乡村振兴视野下的乡镇资源优化与挖掘研究

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摘要乡镇资源优化与挖掘是县域经济高质量、均衡发展的必然要求，也是推进乡村振兴战略纵深发展的必然要求。本文立足XX县乡镇行政区划和村级建制调整改革后脱贫攻坚与乡村振兴衔接之际，综合分析各乡镇规划布局面宽形散、干部人员编制不齐、公共投入分配不均的现状，点明发展不均本质，确立发展根本目标，明晰在乡村振兴大背景下优化乡镇资源配置、强化基础设施建设、深化农业农村改革等推进乡镇资源优化与挖掘的现实路径。

关键词乡村振兴 资源配置优化 改革发展 创新驱动 要素保障

实施乡村振兴战略，是以习近平同志为核心的党中央对“三农”工作作出的重大决策部署，是全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手，也是新视野下乡镇资源优化发掘的指导性方略。优化资源配置，实现乡村振兴，要根据县域经济发展规律，牢牢把握乡村振兴战略的总要求，全力推动各乡镇优势互补、错位发展、同频共振，实现资源要素向着最有可能率先突破的地方集中聚集，培育县域经济内的增长极和增长核。

一、乡镇资源优化与挖掘的背景和意义

长期以来，XX的城市与农村之间、片区与片区之间、乡镇与乡镇之间发展不平衡的问题较为突出，人力、物力、资金等生产要素向中心城区和中心乡镇聚集较多，东南西北中“五大板块”发展差距仍然较大，发展的协同性、联动性、整体性有待进一步增强，在脱贫攻坚到乡村振兴的衔接过渡时间节点，迫切需要对乡镇资源开展深度优化与挖掘。

(一)县域经济高质量发展的必然要求。当前我国的社会主义生产关系基本适合我国生产力现状，有效推动了生产力的发展，但是仍然存在着某些不适合生产力发展状况的因素和环节。就XX县经济发展模式来看，主要特点是政府主导型市场经济，经济水平的提升更多是通过政府计划和政策对资源配置产生影响。随着经济快速发展，政府治理的活力和弹性也在逐步减弱，各种矛盾和问题随之暴露出来，如结构失衡、资源闲置、市场风险、环境污染等，已经成为影响县域可持续发展的制约因素。面对经济发展水平持续增长这一长期而又艰巨的战略任务，只有大力推进乡镇资源优化与挖掘，才能解决好制约经济发展的诸多突出矛盾和问题，助推县域经济高质量发展。

(二)促进县域经济社会平衡发展的必然要求。近年来，乡镇发展不平衡问题日益凸显，乡镇保障和改善民生的投入相对较少，教育、医疗等公共服务资源不足与闲置浪费并存的矛盾长期存在，难以满足城乡居民基本公共服务需求。因此，加强公共服务能力建设，满足人民美好生活需要，必须引导资源要素竞相流动，实现城乡基本公共服务优质化供给，逐步缩小城乡发展差距。

(三)推进乡村振兴战略纵深发展的必然要求。乡镇是XX经济社会发展的基础底板，推进乡村振兴战略纵深发展，是进一步夯实XX发展基础的必然要求。但是随着城镇化快速推进，农村大量青壮年劳动力进城务工和安家落户，导致农村人口老龄化、村庄“空心化”“三留守”等问题日益严重。同时，在各级集中优势资源，积极打造本区域重点学校、重点医院的背景下，农村成为教育、医疗等公共服务体系的“末梢”，资源极为匮乏，城乡居民在医疗卫生和最低生活保障等方面具有较大差距。加之近年来农业面源污染、农村人居环境不佳等农村环境问题日益突出，乡村环境效益和经济效益矛盾叠加，严重制约了乡村的进一步发展。因此，只有不断完善提升乡镇功能，推动乡镇可持续发展，充分发挥乡镇的承接带动作用，才能真正破解城乡之间发展不平衡不充分的问题，实现城乡共融共生、协同发展。

