄化、疫情风险而导致实体经济经营困难等多重挑战。以福利金融为出发点，可能会加剧相对贫困县区域性金融风险的积累。
(二)政府干预缺乏精准的系统性规划
在金融支持县域经济发展工程实施之前，样本旗县没有系统的金融规划，政府干预金融市场主要依靠上级政府的政策和财力支持，这是相对贫困县干预金融市场建设的常态。金融市场的地方特色性需求与对上级政府的依赖性形成了两个潜在问题。一是地方特色产业发展缺乏有针对性的金融支持。由于上级政府干预与旗县政府干预的角度不同而无法全面顾及每个旗县的地区差异性，这将导致金融市场为当地实体经济服务的效果低于预期。以扶贫小额贷款为例，三年的期限和五万元的额度虽然适用于全国大部分贫困地区的金融需求，但产业发展各具特色。例如，部分中草药种植的经济周期一般要超过三年，“农家乐”旅游项目的投资需求往往超过五万元。期限和额度固定的金融服务无法精准地匹配当地的金融需求。二是金融体系涉及诸多类型的金融机构和金融产品。各地区金融要素市场差异和地方金融市场的顶层设计缺乏不利于相对贫困县地方政府与金融机构形成持续有效的联动。
(三)政府干预可撬动的资源有限
相对贫困县地方政府干预金融市场可利用的资源有限，无法应对多变的金融市场。一是相对贫困县政府财力有限。从地方政府财政可支配资金情况看，相对贫困县的一般预算收入相对较低。
2020年样本旗县一般预算收入的平均值为亿元，显著低于全区平均水平。相对贫困县政府较难筹集到足够的资金来撬动当地金融资源。二是相对贫困县地方政府干预金融市场的人力不足。地方政府主要通过当地的金融办或金融局监督和干预金融市场建设。经过多次机构改革调整，样本旗县金融办大部分归入地方政府或财政局，而非独立部门，在编人数较少，人员配备不足，工作人员的金融专业知识薄弱，这使得相对贫困县地方政府对当地金融市场的统筹能力不足，干预金融市场的力量薄弱。三是相对贫困县金融业态缺失，地方政府干预的对象有限。在样本旗县的金融机构中，银行数量占比为60%，保险机构占比为39%，鲜见证券、信托、基金等金融业态。相对贫困县地方政府干预的对象只能以间接融资市场为主，不易健全当地金融体系。四是相对贫困县政府通过协调金融机构的方式干预市场的能力有限。金融机构接受银保监会、证监会的监督管理，一般是总部管理制，上层金融机构缺乏相应动力。金融分支机构不具备决策审批和独立设计金融产品的能力及权限，可开展的业务受限。相对贫困县政府几乎无法有效影响金融机构为当地实体经济服务。
(四)金融生态环境欠佳制约政府干预效果
金融生态环境与金融市场建设密切相关。
2018年xx工商大学对全国30个省份2457个县的金融生态环境进行了测评，其中%的县为国家级贫困县，但入围县域金融生态指数前100的国家级贫困县仅有17个，相对贫困县整体金融生态环境欠佳。样本旗县也存在企业和居民对金融知识了解较少、信用及还款意识不强、金融要素市场缺失、金融机构间无法形成有效竞争、金融秩序不够规范等现象。金融业务以信用为基础，相对贫困地区金融生态环境欠佳，不利于当地金融市场的建设，也不利于域外金融资源向相对贫困县转移，制约着政府干预金融市场的效果。
三、对相对贫困县政府干预金融市场建设的建议
在多年的实践中，样本旗县政府显著促进了地方金融市场建设，具有典型性和代表性。结合相对贫困县对金融需求的动态变化特点，相对贫困县政府干预金融市场建设的方式也需要持续变革。
(一)厘清政府干预金融市场建设的目标与原理
金融市场高质量发展能够为相对贫困县经济发展、巩固脱贫攻坚成果、实现乡村振兴提供重要支持。结合相对贫困县的实际情况，在未来相当长的一段时间内，政府干预和市场要素仍然是相对贫困县金融市场高质量发展的两个主要推动力。首先，必须明确相对贫困县地方政府干预金融市场建设的目标。相对贫困县地方政府干预金融市场建设并不是要建设福利金融市场，而是通过建立良好的金融生态环境，健全当地金融体系，引导各类金融机构设计适合当地需求的金融产品，并提供可持续的金融服务，从而促进当地金融供给与金融需求相匹配。其次，要厘清相对贫困县地方政府干预金融市场建设的理论原理。一直以来，相对贫困县政府干预金融市场建设是发展经济学的重要实践。结合相对贫困县脱贫攻坚同全面乡村振兴有效衔接的现实特征，支撑相对贫困县金融市场高质量发展的理论基础应从发展经济学逐步向市场金融学转变。相对贫困县政府要充分运用市场要素，厘清政府与市场的边界，构建高质量的政府—市场二元关系，通过调节金融生态环境促进金融市场高质量发展，实现资源配置最优和效率最大化。