二、XX县乡镇资源分布和发展现状

XX辖区面积平方公里，户籍总人口万人，辖2个乡、31个镇。近年来，XX县各乡镇资源要素分布主要存在三个方面的问题和短板。一是规划布局面宽形散。XX各乡镇布局地与发达地区“优化集中”式还有很大差距，主要表现在乡镇绝对数量多、人口分布不均和平均面积相对较小。全县共有33个乡镇，平均面积平方公里，乡镇平均人口万人。乡镇时空间距较小，没有拉开城区、中心镇、特色产业园区的发展骨架，空间格局上离协调发展的要求还有一定差距。二是干部人员编制不齐。由于人员编制有限，每个乡镇的工作力量都比较薄弱。因此，在大部分乡镇有岗无人、一人多岗的现象较为普遍，和发达省份相比，基层工作难以实现专业化、精细化、高效化，分散薄弱的基层治理力量与复杂繁重的基层政权建设和社会治理任务极不匹配。三是公共投入分配不均。近年来，XX县在支持乡镇经济社会发展特别是公共事业领域发展的财政投入力度并不小，但是有限的财政资金分到每个乡镇后对于发展显得杯水车薪，在客观上也增加了政府运行成本、稀释了公共投入，加之全县乡镇发展不平衡问题比较突出，大镇集聚资源要素能力强，保障和改善民生的投入相对较多，而规模小、比较偏远的乡镇集聚资源要素能力弱，相应的公共服务存在明显差距，教育、医疗等公共服务资源不足与闲置浪费并存的矛盾长期存在，难以满足城乡居民基本公共服务需求。

三、XX县乡镇资源优化与挖掘的现实路径

当前，XX县乡镇资源就整个空间范围内而言，具有地域宽广、资源分散等特点，很大程度上阻碍了县域经济社会的高质量发展。必须深入贯彻落实党的十九大精神，全面落实省委、市委发展战略，加快构建“中心带动、次级突破、全域振兴”区域发展新格局，促进乡镇资源合理配置，实现高质量发展。

(一)做好两项改革“后半篇”文章，优化乡镇资源配置。乡镇行政区划调整改革后，城区、中心镇、重点镇的发展骨架成功拉开，城镇合理分布、协调发展的空间格局初步形成，行政区划壁垒得到有效破除。要通过乡镇布局的优化，促进基础设施、产业发展、公共服务等布局的优化，进一步提高资源空间配置效率，进而增强城镇集聚人口、承载产业、辐射带动区域发展的能力，更好地助力乡村振兴发展和县域经济高质量发展。

一是做强中心镇、重点镇。围绕加快实施乡村振兴战略、推进新型城镇化，着力做大主城区和做强县域经济副中心、中心镇、重点镇，加快形成县域内发展“干支”，强化其综合承载力和辐射带动力。

二是合理分配乡镇资源。进一步强化与周边县市区接壤地区的社会管理力度，进一步增强乡镇发展规模效益，促进乡镇资源合理配置。

三是发挥市场的决定性作用。乡镇行政区划调整是从行政层面对基层乡镇资源进行的一次改革调整，虽然行政手段高效快捷，但是也要从市场经济层面进行全面细致的考虑，要继续充分利用好市场因素，更多地发挥市场在资源配置中的决定性作用。

(二)完善基础设施建设，夯实乡村物质基础。基础设施建设作为农村建设的重要组成部分，在繁荣农村经济、促进农业产业发展、提高农民生活水平方面起着十分重要的作用。要继续推进基础设施建设，完善基础设施建设体系，确保原有设施暂时保留、新增投资项目合理布局，切实保障基础设施和公共服务有效供给。

一是完善内部交通网络。充分运用交通主骨架的有利格局，加快推进联网公路、断头路建设，提高农村公路通达的广度和深度，强化县级公路网与主骨架之间的有效衔接，形成主次分明、功能完善的交通网络。深入开展交通大会战，强力推进县道、乡道、村道等各级农村公路的上等升级改造，全面提升农村公路的通行能力。

二是加强农田水利工程建设。加快推进灌区续建配套与节水改造工程，集中整治改造干支渠道、田间渠道。加大病险水库除险加固、山坪塘治理力度，加快水库建设进度，强化对农业生产的支撑保障能力。开展大中型灌区农业节水综合示范点建设，推进中小型农田水利工程建设和整治，完成一批农村集中及分散供水设施建设。

三是加强信息网络设施建设。加快推进经济社会信息化进程，加快农村电网改造升级，大力推进“5G”基站建设。加快建立完善以光缆为主，数字微波、卫星通信相协调的干线传输网，加强宽带通信网、物联网、电子商务、远程教育、远程医疗等信息基础设施建设。切实推进信息化与工业化深度融合，提升企业、产业园区信息化水平。

(三)深化农业农村改革，激发农村发展动能。推进乡村振兴，根本靠改革、根本在改革。必须坚持不懈推进农村改革和制度创新，深化省级农村改革综合试验区建设，激活主体、激活要素、激活市场，为乡村振兴提供新动能。

一是深化农村综合制度改革。继续发展土地流转型、土地入股型、服务带动型等形式的适度规模经营。继续有效利用农民闲置宅基地和闲置农房，纵深推进资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变改革”，深入推进集体林权、水利设施产权和创新运行管护机制等领域改革，继续完善归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的现代农村集体产权制度。

二是培育壮大新型经营主体。围绕持续完善麦冬、生猪、藤椒和优质粮油、蔬菜“3+2”现代农业产业体系，发挥好农业龙头企业、农民合作组织、家庭农场、专业大户引领带动作用，持续倡导“公司+农民合作社+家庭农场(专业大户)”等组织模式，支持新型经营主体和农民建立利益共同体，用好用活现有政策，实现利益联结创收增收。用好用活中央、省产业扶持等基金，扶持发展村级集体经济改革试点，不断壮大村级集体经济。

三是创新机制服务改革发展。继续完善乡村发展用地保障机制，盘活农村零星分散的存量建设用地。继续完善“双线运行”体制机制，支持供销合作社完善和运用好农村产权流转交易市场体系，继续打造以供销合作社为主体的现代农业社会化服务，加快构建社会化服务体系。创新投融资体制机制，抓好农村金融服务综合试点，构建农业政策性担保体系，稳步推进农村资金互助社建设，吸引更多国有资本、金融资本、民营资本等参与乡村振兴。

(四)激发组织人才活力，筑牢乡村基础保障。乡村要振兴，人才是关键。必须通过强化党建引领，加强基层党组织建设，加大“三农”干部队伍建设和乡村振兴人才培养力度，着力造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，激励各类人才在农村广阔天地大显身手、大展才华。

一是强化举措引进人才。大力开展新乡贤评选工作，继续充分发挥新乡贤在基层精神和物质文明建设中的重要作用。深入实施“优秀农民工回引培养工程”，着重回引优秀农民工人，培养其参与麦冬、生猪、藤椒等重点产业发展。充分发挥乡村振兴“首席规划师”和“乡村振兴专家服务团”作用，坚持问题导向，围绕产业发展等重点领域服务乡村振兴。

二是创新体制培育人才。搭建集乡村振兴理论研究、实践指导及人才培养三位一体的综合性学习教育平台，继续完善XX县职教中心、XX县广播电视大学等乡土人才培训基地。积极筹备建设乡村人才培训学院和乡村振兴示范区乡村人才实训基地。统筹安排县级人才类专项资助资金、农民工返乡创业补贴资金等项目资金，整合开展农村实用人才、新型职业农民和农民工培训，重点培育新型经营主体，培养数量多、素质高、技术优的乡村振兴产业人才和新型职业农民。

三是优惠政策留住人才。坚持政策激励、投入保障、组织协调多管齐下，紧扣中央提出的强化乡村振兴人才支撑“五大举措”，加快制定户籍土地、社会保障、产业扶持、金融创新等方面的革命性政策，完善出台XX县乡村人才示范实训基地管理方面的政策文件。用好用活新乡贤产业发展专项基金，支持新乡贤返乡下乡创新创业，以优惠的政策保障人才留得安心、待得舒心、干得放心。

(五)促进资源合理流动，激发县域发展活力。县域经济作为一个整体经济形态，在进行乡镇区划调整改革的同时，更应注意整体的经济流向，把握好资源流动的统一性、协调性和整体性，更加积极地融入区域发展战略，从而带动乡镇资源的合理配置和优化。

一是加强区域协同融合发展。实施区域协调发展战略旨在解决区域发展不平衡、不充分的问题。面对外部区域竞争和发展的巨大差距，立足自身禀赋优势，积极探索促进区域协同融合发展的方法路径和具体举措，深度融入成渝地区双城经济圈建设，推动县域经济在更大范围、更高层次上获得竞争优势。

二是加快县域副中心建设。加快县域副中心建设，构筑增长次极核以带动更大区域加快发展，是促进XX县域经济由“虹吸集聚”向“辐射扩散”转变的重要手段。要加快芦溪、西平建设县域副中心，通过“以大代小、以强扶弱”重构县域经济地理格局，激活县域经济潜力，推动平衡协同发展，促进资源合理流动，最终助力实现“中心带动、次级突破、全域振兴”发展新格局。要充分激发乡镇发展活力，带动经济社会突破发展，进一步优化全县重大产业和城镇布局，促进县域经济高质量发展。

三是构建资源匹配保障体系。加强对经济副中心、中心镇和重点镇项目匹配、资源对接、公共服务等支持力度，促进其在合理的空间内实现经济和社会效益的突破，从而带动邻近区域的快速发展。加强项目支撑力度，形成集聚效应的同时，通过经济副中心、中心镇和重点镇的辐射带动，促进资源二次配置。继续统筹协调交通、水利、电力和污水、垃圾处理等基础设施建设，健全和完善区域环境和设施。强化资源集点内的社会治理和公共服务职能，将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批服务执法等权限依法赋予乡镇政府，进一步提高行政效能。