具体而言，与发达地区相比，相对贫困县金融市场的最大特点是金融机构少、直接融资少。因此，在构建高质量的政府—市场二元关系中，要充分发挥地方法人金融机构、区域股权交易中心和保险机构的作用，使之成为相对贫困县地方政府干预金融市场高质量发展的新抓手。其一，相对贫困县地方政府要着力通过市场化方式化解地方法人金融机构在发展中面临的风险防范难、融资成本高等问题，充分发挥地方法人机构网点多、本土化程度高及决策流程短的优势，促进地方法人机构服务区域经济。其二，相对贫困县地方政府应积极协调银行与保险公司之间的合作，把银行发放扶贫贷款和小微贷款的部分信贷风险转移到保险公司，提高信贷服务的深度和广度。其三，相对贫困县地方政府通过区域股权交易中心的市场化手段对当地资本市场发展进行良性干预，拓宽企业融资渠道，加深当地企业家对资本市场的了解，夯实产业振兴的金融基础。
(二)建立健全可持续发展的干预手段
相对贫困县发展的主要特征是动态调整性。
2020年我国贫困县如期完成了脱贫攻坚目标任务，下一步的重点任务调整为“巩固拓展脱贫攻坚成果”，在战略上由消灭绝对贫困向解决相对贫困递进。
[14]与此同时，金融市场为产业服务，与产业生命周期交互影响，也具有动态调整的特点。党的十九届四中全会提出，要“建立解决相对贫困的长效机制”。相对贫困县地方政府干预金融市场的措施要具有可持续性。因此，相对贫困县政府干预金融市场不仅要充分体现当地企业和居民的实际金融需求，还要考虑金融市场主体的需要和干预方式的可持续性，杜绝因政绩考量等原因而造成一刀切的现象，阻碍相对贫困地区金融市场的良性发展。为突破相对贫困县域内金融资源有限、难以形成持续影响力以及应对动态调整需求的瓶颈，相对贫困县地方政府干预金融市场建设一方面要强调顶层设计，将金融需求与金融供给通盘考虑，系统化设计金融市场建设的长期规划;另一方面要强化“省—市—县”三级联动，尤其是“市—县”的联动。通过市级政府统一指挥协调，整合区域内金融资源，促使市域内相对贫困县与相邻县的金融市场联动，更多地发挥相对贫困县地方政府干预金融市场的作用。再者，县、乡、村三级行政机构可以通过加强当地信用环境建设等方式系统地优化金融生态环境。
(三)充分把握科学技术革命的新机遇
金融行业的发展受到科学技术革命和产业变革的深度影响。2021年12月24日中国社会科学院农村发展研究所发布的《中国县域数字普惠金融发展指数研究报告2021》显示，金融机构利用数字授信、数字信贷、数字保险等科技方法提高了普惠金融的服务范围和金融支持力度。将2020年与2017年的得分进行对比，数字贷款的服务广度增加了8倍，数字授信的服务广度增加了%。但是，目前我国金融科技发展水平与经济水平正相关性显著，不平衡的特点日渐显现。西部地区尤其是相对贫困县域的数字普惠金融发展与东部发达地区县域相比存在较大差距，数字金融的鸿沟仍然存在。相对贫困县政府要充分抓住科学技术革命的机遇，促进科技创新与金融服务相融合。
一是相对贫困县政府可充分利用互联网、大数据等技术，有效突破相对贫困县的地域限制、物理条件差的硬束缚，形成片区合作模式，抱团取暖，拓宽各类金融资源的获取途径。二是要充分发挥主导作用，适度加大金融机构之间的有序竞争，营造金融科技与县域经济协调发展的有利环境，发挥科技和经济的扩散和溢出效应。三是通过市场化手段与银行或第三方科技公司合作，挖掘金融可用数据、搭建信用评价体系，在加大金融市场信息对称程度的同时，优化当地金融生态环境。四是通过金融业务模式创新和技术思维创新，利用区块链技术赋能供应链金融，破解中小企业贷款难题;五是充分探索数字化与产业化融合的创新路径，丰富相对贫困县地方政府干预的措施，以产业变革带动当地金融市场高质量发展。
(四)发挥人才洼地提供智力支持的作用
相对贫困县金融人才匮乏问题使得当地金融市场发展、政府干预金融市场的措施受限。“智力扶贫”、挂职干部制度都为相对贫困县输送了较多人才。近几年，国家一直鼓励符合条件的人员返乡创业，加之“新冠疫情”的影响，城市就业不容乐观，为相对贫困县引进金融人才带来了新的机遇。
一是要加强对现有政府工作人员的金融培训，
提供更多域外考察、学习和交流的机会，提高政府工作人员的金融知识素养，制定符合当地金融市场发展规律的各项政策。二是落实各项政策、加大人才引进力度，为县域金融机构引进人才提供相应的便利，解决落户、子女入学、家属就业等实际困难。三是进一步引进金融机构挂职干部，促进政府人才与机构人才双向交流，提高政府与机构合作服务金融市场建设的效率。四是健全人才管理培训体系，定期为当地居民普及金融知识，盘活当地人才资源，激发人才潜力，提高金融市场建设的整体人文环境。五是加强与科研机构、高校院所的联系，建立长期的帮扶和培训关系，实现一对一的金融理论指导，同时在定向人才培养、实习就业等方面实现全方面战略合作。六是结合“互联网+”的技术发展，建立金融云智库，吸引专业人才为相对贫困县金融市场发展提供专业服务。